宋安平+陳婧

摘要：當(dāng)前，發(fā)展少數(shù)民族地區(qū)社會保障事業(yè)有著特殊的意義。近年來，湖南省各民族地區(qū)經(jīng)濟保持了增長，各項社會保障事業(yè)取得了一定成績，但社會保障水平還很低，沒有形成完整的體系和制度，難以發(fā)揮社會保障對社會發(fā)展的作用。我們通過對實地調(diào)研，并對成效、問題進行梳理，提出推進民族地區(qū)社會保障事業(yè)必須堅持規(guī)劃先行；發(fā)揮示范效應(yīng)；強化政策引導(dǎo)；做活資本運作等建議。

關(guān)鍵詞：湖南省；民族地區(qū)；社會保障；體制機制；問題對策

研究表明，社會保障制度完善與否在現(xiàn)代社會發(fā)展程度評價體系中舉足輕重。要想從根本上推進民族地區(qū)社會發(fā)展，必須從建立和完善社會保障制度入手。目前，湖南少數(shù)民族地區(qū)社會保障水平整體偏低，社會保障制度建設(shè)仍然不能滿足民族地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展需要，非常不利于社會保障“社會公平的調(diào)節(jié)器”、“社會穩(wěn)定的安全網(wǎng)”、“經(jīng)濟發(fā)展的推進器”等等作用的有效發(fā)揮。我們以湖南省西部民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展情況為例，對民族地區(qū)社會保障事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀進行了實地調(diào)研，通過發(fā)放隨機問卷和組織干部群眾座談，并考察部分縣市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)一站式服務(wù)窗口，對成效、問題進行梳理，為民族地區(qū)社會保障事業(yè)發(fā)展獻計獻策。

一、基本成效

湖南省是中國中部地區(qū)的一個多民族省份，有苗族、侗族、白族、瑤族等五十多個少數(shù)民族，人口680多萬，占全省總?cè)丝诘?0.36% 。主要集中于湘南、湘西和湘中這幾個地區(qū)，占全省土地面積的28%。全省民族地區(qū)農(nóng)村人口多且居住分散，據(jù)統(tǒng)計，民族地區(qū)農(nóng)村人口總共460多萬人，占全省少數(shù)民族總?cè)丝诘?7. 6%，而這些地區(qū)自然村落規(guī)模小，農(nóng)戶依自留地自留山建房，散居程度高，不利于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的提供；再加之農(nóng)民生活生產(chǎn)條件艱苦，家庭收入渠道單一，民生狀況不容樂觀。近年來，湖南按照打贏脫貧攻堅戰(zhàn)總體部署和“發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批”的要求，持續(xù)加大對貧困民族地區(qū)的社會保障兜底力度， 有力推動了民族地區(qū)精準脫貧。2015年以來，全省共下?lián)苊褡宓貐^(qū)城鄉(xiāng)低保資金近26億元，下?lián)苊褡宓貐^(qū)農(nóng)村五保供養(yǎng)資金約2億元，基本實現(xiàn)對民族地區(qū)困難群眾的應(yīng)保盡保。下?lián)苊褡宓貐^(qū)醫(yī)療救助資金2.8億元、臨時救助資金8000萬元，分別占中央和省級下?lián)茚t(yī)療救助資金、臨時救助資金總量的14.6%、20%。指導(dǎo)民族地區(qū)加強救災(zāi)應(yīng)急管理。2015年以來，在民族地區(qū)安排了110多個社區(qū)減災(zāi)項目，占全省總量的40%。支持少數(shù)民族地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。2015年以來，共安排資金6800多萬元，先后支持福利院、農(nóng)村敬老院建設(shè)項目390多個。做好孤兒保障工作。下?lián)苊褡宓貐^(qū)孤兒保障資金2071萬元，保障了4788名孤兒的基本生活安排。積極落實救助保護制度。近兩年來，共救助少數(shù)民族人員1.8萬人次。

二、主要問題

在各項政策支持下，湖南省少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟有了較大發(fā)展，人民生活質(zhì)量有了很大程度改善，反映在社會保障事業(yè)上的是農(nóng)村低保、五保以及未成年保護等方面成效顯著。但是，我們也應(yīng)該清醒的認識到，湖南民族地區(qū)社會保障事業(yè)總體上還很落后，社會保障制度體系不完善，保障水平低，加之相關(guān)政策走樣，工作落實不到位，以至于社會保障對社會發(fā)展的促進作用不能夠充分發(fā)揮。

（一）社會保障制度體系不完善，城鄉(xiāng)社會保障比例失衡

長期以來，湖南省少數(shù)民族地區(qū)社會保障事業(yè)實際上僅指民政部門的五保戶、少數(shù)特殊對象的救助，沒有形成體系，不能滿足農(nóng)村居民多方面、多層次的保障需求，如社會救濟、自然災(zāi)害救濟由民政部門負責(zé)牽頭，農(nóng)村合作醫(yī)療各地歸屬不同（有的縣市由社保局下屬醫(yī)保局負責(zé)，有的是由衛(wèi)生局下屬合管辦負責(zé)）、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險是由各地人辦資源和社會保障局下屬農(nóng)?？曝撠?zé)，保障項目各自為政、各行其是，內(nèi)容殘缺、體系分割；湘西、湘南少數(shù)民族聚集區(qū)域社會保障水平與全省總體發(fā)展水平差距很大。社會保障制度城鄉(xiāng)分離，在城市，社會保障體系相對較完備，而在農(nóng)村地區(qū)，新農(nóng)合和新農(nóng)保對于解決農(nóng)民看病難和養(yǎng)老難實在是杯水車薪，真正意義上的保障還得依靠家庭保障和自我保障。

（二）社會保障籌資機制不健全，社會保障功能難以有效發(fā)揮

目前，保障基金的主要來源是縣、鄉(xiāng)財政補助，在給付保障基金時帶有救濟性特征，救濟范圍很窄，在實際工作中經(jīng)常導(dǎo)致不公平。公益慈善和企業(yè)捐助也是重城市輕農(nóng)村（民族地區(qū)更是被公益慈善遺忘），再加之農(nóng)民參保積極性不高，很多農(nóng)民因外出務(wù)工或因自然災(zāi)害經(jīng)常欠交，以至于民族地區(qū)社會保障基金規(guī)?？傮w偏小。湖南民族地區(qū)農(nóng)村社會保障范圍小，部分民族地區(qū)仍有貧困兒童讀不起書、五保老人無人供養(yǎng)的問題。從一定程度上說，湖南省少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村社會保障更多只是體現(xiàn)了政府的人文關(guān)懷，其保護弱小和援助困難的功能未能真正體現(xiàn)?？傮w上看，城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展差距很大，農(nóng)村社會發(fā)展落后于經(jīng)濟發(fā)展；民族地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展又落后于非民族地區(qū)，這也是湖南社會發(fā)展的重要特征之一，也是造成社會保障資金很難籌集，農(nóng)村社會保障水平的整體不高的根本原因。

（三）民族地區(qū)社會發(fā)展程度低，社會保障工作隊伍不穩(wěn)定

一方面，第五次、第六次全國人口普查資料顯示，湖南省民族地區(qū)農(nóng)村人口的受教育程度整體偏低，初中文化程度人口占比較高，尤其是民族地區(qū)小學(xué)扮演率長期居高不下，很多農(nóng)村婦女不會說普通話，也基本沒有離開過農(nóng)村。另一方面，民族地區(qū)農(nóng)村離城市遠，交通不便，生活條件差，工資福利待遇低，基層干部人心不穩(wěn)，流動頻繁，康復(fù)訓(xùn)練、心理治療和專業(yè)社工人員更是進不去。比如沅陵縣合管辦只有工作人員16人，其中，專職稽查、審核工作人員8名，他們不僅要負責(zé)進行縣內(nèi)60多家定點醫(yī)院和401家村衛(wèi)生室的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管及現(xiàn)場稽查工作，而且每年還要完成8萬多人次住院病人、15萬多人次門診病人醫(yī)療費用的審核及補償工作，完成1萬多人次的特殊門診評審和辦理工作，完成1萬多人次的電話隨訪和1千多人次的入戶現(xiàn)場隨訪工作。由于工作人員少工作量大，導(dǎo)致人手緊張而疲于應(yīng)付工作。

（四）社會保障實施方式有弊端，社會保障管理缺乏統(tǒng)一規(guī)范

一方面，集體負擔(dān)過重。一些較發(fā)達的農(nóng)村，新農(nóng)合、新農(nóng)保個人繳費部門都由村集體代繳了，村民可以享受比較全面的社會保障，甚至學(xué)生入學(xué)、村民看病都會獲得資助，真正實現(xiàn)老有所養(yǎng)、學(xué)有所教。但是，廣大民族地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟整體較弱，村民只能依靠自己的力量參與各項社會保險，政府沒有社會保障的差別機制，民族地區(qū)村民無法享受國民待遇。另一方面，社會保障立法不完全。農(nóng)村社會保障體制不順，沒有形成法律體系，城鄉(xiāng)分割、條塊分割。如農(nóng)村五保供養(yǎng)制度落地問題；公共醫(yī)療衛(wèi)生制度配套改革滯后；各級財政對民族地區(qū)農(nóng)村社會保障的標準太低，不能滿足農(nóng)村居民基本生活的需要；等等。

三、政策建議

國務(wù)院新聞辦公室2016年9月29日發(fā)布的《國家人權(quán)行動計劃（2016～2020年）》指出，保障少數(shù)民族經(jīng)濟發(fā)展權(quán)利。行動計劃提出，促進少數(shù)民族事業(yè)發(fā)展，加大財政投入和金融支持，改善基礎(chǔ)設(shè)施條件，支持民族地區(qū)發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和特色經(jīng)濟，確保到2020年在民族地區(qū)基本消除絕對貧困現(xiàn)象，持續(xù)促進民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展主要指標增速高于全國平均水平。具體來說，構(gòu)建湖南省民族地區(qū)新型社會保障制度可以從以下四個方面著手。

（一）做好民族地區(qū)社會發(fā)展整體規(guī)劃

貫徹“十三五規(guī)劃”，對湖南少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村社會保障事業(yè)進行整體、科學(xué)的規(guī)劃。農(nóng)村社會保障建設(shè)應(yīng)該用科學(xué)發(fā)展觀作指導(dǎo)，民族地區(qū)社會保障事業(yè)應(yīng)該與民族地區(qū)全面小康同步。一是做好經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃。要本著民族地區(qū)資源優(yōu)勢和文化特色，探索不同風(fēng)格的經(jīng)濟發(fā)展模式，發(fā)展旅游經(jīng)濟、生態(tài)經(jīng)濟；要能準確定位，擺正民族地區(qū)經(jīng)濟在整個國民經(jīng)濟中的位置，充分借助國家扶貧開發(fā)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機遇，組建一批資源能源企業(yè)，為地區(qū)發(fā)展奠定經(jīng)濟基礎(chǔ)。二是做好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃。民族地區(qū)社會保障水平低最顯著的特點就是相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施不完善，要加快農(nóng)村醫(yī)療站點建設(shè)和中小學(xué)教育布局的重新調(diào)整；要加快農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，方便民族地區(qū)村民利用互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)養(yǎng)老就醫(yī)保障。三是做好社會發(fā)展規(guī)劃。民族地區(qū)社會保障事業(yè)涵蓋了教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、養(yǎng)老以及鄉(xiāng)村文化娛樂等方面，做好相關(guān)規(guī)劃對于加快民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展意義重大。其中財政投入、人才培養(yǎng)、文化建設(shè)等是重中之重。四是做好環(huán)境保護規(guī)劃。民族地區(qū)自然環(huán)境優(yōu)美，是民族經(jīng)濟、文化發(fā)展和社會進步的基石。要改變犧牲環(huán)境贏得經(jīng)濟發(fā)展的傳統(tǒng)做法，要以人為本，實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展；要積極推行退耕還林，保護植被，改善農(nóng)業(yè)生態(tài)，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。五是做好農(nóng)村社會保障服務(wù)規(guī)劃。以農(nóng)村社區(qū)為單位，從村莊規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃做起，把社區(qū)發(fā)展與養(yǎng)老服務(wù)、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、文化娛樂活動有機結(jié)合起來。

（二）不斷強化政策引導(dǎo)功能

首先，完善農(nóng)村保障制度。一是正確界定保障對象。以農(nóng)村低保為例，農(nóng)村最低生活保障覆蓋面應(yīng)該更加擴大，不僅包括因缺少勞動力、低收入造成生活困難的家庭；也應(yīng)該包括因災(zāi)、因病及殘疾致貧的家庭；還應(yīng)該包括無勞動能力、無生活來源及無法定撫養(yǎng)人的老年人、未成年人、殘疾人等。二是不斷提高保障標準，形成與國民經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的增長比例。三是構(gòu)建穩(wěn)定的籌資渠道。政府公共財政應(yīng)該有專項支出，努力實現(xiàn)社?；鸨Ｖ翟鲋?，支持公益慈善組織和企業(yè)投身民族地區(qū)社會保障事業(yè)。四是建立社保退出機制。鼓勵社會保障對象通過自力更生，依靠政策和幫扶盡快脫貧致富，對達到標準的對象應(yīng)該適時指導(dǎo)退出，讓社保政策惠及更多困難群體。其次，完善社會養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老相結(jié)合的養(yǎng)老保障制度。從長遠的觀點看，社會養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老相結(jié)合的養(yǎng)老模式是未來民族地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老的總體趨勢。走訪情況表明，65%的受訪者認為靠自己和子女養(yǎng)老更可靠，也有超過30%的受訪者認為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險可靠。政府要積極引導(dǎo)社會組織在農(nóng)村地區(qū)投資興辦養(yǎng)老機構(gòu)，通過政府購買服務(wù)為農(nóng)村留守老人提供最基本的服務(wù)。第三，加快民族地區(qū)社會保障制度的立法。為了不使民族地區(qū)社會保障建設(shè)流于形式，需要制定和完善民族地區(qū)社會保障法律法規(guī)。一方面，盡快出臺包括災(zāi)民救助、社會互助、扶貧開發(fā)和醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等多個法規(guī)實施細則；另一方面應(yīng)實現(xiàn)農(nóng)村社會保障中各項專項福利政策的有效銜接。

（三）充分發(fā)揮宣傳示范效應(yīng)

首先，抓好宣傳示范。統(tǒng)計調(diào)查問卷發(fā)現(xiàn)，有相當(dāng)部分群眾對“五保供養(yǎng)制度”不是很清楚或者沒聽說過（占到受訪者65%），還有70%左右受訪者對現(xiàn)有社會保障制度基本了解或者不了解，應(yīng)該說這跟社會保障知識和政策宣傳不夠不深入有很大關(guān)系。因此，基層政府有擴大宣傳的責(zé)任?？h鄉(xiāng)應(yīng)該組織一些相關(guān)政策宣講，干部職工應(yīng)該了解農(nóng)村社會保障相關(guān)政策和知識，要充分利用電視和農(nóng)村遠程教育進行經(jīng)常性宣傳。再就是要發(fā)揮村組黨員干部的作用，村組干部是聯(lián)系群眾最直接的，政策經(jīng)過他們的宣傳也最有效。其次，樹立典型經(jīng)驗。由于民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，各地面臨問題有其特殊性，為了調(diào)動民族地區(qū)加快社會保障事業(yè)的積極性，很有必要通過培育典型來帶動。榜樣的力量是無窮的，可以選擇一些社會保障基礎(chǔ)較好地方作為典型，通過政策傾斜和項目扶持，形成經(jīng)驗，再逐步推廣。再次，培養(yǎng)專門人才。調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事大廳里的社保專干大都屬于半路出家，不具備專業(yè)知識，對農(nóng)村社會保障工作缺乏主動性和創(chuàng)造性。因此，需要一大批學(xué)有所成的專門社工人才來從事這一工作。

（四）善于做活資本運作棋局

一方面，發(fā)動社會力量，多方籌集資金。農(nóng)村社會保障建設(shè)涉及面廣，資金需求量大。涉農(nóng)小額貸款和新時期金融扶貧為社會社會保障事業(yè)發(fā)展開辟了新天地，農(nóng)戶以土地作抵押，金融部門對貧困農(nóng)民提供無息貸款，幫助解決生產(chǎn)生活的資金壓力，為家庭增收提供保障；政府要通過平臺建設(shè)為農(nóng)村社會保障籌措更多資金，為中介組織、慈善機構(gòu)、志愿者等投身農(nóng)村社會做好準備；政府還要利用國有企業(yè)改制的契機，通過劃轉(zhuǎn)部分國有資產(chǎn)為社會保障補充基金；要積極鼓勵和引導(dǎo)工商資本、民間資本、外資投入到民族地區(qū)農(nóng)村經(jīng)商辦廠，提高民族農(nóng)村地區(qū)社會保障水平。另一方面，把完善社會保障體系與培育資本市場聯(lián)系起來設(shè)計。應(yīng)把社會保障制度作為一種經(jīng)濟制度來設(shè)計，民族地區(qū)在完善社會保障體系的過程中，應(yīng)著力在其間架設(shè)橋梁。通過社會保障制度的運作，可以不斷提高民族地區(qū)國民儲蓄率、穩(wěn)定資本市場，使形成的資本最終能夠在促進民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中起到巨大的作用；民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展迫切需要社會保障制度的支持。民族地區(qū)政府應(yīng)積極建立個人的基金賬戶，加快社保儲蓄資本化，實現(xiàn)完善社會保障體系與完善民族地區(qū)資本市場的雙贏目標，并達到養(yǎng)老與推動經(jīng)濟發(fā)展的雙重目標。

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*本文系湖南省民族宗教問題研究項目2016年度課題（2016-HNMY-015）的研究成果之一。

（作者單位：中共湖南省委直屬機關(guān)黨校）