梁洪霞

(西南政法大學(xué)行政法學(xué)院 重慶 401120)

我國(guó)限制婦女墮胎立法的評(píng)估與反思*

梁洪霞

(西南政法大學(xué)行政法學(xué)院 重慶 401120)

我國(guó)多個(gè)省市通過制定地方性法規(guī)或規(guī)章限制妊娠14周以上的婦女墮胎，未能實(shí)現(xiàn)顯著降低出生人口性別比的立法目的。限制婦女墮胎立法違反《行政許可法》規(guī)定的許可法定原則和許可公平原則，沒有合理劃定國(guó)家生育管理權(quán)力和公民生育權(quán)利之間的界限，理應(yīng)廢止。出生人口性別比例失調(diào)不能以全面限制婦女墮胎的方式得到解決。這一立法狀況反應(yīng)了當(dāng)前各地區(qū)還存在著迫切追求政策目標(biāo)而罔顧公民權(quán)利的現(xiàn)象。我國(guó)今后的立法工作應(yīng)該加強(qiáng)公民權(quán)利的保護(hù)和立法權(quán)限的合法性論證，究其根本是要實(shí)現(xiàn)立法充分貫徹憲法精神。

婦女；墮胎；出生人口性別比；行政許可；憲法精神

1999年以來(lái)，我國(guó)多省份基于降低出生人口性別比例的目的，開始通過制定地方性法規(guī)或規(guī)章的方式，在程序和實(shí)質(zhì)上限制妊娠14周以上的婦女墮胎，打破了長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)婦女墮胎自由的法律規(guī)定和社會(huì)觀念。在墮胎問題上，我國(guó)從建國(guó)后的鼓勵(lì)多生嚴(yán)格限制墮胎，到70年代計(jì)劃生育政策實(shí)施可以墮胎，再到2001年后頒布法律特別限制非醫(yī)學(xué)需要的選擇性別墮胎，最終在憲法和法律上形成以“婦女自主墮胎為原則，禁止非醫(yī)學(xué)需要的選擇性別墮胎為例外”的生育政策。也就是說，如果無(wú)法判定婦女是基于非醫(yī)學(xué)需要的選擇性別墮胎，那么國(guó)家就無(wú)權(quán)干涉婦女的墮胎行為。然而1999年后地方多省市的規(guī)范性文件卻對(duì)妊娠14周以上婦女規(guī)定如無(wú)法定理由不準(zhǔn)墮胎，即采取“不準(zhǔn)墮胎為原則，特殊情況才可墮胎”的規(guī)則，這似乎已經(jīng)突破了憲法和法律確定的墮胎原則。在該地方立法實(shí)施十幾年后，尤其是2016年我國(guó)全面放開二胎以后，我們應(yīng)該從理論和實(shí)證的視角對(duì)此進(jìn)行評(píng)估，審核出生人口性別比是否隨著限制婦女墮胎措施的行使而發(fā)生改變，并在理論上闡釋限制婦女墮胎立法的合法性和合理性，最終在公民生育權(quán)與國(guó)家生育管理權(quán)之間尋求平衡。

一、 我國(guó)婦女墮胎問題的法律梳理

(一)憲法：計(jì)劃生育義務(wù)背景下的墮胎自由

墮胎首先與國(guó)家計(jì)劃生育政策的實(shí)施緊密相連，某種程度上它是實(shí)施計(jì)劃生育的必備手段。我國(guó)1978年憲法就規(guī)定了“國(guó)家推行和提倡計(jì)劃生育”，到了1982年憲法，規(guī)定更加明確和具體，第25條規(guī)定，“國(guó)家推行計(jì)劃生育，使人口的增長(zhǎng)同經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃相適應(yīng)”，第49條第2款規(guī)定，“夫妻雙方有實(shí)行計(jì)劃生育的義務(wù)”。這兩條明確了我國(guó)公民生育要受到國(guó)家規(guī)制。如果婦女違反計(jì)劃生育規(guī)定而懷孕，憲法并沒有規(guī)定如何處罰，但顯而易見，此種情況下婦女進(jìn)行墮胎，憲法不予禁止。實(shí)踐中婦女只要不違反法律等規(guī)范性文件，婦女可以任意墮胎。也就是說，我國(guó)尊重孕婦的自我決定權(quán)。國(guó)家承認(rèn)孕婦的自我決定權(quán)而不予干涉，只有在極其特別的情況下國(guó)家方可介入，這屬于國(guó)家放任型的墮胎模式*王貴松.價(jià)值體系中的墮胎規(guī)制——生命權(quán)與自我決定權(quán)、國(guó)家利益的憲法考量[J].法制與社會(huì)發(fā)展，2007，(1).。

(二)法律和行政法規(guī)：禁止非醫(yī)學(xué)需要的選擇性別墮胎

在法律層面上，我國(guó)主要以1994年《中華人民共和國(guó)母嬰保健法》(以下簡(jiǎn)稱《母嬰保健法》)和2001年《中華人民共和國(guó)人口和計(jì)劃生育法》(以下簡(jiǎn)稱《人口和計(jì)劃生育法》)規(guī)范墮胎。這兩部法律都集中規(guī)定了一種不允許墮胎的行為，“禁止非醫(yī)學(xué)需要的選擇性別終止妊娠”。其中《母嬰保健法》第32條第2款僅規(guī)定：“嚴(yán)禁采用技術(shù)手段對(duì)胎兒進(jìn)行性別鑒定，但醫(yī)學(xué)上確有需要的除外”，并沒有涉及墮胎問題，而《人口和計(jì)劃生育法》規(guī)定更加明確，“嚴(yán)禁利用超聲技術(shù)和其他技術(shù)手段進(jìn)行非醫(yī)學(xué)需要的胎兒性別鑒定；嚴(yán)禁非醫(yī)學(xué)需要的選擇性別的人工終止妊娠”(第35條)，俗稱“兩非”規(guī)定。嚴(yán)禁非醫(yī)學(xué)需要的選擇性別墮胎，主要是為了防范胎兒出生性別比例失調(diào)。因?yàn)槲覈?guó)歷來(lái)有重男輕女的傳統(tǒng)，生育男孩傳宗接代的思想還較為普遍，但計(jì)劃生育政策限制了生育子女?dāng)?shù)量，因此選擇生育男孩而進(jìn)行墮胎的做法大量存在。我國(guó)法律作出此種規(guī)定主要是為了回應(yīng)胎兒出生性別比例失調(diào)可能引發(fā)的嚴(yán)峻的社會(huì)現(xiàn)象。2001年，我國(guó)國(guó)務(wù)院還制定了《母嬰保健法實(shí)施辦法》和《計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)管理?xiàng)l例》這兩部行政法規(guī)，同年國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì)制定了《計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》，重申了“兩非”規(guī)定，并無(wú)細(xì)化和擴(kuò)張。

(三)三部委規(guī)章：妊娠14周以上婦女墮胎要審批

值得注意的是，2002年國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì)、衛(wèi)生部和國(guó)家藥品監(jiān)督管理局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于禁止非醫(yī)學(xué)需要的胎兒性別鑒定和選擇性別的人工終止妊娠的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)，在禁止非醫(yī)學(xué)需要墮胎問題上進(jìn)行了細(xì)化，設(shè)置了審批程序?！兑?guī)定》第7條*第7條規(guī)定：“符合省、自治區(qū)、直轄市人口與計(jì)劃生育條例規(guī)定生育條件，已領(lǐng)取生育服務(wù)證，擬實(shí)行中期以上(妊娠14周以上)非醫(yī)學(xué)需要的終止妊娠手術(shù)的，需經(jīng)縣級(jí)人民政府計(jì)劃生育行政部門或所在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處計(jì)劃生育工作機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，并取得相應(yīng)的證明。已領(lǐng)取生育服務(wù)證，未經(jīng)計(jì)劃生育行政部門批準(zhǔn)擅自終止妊娠的，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處或縣級(jí)人民政府計(jì)劃生育行政部門應(yīng)當(dāng)給予批評(píng)教育；在未確認(rèn)事實(shí)前，暫不批準(zhǔn)再生育的申請(qǐng)?！北砻鳎瑢?duì)符合國(guó)家法定生育條件的妊娠14周以上孕婦，除了醫(yī)學(xué)需要墮胎外，必須經(jīng)過法定計(jì)生機(jī)構(gòu)(戶口所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級(jí)或街道計(jì)生機(jī)構(gòu))批準(zhǔn)，發(fā)給相應(yīng)證明，才能墮胎，否則法定計(jì)生機(jī)構(gòu)要對(duì)其進(jìn)行批評(píng)教育等處罰。因?yàn)榘凑蔗t(yī)學(xué)規(guī)律，懷孕14周可以進(jìn)行胎兒性別鑒定，那么此時(shí)孕婦墮胎的理由之一就可能是基于胎兒性別，因此設(shè)置審批程序是要進(jìn)一步排除選擇性別墮胎嫌疑。這樣就在國(guó)家規(guī)章層面上，以妊娠14周為界確定了不同的墮胎制度。具體來(lái)說，不滿14周墮胎，國(guó)家不予限制；妊娠14周以上墮胎(即懷孕中期以上墮胎)，國(guó)家要求獲得法定計(jì)生機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，加強(qiáng)規(guī)制和監(jiān)督。實(shí)踐中各地計(jì)生機(jī)構(gòu)的做法基本相同。醫(yī)院檢查發(fā)現(xiàn)墮胎孕婦妊娠已達(dá)14周以上，會(huì)告知其到法定計(jì)生機(jī)構(gòu)申請(qǐng)批準(zhǔn)，取得相關(guān)證明文件才能實(shí)施引產(chǎn)手術(shù)。計(jì)生部門要求夫妻二人攜帶身份證、戶口本、結(jié)婚證，并填寫相關(guān)表格，主要確定是否屬于自愿墮胎以及墮胎原因，最后雙方簽字。只要不屬于選擇性別墮胎，其他如身體健康問題、不符合國(guó)家政策或者不想生育等，都會(huì)批準(zhǔn)。因此該審批手續(xù)只具備程序限制意義，實(shí)踐中即使夫妻雙方真的基于選擇性別墮胎，只要不明確說明，審批機(jī)關(guān)也無(wú)從查驗(yàn)。

(四)10省市地方性法規(guī)或規(guī)章：妊娠14周以上婦女必須符合法定理由才可以墮胎

除了國(guó)家層面通過法律、行政法規(guī)和規(guī)章針對(duì)非醫(yī)學(xué)需要終止妊娠進(jìn)行規(guī)制外，某些地方省份還通過制定地方性法規(guī)或規(guī)章的方式，對(duì)“非醫(yī)學(xué)需要終止妊娠”進(jìn)行規(guī)定(見表1和表2)。

表1 地方各省市關(guān)于墮胎問題的規(guī)制

表2 地方各省份關(guān)于墮胎條件的規(guī)定

根據(jù)表1，我國(guó)目前共有15個(gè)省市通過制定地方性法規(guī)或規(guī)章的方式對(duì)懷孕14周以上婦女*其中天津和湖北沒有明確規(guī)定必須懷孕14周，實(shí)踐中湖北省也是按照14周以上來(lái)實(shí)施的?！胺轻t(yī)學(xué)需要選擇性別終止妊娠”進(jìn)行規(guī)范，分別是：北京、天津、遼寧、廣東、福建、江西南昌、山東、河南、湖北、湖南、海南、貴州、甘肅、廣西、河北。其中12個(gè)省份是以“某省禁止非醫(yī)學(xué)需要鑒定胎兒性別和選擇性別終止妊娠規(guī)定(辦法或條例)”的形式規(guī)定，還有3個(gè)省是通過“計(jì)劃生育條例”的形式規(guī)定；有5個(gè)是規(guī)章，10個(gè)是地方性法規(guī)。從規(guī)范內(nèi)容來(lái)看(見表2)，北京、天津、廣東、河南、河北5省僅是重復(fù)三部委《規(guī)定》內(nèi)容，并無(wú)其他細(xì)化規(guī)定；遼寧、江西南昌、山東、湖北、貴州、福建、河南、湖南、甘肅、廣西10省市細(xì)化或擴(kuò)展了《人口與計(jì)劃生育法》或《規(guī)定》內(nèi)容。除了上述15個(gè)省市外，其他省份暫無(wú)規(guī)定，實(shí)踐中它們均按照國(guó)家法律、法規(guī)和規(guī)章的內(nèi)容操作，主要是貫徹三部委的《規(guī)定》。

針對(duì)10省的細(xì)化規(guī)定，可將審批懷孕14周以上孕婦是否可以墮胎的限制條件進(jìn)行分類，具體有三種(見表2)：一是規(guī)定3個(gè)條件+兜底條件，具體為“胎兒患嚴(yán)重遺傳性疾??；胎兒有嚴(yán)重缺陷；因患嚴(yán)重疾病，繼續(xù)妊娠可能危及孕婦生命安全或者嚴(yán)重危害孕婦健康；其他情形”，目前有遼寧、江西南昌、山東、湖北、貴州5省市采用；二是具體規(guī)定4個(gè)限制條件，即除了上述3個(gè)具體條件外，再加“離婚、喪偶”，目前有福建、河南、湖南3省采用；三是4個(gè)條件+兜底條件，即除了上述4個(gè)具體條件外，再加上“其他情況”，目前只有甘肅和廣西采用。現(xiàn)在共有7個(gè)省市規(guī)定了“其他情況”，但各地確定其他情況的主體也不一樣*目前共有7個(gè)省或自治區(qū)規(guī)定了兜底條款，其確定主體為：遼寧(市級(jí)以上計(jì)生部門)、江西南昌(未明確是哪級(jí)計(jì)生部門)、山東(省級(jí)計(jì)生部門規(guī)定或批準(zhǔn))、湖北(省級(jí)批準(zhǔn))、貴州(省級(jí)計(jì)生部門規(guī)定)、甘肅(省級(jí)計(jì)生部門)、廣西(經(jīng)自治區(qū)人民政府衛(wèi)生行政部門指定的醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)診斷認(rèn)為需要終止妊娠的)。，包括省級(jí)計(jì)生部門批準(zhǔn)或規(guī)定、市級(jí)以上計(jì)生部門批準(zhǔn)、自治區(qū)人民政府衛(wèi)生行政部門指定的醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)診斷、沒有規(guī)定誰(shuí)批準(zhǔn)幾種情形，以省級(jí)計(jì)生部門批準(zhǔn)居多。筆者通過電話詢問，這7個(gè)省份都只是按照規(guī)定的前述3個(gè)或4個(gè)具體條件來(lái)進(jìn)行審批，兜底條件實(shí)際上并沒有運(yùn)用。

綜上所述，目前我國(guó)共有10個(gè)省市通過地方性法規(guī)或規(guī)章，對(duì)符合法定生育條件的妊娠14周以上的懷孕婦女墮胎設(shè)置了嚴(yán)格的限制條件，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了《計(jì)劃生育法》和《規(guī)定》的內(nèi)容，是一種擴(kuò)張性規(guī)定。這些規(guī)定將懷孕14周以上婦女墮胎限縮在以下三種或四種情形中，即 “胎兒患嚴(yán)重遺傳性疾病、胎兒有嚴(yán)重缺陷、因患嚴(yán)重疾病，繼續(xù)妊娠可能危及孕婦生命安全或者嚴(yán)重危害孕婦健康”，以及“離異、喪偶”*根據(jù)表2，目前僅限福建、河南、湖南、甘肅、廣西5省。，除此之外其他情況均不得進(jìn)行墮胎，實(shí)際上是將那些不屬于選擇性別墮胎但又沒有以上幾種情況的孕婦排除掉了。這10個(gè)省市以外的其他省份，均按照三部委的《規(guī)定》要求，只需向法定計(jì)生機(jī)構(gòu)申請(qǐng)審批手續(xù)，只要不是選擇性別墮胎，一般均可辦理，順利墮胎。對(duì)于不符合法定生育條件妊娠14周以上的孕婦，也要申請(qǐng)獲得證明材料*如《遼寧省禁止選擇胎兒性別終止妊娠規(guī)定》第8條規(guī)定：“計(jì)劃外妊娠的婦女終止中期以上妊娠，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處出具批準(zhǔn)施行終止中期以上妊娠的證明?！保乐狗戏ǘㄉ龡l件的孕婦假冒不符合法定生育條件進(jìn)行選擇性別墮胎。對(duì)于妊娠不超過14周的，孕婦可自由墮胎，因不涉及選擇性別墮胎問題，國(guó)家不予規(guī)制。

二、“限制婦女墮胎”立法的實(shí)施效果

(一)出生人口性別比是否下降

地方10省市規(guī)定“限制婦女墮胎”，都是基于該省的出生人口性別比高于正常值。出生人口性別比是指某一時(shí)期(通常為一年)內(nèi)某地區(qū)每出生100名女嬰所對(duì)應(yīng)的男嬰數(shù)，是用以反映某地區(qū)人口結(jié)構(gòu)的重要數(shù)據(jù)支撐。根據(jù)聯(lián)合國(guó)出版的《用于總體估計(jì)的基本數(shù)據(jù)質(zhì)量鑒定方法》，出生人口性別比處于102至107區(qū)間內(nèi)屬正常值域。但該10省市的出生人口性別比均高于107，有些省份被國(guó)家衛(wèi)計(jì)委列為全國(guó)出生人口性別比綜合治理重點(diǎn)省份*例如，《國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委辦公廳關(guān)于2013年各地出生人口性別比綜合治理結(jié)果的通報(bào)》中，2013年在全國(guó)除新疆、西藏以及港澳臺(tái)地區(qū)之外的29個(gè)省、自治區(qū)、直轄市之中，共有16個(gè)省市被列為“出生人口性別比綜合治理重點(diǎn)省份”，分別是：安徽、海南、貴州、湖北、江西、湖南、廣東、山東、河南、廣西、福建、甘肅、河北、江蘇、陜西、浙江。。所以這10個(gè)省份陸續(xù)制定“禁止妊娠14周以上婦女墮胎”是形勢(shì)所迫，即希望通過這一規(guī)定有效遏制出生人口男女性別比例失調(diào)的現(xiàn)象。時(shí)至今日，這項(xiàng)法律規(guī)定有無(wú)起到應(yīng)有的效果？我們有必要對(duì)該項(xiàng)規(guī)定進(jìn)行立法評(píng)估，以期對(duì)法律法規(guī)的存廢和修改提供實(shí)踐支撐。筆者選取有擴(kuò)張性規(guī)定的湖南省和遼寧省，以及無(wú)擴(kuò)張性規(guī)定的安徽省，并將其與全國(guó)相應(yīng)年份出生人口性別比進(jìn)行對(duì)比，以此查驗(yàn)法規(guī)規(guī)章實(shí)施的效果(見表3)。

表3 有擴(kuò)張性規(guī)定省份、無(wú)擴(kuò)張性規(guī)定省份與全國(guó)歷年出生人口性別比*數(shù)據(jù)來(lái)源：湖南省統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng)、湖南省衛(wèi)生與計(jì)劃生育委員會(huì)公布數(shù)據(jù)、歷年《湖南省婦女兒童發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)計(jì)檢測(cè)報(bào)告》、《2008年婦女兒童情況表》、《湖南省2014年衛(wèi)生和計(jì)劃生育事業(yè)發(fā)展公報(bào)》；國(guó)家統(tǒng)計(jì)局歷次人口普查資料、《2011年全國(guó)人口和計(jì)劃生育事業(yè)發(fā)展公報(bào)》、國(guó)家衛(wèi)生與計(jì)劃生育委員會(huì)公開數(shù)據(jù)；《世紀(jì)之交的中國(guó)人口-遼寧卷》、《遼寧省人口統(tǒng)計(jì)年鑒》、遼寧省人口計(jì)生委公開數(shù)據(jù)；安徽省衛(wèi)生與計(jì)劃生育委員會(huì)公開數(shù)據(jù)等。

根據(jù)表3，湖南、遼寧兩省分別于2005年和1999年實(shí)施限制婦女墮胎措施，而安徽雖然出生人口性別比均高于湖南、遼寧兩省，卻沒有額外規(guī)定限制性條件，采取與國(guó)家三部委相同的墮胎管制措施。從出生人口性別比發(fā)展趨勢(shì)上看，無(wú)論是否采取限制婦女墮胎措施，這三省與國(guó)家的出生人口性別比都呈現(xiàn)出下降趨勢(shì)。這至少說明，限制婦女墮胎措施并沒有對(duì)出生人口性別比產(chǎn)生明顯的作用。從醫(yī)學(xué)上來(lái)說，妊娠14周以上婦女才可以鑒定胎兒性別，那么只要妊娠14周以上婦女僅在胎兒身體健康、自身身體健康或者離婚、喪偶的情況下才能墮胎，就會(huì)絕對(duì)排除選擇性別墮胎，那么出生人口性別比就應(yīng)該立即回落至正常值范圍，與自然狀態(tài)下出生人口性別比相一致。但湖南、遼寧兩省都在采取限制婦女墮胎措施后出現(xiàn)反彈或升高現(xiàn)象，這也在某種程度上說明，出生人口性別比并沒有隨著限制婦女墮胎措施的實(shí)施而產(chǎn)生持續(xù)性的穩(wěn)定效果，可能的原因是該項(xiàng)措施根本沒有奏效，或者是出生人口性別比還受到其他重要因素的影響，且影響較大。但至少可以確定，目前地方立法中限制婦女墮胎的規(guī)定與出生人口性別比之間沒有必然的聯(lián)系，該措施的實(shí)施沒有產(chǎn)生預(yù)期的立法效果。

(二)人工流產(chǎn)病例數(shù)據(jù)是否有變化

檢驗(yàn)我國(guó)地方省市“限制婦女墮胎”的成效，也可將歷年來(lái)我國(guó)人工流產(chǎn)病例數(shù)據(jù)是否下降作為輔助證據(jù)(如圖1)。

圖1 我國(guó)歷年人工流產(chǎn)病例數(shù)據(jù)變化圖*資料根據(jù)《中國(guó)衛(wèi)生和計(jì)劃生育統(tǒng)計(jì)年鑒2013》繪制而成。

根據(jù)圖1，總體而言，我國(guó)人工流產(chǎn)病例數(shù)據(jù)保持高數(shù)值但變化不大。自2002年“兩非”規(guī)定實(shí)施以來(lái)，連續(xù)5年我國(guó)人工流產(chǎn)數(shù)量幾乎無(wú)變化；2007年至2009年間變化最大，并在2008年達(dá)到最大值，高達(dá)917萬(wàn)次；從2009年開始，該數(shù)據(jù)繼續(xù)保持高位且平穩(wěn)的運(yùn)行狀態(tài)，但有逐漸回升的趨勢(shì)?！跋拗茓D女墮胎”規(guī)定旨在一定程度上禁止婦女墮胎，但從圖1來(lái)看，在2002年-2012年11年間，我國(guó)人工流產(chǎn)病例數(shù)據(jù)并不因10省市的“限制婦女墮胎”規(guī)定而顯著下降；相反，在2008年還達(dá)到峰值。由此可見，“限制婦女墮胎”規(guī)定對(duì)規(guī)制婦女人工流產(chǎn)行為的效果并不明顯?；蛘哒f，妊娠14周以上墮胎的婦女僅占人工流產(chǎn)婦女的很小一部分，基本上不會(huì)對(duì)總體的人工流產(chǎn)數(shù)量造成影響。那么也就證明妊娠14周以上的婦女墮胎的數(shù)量其實(shí)不高，不會(huì)在實(shí)質(zhì)上影響出生人口性別比嚴(yán)重失衡。

三、墮胎審批權(quán)的合法性分析

要求妊娠14周以上婦女必須取得相關(guān)計(jì)生部門批準(zhǔn)才能墮胎，實(shí)際上是為行政機(jī)關(guān)設(shè)置了一個(gè)行政許可權(quán)。行政許可是指行政主體基于行政相對(duì)人的申請(qǐng)，對(duì)其是否符合法定條件進(jìn)行審查判斷，并據(jù)以作出是否準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行政行為*應(yīng)松年.行政許可法的理論與制度解讀[M].北京：北京大學(xué)出版社，2004.69.。行政許可的設(shè)置，要符合兩個(gè)重要原則：許可法定原則和許可公正原則。許可法定原則是形式標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)源于《行政許可法》第4條：“設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序?！本唧w指依據(jù)我國(guó)《行政許可法》，行政許可的設(shè)定主體、形式必須符合法律規(guī)定，其實(shí)施主體和職權(quán)、內(nèi)容、程序、范圍、條件和標(biāo)準(zhǔn)等必須明確。其中最重要的是設(shè)定行政許可的文件必須限定在法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章，且符合必要的條件。許可公正原則是實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，源于《行政許可法》第5條第1款：“設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正的原則?！毙姓S可最主要、最基本的功能就是控制危險(xiǎn)，包括社會(huì)秩序與安全、資源的可持續(xù)使用、國(guó)家安全以及其他可能的公共利益的損失或喪失。許可范圍的增減，要以擬規(guī)制的行為是否具有社會(huì)危險(xiǎn)性為限，當(dāng)實(shí)踐證明或者經(jīng)過充分論證后預(yù)測(cè)會(huì)產(chǎn)生危險(xiǎn)時(shí)，該類行為就需要政府許可才能行使；反之如不具備危險(xiǎn)，就應(yīng)當(dāng)將其剔除*楊解君，汪自成.行政許可法的原則解讀[J].南京社會(huì)科學(xué)，2004，(1).。行政許可行為涉及公民重大權(quán)利的享受或喪失，同時(shí)涉及公共利益，因此要對(duì)行政許可的必要性進(jìn)行審查。行政許可在保證公共利益保障的前提下，要做到最大限度地保護(hù)公民權(quán)利，最大限度地減少對(duì)公民權(quán)利的損害，即符合比例原則。

限制婦女墮胎立法違背了許可法定原則。首先，2002年國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì)、衛(wèi)生部和國(guó)家藥品監(jiān)督管理局在法律和行政法規(guī)沒有設(shè)定行政許可的情況下，發(fā)布規(guī)章設(shè)定了墮胎需獲得審批的行政許可權(quán)，違背了《行政許可法》關(guān)于部門規(guī)章不得設(shè)定行政許可的規(guī)定。如前所述，我國(guó)法律和行政法規(guī)并沒有設(shè)定行政許可，采取的是事后監(jiān)督的方式。《人口和計(jì)劃生育法》僅規(guī)定“嚴(yán)禁非醫(yī)學(xué)需要的選擇性別的人工終止妊娠”，《母嬰保健法實(shí)施辦法》和《計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)管理?xiàng)l例》也只是重申了該規(guī)定。而2002年三部委規(guī)章則要求妊娠14周以上婦女墮胎必須到法定計(jì)生機(jī)構(gòu)審批，否則不得墮胎，這是由上位法采取的事后監(jiān)督方式更改為事前監(jiān)督，設(shè)定了行政許可，增加了公民負(fù)擔(dān)。我國(guó)《行政許可法》第14、15、16、17條規(guī)定排除了部委規(guī)章率先設(shè)定行政許可的權(quán)限，理性依據(jù)《行政許可法》予以廢止。其次，地方規(guī)章設(shè)定的臨時(shí)性行政許可超越了《行政許可法》規(guī)定的實(shí)施年限。要《行政許可法》第15條規(guī)定：尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實(shí)施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時(shí)性的行政許可。臨時(shí)性的行政許可實(shí)施滿一年需要繼續(xù)實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)。在地方立法中，江西南昌、山東、湖北、貴州、河北均通過規(guī)章的方式設(shè)定臨時(shí)性許可，但實(shí)施的時(shí)間都超過一年，有的甚至達(dá)到十幾年，但卻沒有依據(jù)《行政許可法》規(guī)定提請(qǐng)制定地方性法規(guī)。地方性法規(guī)在法律、行政法規(guī)沒有規(guī)定行政許可時(shí)，有權(quán)創(chuàng)設(shè)，在法定性上不存在疑問。

限制婦女墮胎立法違背了許可公正原則。限制婦女墮胎是為了緩解出生人口性別比。如果出生人口性別比持續(xù)偏高，就意味著男女失衡，男性偏多將引發(fā)配偶恐慌，進(jìn)而影響社會(huì)秩序紊亂、社會(huì)照顧成本增加等系列社會(huì)問題，也涉及公民切身利益。因此該項(xiàng)許可應(yīng)該屬于《行政許可法》第12條規(guī)定的六項(xiàng)許可事項(xiàng)中的第一種，“直接涉及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動(dòng)，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項(xiàng)”。但是，該行政許可針對(duì)的對(duì)象應(yīng)該是那些想要生育男孩從而墮胎的婦女，而不是所有妊娠14周以上的墮胎婦女，這兩者的范圍相差甚遠(yuǎn)。首先，妊娠14周以上婦女墮胎未必出于想要生育男孩的目的；其次，妊娠14周之前的婦女也可能通過某種技術(shù)手段獲知胎兒性別從而墮胎。因此，該項(xiàng)許可無(wú)疑擴(kuò)大了不準(zhǔn)墮胎的婦女范圍，增加了該類婦女的負(fù)擔(dān)，不符合最大限度保護(hù)公民權(quán)利的原則。這些地方立法實(shí)際上沒有合理劃定國(guó)家生育管理權(quán)力和公民生育權(quán)利之間的界限，將法律的天平過度傾向于國(guó)家權(quán)力一邊，從而造成了公民不必要的權(quán)利損失。另外，《行政許可法》第13條第4項(xiàng)規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的”，可以不設(shè)行政許可，針對(duì)公民選擇性別墮胎行為，是否一定要采用事前控制手段，或者哪些控制或調(diào)整手段才是最科學(xué)的，還有待商榷。

四、限制婦女墮胎立法的背后邏輯及完善措施

人口問題關(guān)乎國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，是我國(guó)各項(xiàng)事業(yè)順利發(fā)展的重要保障。我國(guó)自實(shí)行“計(jì)劃生育政策”以來(lái)，國(guó)家對(duì)各地區(qū)計(jì)劃生育工作的監(jiān)督十分嚴(yán)格，這也是幾十年來(lái)我國(guó)計(jì)生工作取得巨大成績(jī)的根本保障。但在這一過程中，也形成了一種慣性思維和做法，包括計(jì)生部門在內(nèi)的各地政府不惜采取多種強(qiáng)制性的措施來(lái)達(dá)成政策目標(biāo)，認(rèn)為生育本身就是一種計(jì)劃性的、義務(wù)性的行為，而對(duì)生育天然具有的權(quán)利和自由屬性相對(duì)關(guān)注較少。反應(yīng)在計(jì)劃生育政策中性別比例的調(diào)控方面，從國(guó)家各部委到各地方，都試圖通過最有效率的強(qiáng)制性的手段，將出生人口的性別比調(diào)整至正常狀態(tài)，因此相對(duì)而言，在這一過程中犧牲掉的公民權(quán)利則是理所當(dāng)然為了公共利益進(jìn)行的合理限制，可能在立法時(shí)并沒有作為重點(diǎn)討論的內(nèi)容。政策目標(biāo)至上，是目前蘊(yùn)含在地方立法中的首要的思維模式。但這一立法顯然已經(jīng)觸及到了法治所內(nèi)涵的保障公民權(quán)利的原則，違背了科學(xué)立法、民主立法的要求，并且違背了法律層面對(duì)立法權(quán)限的限制性規(guī)定，歸根結(jié)底還是在立法過程中缺乏憲法思維，“使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神”的要求并沒有得以充分地貫徹落實(shí)。

(一)我國(guó)立法應(yīng)加強(qiáng)對(duì)公民權(quán)利尊重和保護(hù)的論證

黨的十八屆四中全會(huì)提出要全面推進(jìn)依法治國(guó)，依法治國(guó)，即法治，它不同于法制，在基本法制建設(shè)之外，還包含了民主、自由、人權(quán)等價(jià)值追求*鄧小平文選(第三卷)[M].北京：人民出版社，1993.179.。人權(quán)逐步成為社會(huì)政治生活的常態(tài)，尊重和保障人權(quán)成為法治發(fā)展的重要目標(biāo)*陳佑武，李步云.改革開放以來(lái)法治與人權(quán)關(guān)系的歷史發(fā)展[J].現(xiàn)代法學(xué)，2015,(2).。因此，我們?cè)谶M(jìn)行立法時(shí)，一定要重點(diǎn)關(guān)注：第一，立法是否涉及公民權(quán)利，涉及哪些公民權(quán)利，被哪些立法保護(hù)。以各地方的限制婦女墮胎立法為例，涉及到婦女的墮胎權(quán)利，這是一種生育權(quán)，還是隱私權(quán)，已經(jīng)受到哪些立法的保護(hù)，就應(yīng)該從民法、具體的人口與計(jì)劃生育法，母嬰保健法等進(jìn)行分析，防止出現(xiàn)法律沖突問題；第二，立法是否涉及公民權(quán)利的限制，這種限制是否有正當(dāng)理由，限制是否適當(dāng)、必要，將權(quán)利本身被限制的利益與可能獲得的公共利益進(jìn)行價(jià)值衡量，是否成比例，就是要借鑒德國(guó)的比例原則，對(duì)權(quán)利限制進(jìn)行分析。例如地方立法中對(duì)婦女墮胎進(jìn)行限制，是為了維護(hù)出生人口性別比保持在合理范圍，那么就要細(xì)致分析這一過程的利弊得失，進(jìn)行利益衡量；第四，立法是否涉及要加強(qiáng)對(duì)權(quán)利的保護(hù)，權(quán)利保障措施是否充分，是否在國(guó)家財(cái)政允許的范圍之內(nèi)實(shí)現(xiàn)了權(quán)利保障的最大化?？傊?，充分的尊重公民權(quán)利，保障公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，以及對(duì)公民權(quán)利限制的最小化，應(yīng)是我國(guó)立法的基本準(zhǔn)則。

(二)我國(guó)立法應(yīng)加強(qiáng)立法權(quán)限的合法性論證

立法權(quán)限的合法性，既包括立法權(quán)力的來(lái)源和范圍的合法性，還包括立法的具體條款中涉及到的對(duì)立法權(quán)有特殊要求事項(xiàng)的合法性，具體指的是設(shè)定的行政許可要符合《行政許可法》所規(guī)定的范圍，以及行政處罰、行政強(qiáng)制行為等要符合我國(guó)《行政處罰法》、《行政許可法》的規(guī)定。但實(shí)踐當(dāng)中，仍然有很多立法忽視了特殊行政行為需要遵守的立法權(quán)限。就本論文所涉及的限制婦女墮胎立法，三部委規(guī)章和地方規(guī)章就沒有遵循行政許可法的特殊規(guī)定，原因是多元的：第一，立法主體可能沒有意識(shí)到對(duì)婦女墮胎的審批是一種行政許可行為；第二，對(duì)行政許可法的規(guī)定不熟悉；第三，規(guī)章制定后的立法評(píng)估、清理工作存在漏洞。立法權(quán)限的合法性，是依法行政、依法治國(guó)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這不僅涉及到國(guó)家權(quán)力行使的有序性，也涉及到立法機(jī)關(guān)對(duì)公民權(quán)利限制的合法性。我們理應(yīng)在今后的工作中加強(qiáng)立法前、立法過程中和立法后的立法權(quán)審視與評(píng)估。

(三)我國(guó)立法應(yīng)充分貫徹憲法精神

黨的十八屆四中全會(huì)頒布的《全面推進(jìn)依法治國(guó)若干問題的決定》在“完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)憲法實(shí)施”一節(jié)指出，“要恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會(huì)主義核心價(jià)值觀，使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)。”其中著重提到，要使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神。什么是憲法精神，憲法的精神在于尊重和保護(hù)人權(quán)，在于對(duì)國(guó)家權(quán)力的控制，這是中西方憲法都不容質(zhì)疑的憲法核心內(nèi)容。因此，立法的目標(biāo)在終極意義上就是要保護(hù)人權(quán)，涉及國(guó)家權(quán)力時(shí)，要保證其在合憲、合法的范圍之內(nèi)。因此，基于公共利益的需要，需要對(duì)公民權(quán)利進(jìn)行限制，也要進(jìn)行合理的論證；而對(duì)于立法權(quán)力本身，首先要符合憲法、立法法等國(guó)家法律對(duì)立法權(quán)的配置。立法符合憲法，是國(guó)家法制統(tǒng)一的根本要求，也是一個(gè)成熟的法治國(guó)家應(yīng)該具備的基本要求，是“依法治國(guó)的核心是依憲治國(guó)”的真實(shí)表達(dá)。

Review and Rethink of Restricting Women Abortion in the Local Legislation

LIANG Hong-xia

(AdministrativeLawSchoolofSouthwestUniversityofPoliticalScienceandLaw,Chongqing401120,China)

The local legislation in the 10 provinces and cites limits the women who has conceived over 14 weeks to have an abortion， but does not get the original aim of lowering the gender ratio at birth. The litigations about limiting women abortion should be abolished because they violate the principal that the administrative licensing must be controlled by law and justice， furthermore， in which the bounds between the power of administrating birth and citizen’s right to birth do not separate clearly. The problem that the ratio to birth population gentle is unbalanced has no way to be solved through limiting women’s abortion roundly. The situation is a mirror that government prefer to the result rather than the protection to rights. We should protect citizen rights and regulate the litigation powers in the litigation， to be honest， litigation must implement constitution.

women; abortion; gender ratio at birth; administrative licensing; constitution spirit

2017-04-12 基金項(xiàng)目 本文是2016年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“全面二孩政策實(shí)施效應(yīng)與配套法律制度研究”(16XFX015)、2017年重慶市教育委員會(huì)人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目“人大主導(dǎo)立法的實(shí)施機(jī)制研究”(17SKG014)的階段性成果。

梁洪霞，女，西南政法大學(xué)行政法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，主要研究方向：部門憲法、公民基本權(quán)利和義務(wù)、憲法實(shí)施。該文中的各省市法律資料由我的研究生向凡、張珣、高婷婷、杜勇、張亞茹收集完成，向凡還幫助查找了其他資料并制作曲線圖，在此說明并表示感謝。

D922.1

A

1672-769X(2017)04-0009-08