張潔

【摘要】制定土地規(guī)劃實(shí)施保障措施是土地規(guī)劃編制工作的重要組成部分。土地利用規(guī)劃能否達(dá)到預(yù)期的目的，關(guān)鍵在于規(guī)劃的實(shí)施與管理，本文在土地利用規(guī)劃實(shí)施保障措施存在的主要問題的基礎(chǔ)上，構(gòu)建出土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施保障體系。

【關(guān)鍵詞】土地利用規(guī)劃；規(guī)劃實(shí)施；保障措施

土地利用總體規(guī)劃是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分，是城鄉(xiāng)建設(shè)、土地管理的綱領(lǐng)性文件，是實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度的一項(xiàng)基本手段，而開展土地利用規(guī)范管理保障措施研究，制定具體有效的保障措施，對(duì)合理有效利用土地資源，緩解人地矛盾，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)生態(tài)社會(huì)的和諧發(fā)展具有重要的意義。

一、土地規(guī)劃的內(nèi)涵

土地規(guī)劃又稱土地利用規(guī)劃，是以土地資源的合理利用為核心，以最佳經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益為目標(biāo)，根據(jù)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地的自然、經(jīng)濟(jì)特性，對(duì)一定區(qū)域范圍內(nèi)的土地開發(fā)、利用、整治、保護(hù)所作出的具體部署和安排。

二、目前規(guī)劃編制保障措施存在的問題

1規(guī)劃編制自身。從規(guī)劃編制自身來說，第一，規(guī)劃實(shí)施法規(guī)體系還不完善，雖然從中央到地方已經(jīng)出臺(tái)了一系列的法律法規(guī)和部門規(guī)章，但大多屬于綱領(lǐng)性文件，缺乏詳細(xì)規(guī)定，總體法制體系還不完善。第二，規(guī)劃理念計(jì)劃性太強(qiáng)。規(guī)劃是一種自上而下的控制，無法精確衡量用地需求，缺乏民主性和科學(xué)性；第三，規(guī)劃實(shí)施保障機(jī)制中的行政手段不健全，年度計(jì)劃指標(biāo)的設(shè)置、編制方法、內(nèi)容不能適應(yīng)下級(jí)實(shí)際的需要。重編制輕實(shí)施。實(shí)踐與規(guī)劃不吻合，事前調(diào)控容易變成事后統(tǒng)計(jì)，存在計(jì)劃外用地、超計(jì)劃用地現(xiàn)象。第四，土地利用總體規(guī)劃在技術(shù)保障上也存在問題，各地由于實(shí)際情況不同，人員素質(zhì)和技術(shù)設(shè)備也千差萬別，這導(dǎo)致基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫無法完善。第五，規(guī)劃實(shí)施的社會(huì)保障措施不夠深入，很多公告的發(fā)布僅僅是走過場，公眾參與熱情極低，只是規(guī)劃的被動(dòng)接受者。

2規(guī)劃實(shí)施過程。在規(guī)劃實(shí)施過程中，首先，實(shí)際用地情況與規(guī)劃指標(biāo)之間存在一定的差距，指標(biāo)無法與實(shí)際用地需求完全吻合，一些地方為了自身發(fā)展，根據(jù)自身發(fā)展情況實(shí)際占地會(huì)超出規(guī)劃指標(biāo)，基本農(nóng)田保護(hù)數(shù)量相應(yīng)的達(dá)不到要求，或者會(huì)在地類內(nèi)部做一些調(diào)節(jié)；第二，缺乏科學(xué)、系統(tǒng)的規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)體系和機(jī)制，由于我國土地利用總體規(guī)劃才進(jìn)行了兩輪，對(duì)規(guī)劃實(shí)施的重視程度也只是在新《土地管理法》頒布以后才有所提高，全國目前還未形成統(tǒng)一的評(píng)價(jià)體系，國家也未頒布相應(yīng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。第三，規(guī)劃實(shí)施的經(jīng)濟(jì)保障機(jī)制沒有得到有效發(fā)揮，我國規(guī)劃實(shí)施在很大程度上仍然依賴行政手段，市場手段運(yùn)用嚴(yán)重滯后，是規(guī)劃與市場缺乏有機(jī)結(jié)合，建設(shè)用地的市場配置比例較低。市場配置土地資源的基礎(chǔ)作用尚未充分發(fā)揮。

三、土地利用總體規(guī)劃保障措施體系的構(gòu)建

土地利用總體規(guī)劃實(shí)施管理保障具體措施的研究是以國家法律法規(guī)等為基礎(chǔ)，以保障土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施為基本目標(biāo)，遵循其保障體系建設(shè)的基本原則，并在其基本思路指導(dǎo)下從法律法規(guī)措施、經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控、行政管理措施、社會(huì)監(jiān)督措施、科學(xué)技術(shù)支撐等五個(gè)方面進(jìn)行研究。

1規(guī)劃實(shí)施的法律保障。在遵循國家法律法規(guī)的前提下制定可操作性強(qiáng)的地方性配套法規(guī)如規(guī)劃實(shí)施條例或辦法，提出有關(guān)規(guī)劃實(shí)施機(jī)構(gòu)、管理程序、實(shí)施效果評(píng)價(jià)、監(jiān)督管理、規(guī)劃調(diào)整、違反規(guī)劃的強(qiáng)制措施等具體規(guī)定來保證各級(jí)規(guī)劃的落實(shí)。當(dāng)然，國家現(xiàn)行的其他法律法規(guī)也應(yīng)是法律保障體系中的重要組成部分，這些都是構(gòu)成完整的規(guī)劃實(shí)施法律保障體系的基本條件。

2規(guī)劃實(shí)施的經(jīng)濟(jì)保障。通過價(jià)格、稅收、市場、懲罰等手段調(diào)節(jié)社會(huì)對(duì)土地資源的供給與需求，以實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)。同時(shí)要利用政府的宏觀調(diào)控政策，改革和完善地價(jià)政策體系，國土資源部門應(yīng)定期更新并公布基準(zhǔn)地價(jià)，建立健全地價(jià)動(dòng)態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，加強(qiáng)對(duì)交易地價(jià)、評(píng)估地價(jià)的監(jiān)督，完善地價(jià)、土地租稅費(fèi)政策，促進(jìn)城市土地的合理利用。

3規(guī)劃實(shí)施的行政保障。依據(jù)規(guī)劃和有關(guān)規(guī)定，每年年初編制年度土地利用計(jì)劃_其主要指標(biāo)包括農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)、土地開發(fā)整理計(jì)劃指標(biāo)和耕地保有量計(jì)劃指標(biāo)；加強(qiáng)項(xiàng)目用地預(yù)審的各項(xiàng)制度建設(shè)。建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審指國土資源管理部門在建設(shè)項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案前，依法對(duì)建設(shè)項(xiàng)目涉及的土地利用事項(xiàng)進(jìn)行的審查。

四、結(jié)論

土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，加強(qiáng)了對(duì)土地的宏觀調(diào)控，但這都需要強(qiáng)有力的保障措施得以實(shí)施，而我國當(dāng)前的規(guī)劃實(shí)施措施仍存在很多漏洞與問題。本文通過對(duì)土地管理工作中規(guī)劃實(shí)施管理的社會(huì)監(jiān)督、行政處置、經(jīng)濟(jì)制裁、技術(shù)檢查、監(jiān)管措施等機(jī)制方面存在各種問題展開具體分析，并針對(duì)于此提出了相關(guān)解決對(duì)策，以期在我國土地規(guī)劃方面做出理論探索。