鄭沖

摘要 基于我國(guó)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策體系框架實(shí)施現(xiàn)狀，構(gòu)建了強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策績(jī)效評(píng)價(jià)模型，根據(jù)對(duì)南疆、東疆和北疆1 200戶農(nóng)牧民的問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果，對(duì)新疆強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策執(zhí)行績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。從政策執(zhí)行方案、執(zhí)行主體、目標(biāo)群體、環(huán)境4個(gè)方面分析了新疆強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策執(zhí)行績(jī)效的制約因素，并針對(duì)性地提出了提高新疆強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策執(zhí)行績(jī)效的路徑與對(duì)策。

關(guān)鍵詞 強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策；績(jī)效評(píng)價(jià)；農(nóng)戶滿意度；對(duì)策；新疆

中圖分類號(hào) S-9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2017）13-0227-05

Performance Evaluation and Strategy Research on the Policy of Supporting and Benefiting Farmers in Xinjiang—Based on Peasant Satisfaction

ZHENG Chong

（College of Management， Xinjiang Agricultural University，Urumq，Xinjiang 830002）

Abstract Based on the present situation of the system framework of the policy of supporting and benefiting farmers，the performance evaluation model of policy of supporting and benefiting farmers was constructed.According to the questionnaire survey of 1 200 farmers and herdsmen in Southern Xinjiang， Eastern Xinjiang and Northern Xinjiang， the performance evaluation of the policy of supporting and benefiting farmers in Xinjiang was evaluated.This paper analyzes the restrictive factors of the implementation performance of the policy of supporting and benefiting farmers from four aspects of policy implementation plan， implementation subject， target group and environment， and the path and countermeasures were put forward to improve the performance of the policy of supporting and benefiting farmers in Xinjiang.

Key words Policy of supporting and benefiting farmers；Performance evaluation；Peasant satisfaction；Strategy；Xinjiang

我國(guó)作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題始終是黨和政府工作的重中之重。在中共十六屆六中全會(huì)上，“以人為本”的理念得到中央和地方政府的重視，黨的宗旨和政府的性質(zhì)決定，我國(guó)將建設(shè)服務(wù)型政府?？紤]到目前的情況，各級(jí)中央和地方政府應(yīng)用“以人為本”的理念解決“三農(nóng)”問(wèn)題。因此，在制定和實(shí)施惠農(nóng)政策時(shí)要從農(nóng)民出發(fā)，以“服務(wù)農(nóng)民”為宗旨。服務(wù)型政府服務(wù)于廣大社會(huì)公眾，公眾的滿意度是評(píng)價(jià)服務(wù)型政府的性能的一個(gè)重要指標(biāo)，農(nóng)業(yè)政策的績(jī)效評(píng)價(jià)在制定和實(shí)施時(shí)應(yīng)從農(nóng)民的根本利益出發(fā)，同時(shí)充分考慮農(nóng)民的基本需求，提高農(nóng)民的滿意度，切實(shí)做到以“服務(wù)農(nóng)民”為宗旨。

新疆維吾爾自治區(qū)作為我國(guó)一個(gè)農(nóng)業(yè)特色地區(qū)，由于農(nóng)村與農(nóng)村之間的發(fā)展存在明顯的差距，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施也較為薄弱，農(nóng)民增收渠道狹窄，生產(chǎn)生活上存在諸多問(wèn)題，離全面建成小康社會(huì)還存在很大的差距。筆者對(duì)新疆農(nóng)業(yè)代表性地（州、市）進(jìn)行抽樣問(wèn)卷調(diào)查，從農(nóng)戶滿意度視角分析新疆地區(qū)的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策績(jī)效，發(fā)現(xiàn)新疆強(qiáng)農(nóng)惠政策落實(shí)情況及存在的問(wèn)題，并探索新疆在惠農(nóng)政策落實(shí)方面的相關(guān)對(duì)策[1]。

1 我國(guó)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策體系框架實(shí)施現(xiàn)狀

近年來(lái)，新疆維吾爾自治區(qū)財(cái)政大力落實(shí)中央和自治區(qū)各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，圍繞扶貧攻堅(jiān)和民生保障，形成了富民安居工程、定居興牧工程、農(nóng)牧民生產(chǎn)生活補(bǔ)助等九大類52項(xiàng)政策性補(bǔ)貼補(bǔ)助項(xiàng)目，且項(xiàng)目補(bǔ)貼力度逐年加大[2]。

1.1 農(nóng)業(yè)支持 政府從改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本條件入手，通過(guò)對(duì)農(nóng)業(yè)科技、教育、水利、環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品的財(cái)政投資，為農(nóng)業(yè)的發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)，增加后勁。

1.2 農(nóng)業(yè)保護(hù) 政府利用法律或行政手段，使農(nóng)民在實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值時(shí)能夠獲得比市場(chǎng)均衡價(jià)格更高的收入。農(nóng)業(yè)保護(hù)由貿(mào)易保護(hù)和生產(chǎn)補(bǔ)貼兩部分內(nèi)容組成。

1.3 農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼 主要是指財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通和貿(mào)易進(jìn)行的轉(zhuǎn)移支付，包括對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼、對(duì)農(nóng)民投入的補(bǔ)貼、對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼以及出口補(bǔ)貼。

1.4 財(cái)政支農(nóng) 是指政府用于國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)政策的所有財(cái)政性支出，包括投入補(bǔ)貼、產(chǎn)出補(bǔ)貼、直接補(bǔ)貼、政策一般服務(wù)、消費(fèi)者食品補(bǔ)貼和出口補(bǔ)貼。

2 強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策績(jī)效評(píng)價(jià)

2.1 模型構(gòu)建與數(shù)據(jù)來(lái)源

借鑒常用的績(jī)效評(píng)價(jià) ACSI（顧客滿意度指數(shù)）結(jié)構(gòu)模型，從農(nóng)戶滿意程度出發(fā)，運(yùn)用惠農(nóng)政策執(zhí)行績(jī)效過(guò)程中各指標(biāo)的農(nóng)戶滿意程度來(lái)構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，進(jìn)而較科學(xué)地評(píng)價(jià)惠農(nóng)政策績(jī)效。通過(guò)構(gòu)建ACSI 的結(jié)構(gòu)模型，評(píng)價(jià)新疆強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策執(zhí)行效果：目標(biāo)變量為農(nóng)戶滿意度；原因變量是農(nóng)戶的總體認(rèn)知、期望需求和實(shí)現(xiàn)滿足的程度；結(jié)果變量是農(nóng)戶抱怨和農(nóng)戶信任或忠誠(chéng)[3-5]。該研究引入ACSI模型來(lái)分析農(nóng)民對(duì)新疆強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的滿意度[6]。

在遵循樣本的典型性、廣泛性原則的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)比較，結(jié)合調(diào)研實(shí)際，選取了北疆地區(qū)的烏魯木齊縣、呼圖壁縣、瑪納斯縣；東疆地區(qū)的鄯善縣和托克遜縣；南疆和田地區(qū)的和田縣、墨玉縣，阿克蘇地區(qū)的溫宿縣、庫(kù)車縣，巴音郭楞蒙古自治州的輪臺(tái)縣、若羌縣11個(gè)縣，涉及行政村15個(gè)、農(nóng)牧民1 200戶。

調(diào)研采用問(wèn)卷調(diào)查和個(gè)別訪談相結(jié)合的方式，共計(jì)發(fā)放調(diào)研問(wèn)卷1 200份，實(shí)際收回問(wèn)卷1 168份，其中有效問(wèn)卷1 148份，問(wèn)卷的有效回收率為95.67%。

從地域分布來(lái)看，南疆、東疆和北疆的比重分別為41.67%、10.00%和48.33%；從調(diào)查對(duì)象的基本信息特征來(lái)看，60歲以下的農(nóng)民占比最大，為60.48%；從被訪問(wèn)者文化程度上來(lái)看，初中及以下的教育程度占80.00%；家庭成員以3人及以上的家庭為主，占總體樣本的89.28%；從農(nóng)戶的民族特征來(lái)看，漢族占比30.00%，維吾爾族占比30.00%，哈薩克族占比20.00%，其他民族占比20.00%；從家庭收入情況分析，農(nóng)業(yè)收入是農(nóng)民收入的主要來(lái)源，占總數(shù)的71.25%，人均純收入在6 000元以下的農(nóng)戶居多，占總數(shù)的85.48%。

2.2 政策績(jī)效結(jié)果評(píng)價(jià)

從政策績(jī)效來(lái)看，自惠農(nóng)政策實(shí)施以來(lái)，發(fā)生了一系列積極的變化。以農(nóng)戶需求為導(dǎo)向，采用ACSI模型來(lái)總結(jié)惠農(nóng)政策執(zhí)行后所取得的有效成果。

根據(jù)農(nóng)戶滿意度調(diào)查結(jié)果，發(fā)現(xiàn)取消農(nóng)業(yè)稅、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”、通村公路建設(shè)補(bǔ)助及農(nóng)村危房（民居）改造補(bǔ)助等與農(nóng)戶最基本的衣食住行密切相關(guān)的普惠性惠農(nóng)政策的農(nóng)戶滿意度最高。

農(nóng)戶所熟知的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策是農(nóng)戶最關(guān)注的、親身感受到并能夠真正享受到的政策，農(nóng)戶“實(shí)現(xiàn)滿足”的指數(shù)要求也相對(duì)較高。新疆強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的貫徹落實(shí)，使農(nóng)戶在分享改革開(kāi)放的勝利成果的同時(shí)，也深刻感受到社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，增強(qiáng)了對(duì)國(guó)家的認(rèn)同感。但是，仍然需要不斷完善相關(guān)的惠農(nóng)政策，特別是要結(jié)合農(nóng)戶所在地區(qū)特點(diǎn)和農(nóng)戶自身需求，提出寶貴的意見(jiàn)，更加規(guī)范操作程序，進(jìn)而確保農(nóng)戶能夠享受到政策優(yōu)惠。

調(diào)查顯示，受訪農(nóng)戶非常支持強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的占8800%，并且希望通過(guò)建立長(zhǎng)效機(jī)制或者以法律的形式把各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策固定下來(lái)，而不是暫行。成功實(shí)施的惠農(nóng)政策，降低了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，也在一定程度上有效地解決了貧困問(wèn)題。

新疆各族農(nóng)牧民參與政治活動(dòng)的熱情不斷高漲，農(nóng)戶的主人翁地位得到更好的保障，能夠自己解決村莊實(shí)際關(guān)心的問(wèn)題，更為村民自治組織的建立提供了組織保障和人力支持。新疆作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大區(qū)，城鎮(zhèn)化率較低，各項(xiàng)惠農(nóng)政策的有效落實(shí)，使得各族農(nóng)牧民的政治參與意識(shí)和能力不斷提高，為維護(hù)新疆社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安提供了基礎(chǔ)保障和堅(jiān)實(shí)后盾。

3 新疆強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策績(jī)效提升的制約因素分析

惠農(nóng)政策屬公共政策的一種，主要包括政策理想化、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、政策環(huán)境4個(gè)方面[7-8]。

3.1 政策執(zhí)行方案因素 我國(guó)惠農(nóng)政策理論成果少，惠農(nóng)政策屬于利民政策，但由于地域的限制性，并不能解決不同區(qū)域的所有農(nóng)戶的主體性需求。

3.2 執(zhí)行主體因素

惠農(nóng)政策的執(zhí)行人員是負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、實(shí)施貫徹惠農(nóng)政策的?；鶎痈刹吭谡邎?zhí)行過(guò)程中發(fā)揮主導(dǎo)作用，他們的文化素質(zhì)、綜合素養(yǎng)會(huì)影響政策執(zhí)行績(jī)效。

在當(dāng)前體制模式下，我國(guó)形成了多層委托代理關(guān)系存在的分散式管理模式。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下這種模式交易費(fèi)用高、組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜，還增加了部門間溝通協(xié)調(diào)等成本，致使政策執(zhí)行績(jī)效弱化。

選舉和權(quán)力制衡是民主政治環(huán)境中投票選擇的手段，而反復(fù)自省是靠行政部門來(lái)執(zhí)行的。多鏈條的不同主體間為達(dá)成共同利益形成合謀蒙騙中央政府，表面上供給農(nóng)戶對(duì)惠農(nóng)政策的需求，實(shí)際上并未享受到應(yīng)有的權(quán)利?；蒉r(nóng)政策的考核獎(jiǎng)懲機(jī)制應(yīng)該貫徹執(zhí)行并將績(jī)效納入政績(jī)考核范圍，將責(zé)任制具體化。降低各種渠道歪曲惠農(nóng)政策，維護(hù)農(nóng)戶應(yīng)享有的權(quán)利。

3.3 目標(biāo)群體因素

政策目標(biāo)群體是承受政策的對(duì)象，政策的合理性應(yīng)體現(xiàn)在主體和對(duì)象之間的互動(dòng)上。農(nóng)戶是惠農(nóng)政策的主要群體，農(nóng)戶對(duì)政策的參與度直接關(guān)系到惠農(nóng)政策執(zhí)行的效果。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下，惠農(nóng)政策是通過(guò)博弈調(diào)整的，在這個(gè)部分會(huì)對(duì)一部分人進(jìn)行調(diào)整和重新分配，對(duì)于另一部分就會(huì)有所制約。

3.4 環(huán)境因素

政策環(huán)境是指可能對(duì)政策產(chǎn)生、存在和發(fā)展造成影響的外部因素?；蒉r(nóng)政策離不開(kāi)惠農(nóng)政策決策者和執(zhí)行者共同制定和執(zhí)行，而且作用于目標(biāo)群體農(nóng)戶并在指定情況下將政策付諸于實(shí)際的行動(dòng)中，更是政策、執(zhí)行者、環(huán)境、目標(biāo)群體間良性循環(huán)的發(fā)展趨勢(shì)。

4 提高新疆強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策績(jī)效的路徑與對(duì)策

完善惠農(nóng)政策法規(guī)、明確政策評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)等來(lái)完善惠農(nóng)政策；通過(guò)加強(qiáng)對(duì)基層干部的培訓(xùn)、降低政策執(zhí)行成本等措施提高執(zhí)行主體的責(zé)任意識(shí)，通過(guò)定期對(duì)農(nóng)民培訓(xùn)、提高農(nóng)民的組織意識(shí)來(lái)增強(qiáng)目標(biāo)群體的功能，農(nóng)戶需求是政府制定和實(shí)施惠農(nóng)政策的依據(jù)，是檢驗(yàn)政策執(zhí)行是否滿意的標(biāo)準(zhǔn)[9]。

4.1 惠農(nóng)政策執(zhí)行方案方面

提高政策績(jī)效農(nóng)戶滿意度的前提是建立符合實(shí)際的惠農(nóng)政策執(zhí)行方案[10]。

4.1.1 明確惠農(nóng)政策對(duì)象評(píng)定的標(biāo)準(zhǔn)。

鑒于新疆強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策缺口大、受益群體較少的特點(diǎn)，要充分利用惠農(nóng)補(bǔ)貼資金，發(fā)揮惠農(nóng)補(bǔ)貼資金的最大效果，而明確惠農(nóng)政策對(duì)象評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是充分利用資金的前提。在不違反中央和自治區(qū)惠農(nóng)政策的同時(shí)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況明確補(bǔ)貼對(duì)象及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，并以農(nóng)戶的實(shí)際需求為導(dǎo)向，不斷調(diào)整補(bǔ)貼對(duì)象及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

4.1.2 推行交叉遵從，完善惠農(nóng)政策法規(guī)。

新疆強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策在增加農(nóng)民收入和保障農(nóng)業(yè)可持續(xù)方面發(fā)展發(fā)揮了重要了作用。但是，由于有些目標(biāo)群體責(zé)任意識(shí)淡薄，只享受權(quán)利未履行義務(wù)，致使土地摞荒等現(xiàn)象頻繁發(fā)生。為此，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家采取的關(guān)于處理農(nóng)戶和執(zhí)行者權(quán)利與義務(wù)“交叉遵從”措施來(lái)改善這一現(xiàn)象，提高惠農(nóng)政策實(shí)施的法制化水平。所謂“交叉遵從”是指全額的單一農(nóng)場(chǎng)支付要以農(nóng)民達(dá)到環(huán)境保護(hù)、糧食安全以及職業(yè)安全等標(biāo)準(zhǔn)為前提，農(nóng)民在達(dá)不到這些標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，政府就會(huì)根據(jù)具體情況削減該農(nóng)戶的補(bǔ)貼額。因此，完善惠農(nóng)政策法律法規(guī)，將惠農(nóng)補(bǔ)貼額的發(fā)放與農(nóng)戶履行義務(wù)掛鉤，這樣可以保證最大限度地發(fā)揮補(bǔ)貼資金的效用。

4.1.3 擴(kuò)大惠農(nóng)補(bǔ)貼的范圍和力度。

近年資料顯示，很多發(fā)達(dá)國(guó)家和一些發(fā)展國(guó)家都加大財(cái)政支出支持和發(fā)展當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)。研究表明，我國(guó)可以通過(guò)加大財(cái)政資金投入來(lái)激發(fā)農(nóng)村的現(xiàn)在市場(chǎng)，這樣既可以保持原有的市場(chǎng)份額，又可以擴(kuò)大內(nèi)需，發(fā)揮農(nóng)村市場(chǎng)的作用。

目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的力度與農(nóng)民的期望值還有些差距，這就需要政府在財(cái)政許可的前提下增加補(bǔ)貼額。一是拓寬惠農(nóng)融資渠道，一方面可以通過(guò)政策引導(dǎo)等建立多種所有制的新興農(nóng)村金融組織，另一方面鼓勵(lì)社會(huì)力量參與惠農(nóng)活動(dòng)中來(lái)，從而增加惠農(nóng)資金；二是加大對(duì)惠農(nóng)資金去向的監(jiān)管，根據(jù)發(fā)展的需要，基本在全區(qū)實(shí)現(xiàn)糧食補(bǔ)貼，良種補(bǔ)貼也由原來(lái)的玉米、小麥等農(nóng)作物擴(kuò)大到棉花等經(jīng)濟(jì)作物；三是加大資金支持力度，通過(guò)加大農(nóng)業(yè)四項(xiàng)補(bǔ)貼的力度來(lái)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平。在社會(huì)救助方面，不僅要提高農(nóng)村醫(yī)療、低保等方面的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，而且要提高惠農(nóng)資金的覆蓋率。

4.1.4 探索新的發(fā)放方式，加強(qiáng)惠農(nóng)政策針對(duì)性?；蒉r(nóng)資金在管理和使用過(guò)程中產(chǎn)生一些弊端，比如惠農(nóng)資金能不能及時(shí)落實(shí)到戶等問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，可以按照“一戶一冊(cè)一折”的原則，采取“一冊(cè)明、一折通”的方法，委托相關(guān)部門集中發(fā)放惠農(nóng)資金，確?；蒉r(nóng)資金按時(shí)發(fā)放到戶，這樣不僅可以減少發(fā)放環(huán)節(jié)，而且可以避免惠農(nóng)資金的扣留、挪用等行為的發(fā)生。

4.2 執(zhí)行主體方面

4.2.1 加強(qiáng)對(duì)基層干部培訓(xùn)指導(dǎo)

4.2.1.1 撥付專項(xiàng)資金，成立專門組織機(jī)構(gòu)。

教育投入經(jīng)費(fèi)不足是是導(dǎo)致基層干部培訓(xùn)缺位的直接原因，可以采取政府直撥、單位單列等方式加大投入教育經(jīng)費(fèi)，改善教育培訓(xùn)條件、更換設(shè)施和增加培訓(xùn)人員。此外，為了提高對(duì)基層干部培訓(xùn)的效率，節(jié)省高昂的培訓(xùn)費(fèi)用，減少管理層級(jí)，可以成立一個(gè)基層干部教育培訓(xùn)組織，專門用于培訓(xùn)和組織干部的交流與合作。

4.2.1.2 制定有針對(duì)性的教育培訓(xùn)規(guī)劃。為了保證教育培訓(xùn)能夠及時(shí)開(kāi)展和具有可行性，應(yīng)該根據(jù)被培訓(xùn)干部的特點(diǎn)、層次和工作要求，制定不同的培訓(xùn)計(jì)劃。

4.2.1.3 拓寬教育培訓(xùn)渠道。拓寬教育培訓(xùn)渠道，完善教育培訓(xùn)體系。教育培訓(xùn)就是實(shí)施教育培訓(xùn)方案的路徑，拓寬教育培訓(xùn)渠道就是增加實(shí)施教育培訓(xùn)方案的方式，改變單一的由各級(jí)黨校辦學(xué)的方式，逐漸加強(qiáng)普通高校的作用，尤其是以農(nóng)業(yè)高校的教學(xué)資源為依托，實(shí)現(xiàn)教育培訓(xùn)以政府為主導(dǎo)向以市場(chǎng)為主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，充分利用網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代媒體，建立干部的現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育，通過(guò)視頻學(xué)習(xí)相關(guān)知識(shí)。同時(shí)，要加強(qiáng)培訓(xùn)的師資力量，可以從農(nóng)業(yè)院校的教師隊(duì)伍或企業(yè)中有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的管理人中選拔出具有高水平、高層次的專兼職教師，對(duì)基層干部進(jìn)行培訓(xùn)。因此，拓寬普通院校、各級(jí)黨校及網(wǎng)絡(luò)教育渠道，建立全面的教育培訓(xùn)體系。

4.2.2 實(shí)現(xiàn)政策組織向“政府—民間”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

新疆自治區(qū)政府可以借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家設(shè)置惠農(nóng)政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)，弱化最低層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，根據(jù)新疆的實(shí)際情況，將五級(jí)政府職能調(diào)整為以中央為主體的三級(jí)政府，賦予縣級(jí)政府財(cái)權(quán)及其他部門的自主審批權(quán)，發(fā)揮縣政府的主體作用。

為了實(shí)現(xiàn)組織向“政府—民間”轉(zhuǎn)型，同時(shí)為了減少實(shí)施過(guò)程中的不良現(xiàn)象，體現(xiàn)政策實(shí)施的公平、公正性，在弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的同時(shí)，建議以村莊為主體協(xié)助新政府落實(shí)惠農(nóng)政策政策的專業(yè)惠農(nóng)實(shí)施機(jī)構(gòu)。這樣把繁瑣復(fù)雜的行政組織機(jī)構(gòu)改為“政府—民間”兩端化機(jī)構(gòu)。上級(jí)行政主體主要負(fù)責(zé)惠農(nóng)政策的制定、資金撥付和管理，下級(jí)民間組織負(fù)責(zé)實(shí)施和監(jiān)督。在這樣的環(huán)境下，村莊選舉惠農(nóng)政策實(shí)施人員是提高惠農(nóng)政策實(shí)施績(jī)效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這也關(guān)乎村民的直接利益，村民必然理性對(duì)待。

4.2.2.1 搭建具有鄉(xiāng)土特色的惠農(nóng)政策傳播體系。

根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況構(gòu)建惠農(nóng)政策傳播體系有利于降低惠農(nóng)政策實(shí)施的成本，同時(shí)也有利于加強(qiáng)農(nóng)戶與上級(jí)政府的溝通，及時(shí)了解農(nóng)戶反饋的信息。政策實(shí)施要讓農(nóng)戶積極參與進(jìn)來(lái)，讓農(nóng)戶真正掌握惠農(nóng)政策的傳播模式和實(shí)施模式。

首先，在確保政策能如實(shí)傳播給當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的前提下，選擇一批優(yōu)秀基層干部，讓他們用通俗易懂的鄉(xiāng)土文化傳播惠農(nóng)政策；其次，采用“一冊(cè)明”等簡(jiǎn)單易操作的方式把各類惠農(nóng)政策和信息通知到戶；最后，為了確保農(nóng)戶的話語(yǔ)權(quán)，維護(hù)農(nóng)戶的正當(dāng)利益，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際構(gòu)建農(nóng)戶利益表達(dá)的機(jī)構(gòu)。發(fā)展是基礎(chǔ)，文化教育是重點(diǎn)，利益表達(dá)是核心。在現(xiàn)有宏觀制度的基礎(chǔ)上，在保障農(nóng)戶根本利益的前提下，在公平、公正、公開(kāi)的原則下，提高農(nóng)戶代表的比重；健全村民自治制度，發(fā)揮農(nóng)戶的管理職能，充分實(shí)現(xiàn)基層群眾自治制度；充分發(fā)揮媒體的傳播作用，通過(guò)媒體把信息直接傳播給上級(jí)決策層，減少信息傳播環(huán)節(jié)。這樣既確保信息的真實(shí)性，又可以保障農(nóng)戶利益表達(dá)如實(shí)地反映到?jīng)Q策層，利用傳媒這一工具，可以有效避免基層社會(huì)“信息截留”的問(wèn)題[11]。

4.2.2.2 整合補(bǔ)貼種類和改革發(fā)放模式。根據(jù)統(tǒng)計(jì)相關(guān)政策文獻(xiàn)，目前新疆各族農(nóng)牧民享受9大類52項(xiàng)的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，補(bǔ)貼發(fā)放單位包括計(jì)生等多個(gè)部門和包括中國(guó)郵政在內(nèi)的多種金融機(jī)構(gòu)，補(bǔ)貼發(fā)放時(shí)間長(zhǎng)，手續(xù)繁瑣等都削弱了惠農(nóng)政策實(shí)施的效果。首先，在不損失農(nóng)戶利益的前提下，可以通過(guò)合并補(bǔ)貼類別以減少補(bǔ)貼項(xiàng)目，這樣既可以壓縮資金的發(fā)放時(shí)間，降低政策實(shí)施成本，又可以提高惠農(nóng)政策的績(jī)效。其次，創(chuàng)新資金發(fā)放模式，目前補(bǔ)助資金在相關(guān)部門審批后，通過(guò)“一折通”發(fā)放給農(nóng)戶，這種發(fā)放模式常常會(huì)出現(xiàn)扣留或延期發(fā)放的現(xiàn)象，影響了補(bǔ)助資金的時(shí)效性?；蒉r(nóng)資金按以整合資金為前提，構(gòu)建專門的審核和服務(wù)部門，集中時(shí)間發(fā)放的思路展開(kāi)。最后，賦予縣級(jí)政府更多的財(cái)政權(quán)，縣級(jí)政府在上級(jí)組織核實(shí)無(wú)誤的前提下，統(tǒng)一發(fā)放惠農(nóng)資金。同時(shí)，對(duì)補(bǔ)助對(duì)象和補(bǔ)助范圍進(jìn)行核實(shí)后，將這些信息編輯入冊(cè)，并負(fù)責(zé)公示到戶，接受農(nóng)戶的監(jiān)督，并且在鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融機(jī)構(gòu)增設(shè)惠農(nóng)資金發(fā)放窗口。

4.2.3 健全惠農(nóng)政策執(zhí)行的監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制。建立上下級(jí)互相監(jiān)督的監(jiān)督體系，保障農(nóng)戶的監(jiān)督權(quán)，從政府和社會(huì)兩方面實(shí)行監(jiān)督。建立健全惠農(nóng)政策執(zhí)行激勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)執(zhí)行主體的積極性。

建立健全監(jiān)督體制，從政府和社會(huì)兩方面對(duì)政策執(zhí)行者進(jìn)行監(jiān)督。一是上級(jí)政府必須時(shí)刻掌握政策執(zhí)行情況，將下級(jí)政府惠農(nóng)政策的執(zhí)行狀況作為政績(jī)考察的范圍，強(qiáng)化下級(jí)政府的職責(zé)，對(duì)不作為的干部追究法律責(zé)任。當(dāng)前最主要的是構(gòu)建以社會(huì)監(jiān)督為基礎(chǔ)、法律監(jiān)督為保障的監(jiān)督體系。二是加強(qiáng)對(duì)惠農(nóng)政策的宣傳，提高民眾的監(jiān)督意識(shí)，充分發(fā)揮民眾的監(jiān)督的積極性，在惠農(nóng)政策執(zhí)行的過(guò)程中努力實(shí)現(xiàn)全程監(jiān)督，避免執(zhí)行主體因?qū)φ叩恼`解而錯(cuò)誤執(zhí)行，防止惠農(nóng)政策過(guò)程中的“暗箱操作”問(wèn)題。三是能夠比較真實(shí)地掌握惠農(nóng)政策的實(shí)施狀況，可以及時(shí)執(zhí)行過(guò)程的不公平現(xiàn)象，及時(shí)上報(bào)，幫助相關(guān)部門及時(shí)改正，確保政策實(shí)施的有效性。四是利用網(wǎng)絡(luò)等媒體，挖掘現(xiàn)代媒體利益實(shí)現(xiàn)功能。在政府官方網(wǎng)站上建立農(nóng)戶信息反饋意見(jiàn)欄，這樣就可以減少部分干部和地方組織欺上瞞下、夸大政策執(zhí)行效果等現(xiàn)象。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)，減少反饋信息的傳遞環(huán)節(jié)，使農(nóng)戶的意見(jiàn)直接傳達(dá)，同時(shí)確保信息的真實(shí)性[12]。

為此，可以通過(guò)調(diào)查、獨(dú)立機(jī)構(gòu)評(píng)估等形式建立惠農(nóng)政策執(zhí)行滿意度評(píng)估體系，同時(shí)將惠農(nóng)政策的實(shí)施效果作為基層干部業(yè)績(jī)考核及津貼補(bǔ)助的重要衡量指標(biāo)，建立健全政策執(zhí)行的激勵(lì)制度，提高農(nóng)戶的積極性。

4.3 目標(biāo)群體方面 惠農(nóng)政策的有效實(shí)施需要農(nóng)戶的積極配合，只有最大程度減少執(zhí)行阻力，才能提高執(zhí)行績(jī)效。從利益沖突的角度講，農(nóng)民的文化知識(shí)水平和社會(huì)的組織化程度、農(nóng)戶表達(dá)利益的程度、控制資源的能力都直接影響政策執(zhí)行結(jié)果。

4.3.1 加強(qiáng)農(nóng)民教育，提高農(nóng)民的知識(shí)文化水平。

4.3.1.1 加大宣傳力度，轉(zhuǎn)變農(nóng)民的思想觀念。

通過(guò)大力宣傳相關(guān)規(guī)章制度，提高農(nóng)民參與教育培訓(xùn)的積極性。另外，發(fā)揮當(dāng)?shù)刂R(shí)分子在農(nóng)村發(fā)展中的積極作用，展現(xiàn)知識(shí)的魅力和經(jīng)濟(jì)效力，形成典型示范作用，激發(fā)農(nóng)民積極參與教育培訓(xùn)的潛在意識(shí)。

4.3.1.2 建立農(nóng)民教育體系。

農(nóng)民教育決定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度。為提高農(nóng)牧民教育水平，新疆可在吸收西方發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)民教育經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合新疆的實(shí)際情況，建立以政府為主導(dǎo)、各個(gè)院校為主體、面向廣大農(nóng)戶的農(nóng)民教育體系。 根據(jù)新疆教育發(fā)展現(xiàn)狀和教育資源分布現(xiàn)狀，通過(guò)在農(nóng)村開(kāi)展中等職業(yè)技術(shù)教育等方式不斷完善職業(yè)教育；同時(shí)，為了更多農(nóng)民享受到科技服務(wù)，以市場(chǎng)配置資源為基礎(chǔ)，繼續(xù)發(fā)展農(nóng)業(yè)科技人員下鄉(xiāng)指導(dǎo)、參與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

4.3.1.3 開(kāi)展農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)。

隨著各地相繼開(kāi)展農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)，人們關(guān)注的焦點(diǎn)也相繼轉(zhuǎn)移到培訓(xùn)費(fèi)用等問(wèn)題上來(lái)。其中，把培訓(xùn)新生代農(nóng)民工和失地農(nóng)民的培訓(xùn)放在同等重要的地位。新生代農(nóng)民工具有專業(yè)技能欠缺但對(duì)職業(yè)技能培訓(xùn)的期望有較高要求的特點(diǎn)，因此，可以通過(guò)發(fā)揮職業(yè)技術(shù)學(xué)院和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的作用來(lái)提高新生代農(nóng)民工的職業(yè)技能和文化素質(zhì)。調(diào)查顯示，一般失地農(nóng)民有職業(yè)培訓(xùn)的意愿，有大約40%的農(nóng)民曾經(jīng)參加過(guò)政府組織的技能培訓(xùn)，他們指出政府組織的職業(yè)培訓(xùn)不僅時(shí)間短，而且與當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況脫節(jié)，技能的實(shí)用性不強(qiáng)。因此，他們建議職業(yè)培訓(xùn)要結(jié)合當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，針對(duì)性地對(duì)農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，把培訓(xùn)的內(nèi)容與實(shí)踐相結(jié)合，最終實(shí)現(xiàn)技能培訓(xùn)的經(jīng)濟(jì)效益，也有助于解決當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題。

4.3.2 提升農(nóng)戶組織化程度，增強(qiáng)目標(biāo)群體功能。

農(nóng)民自發(fā)團(tuán)結(jié)組織的意識(shí)比較淡薄，政府要在眾多利益集團(tuán)中維護(hù)每個(gè)成員的利益，就必須提高農(nóng)民的組織化程度。只有提高目標(biāo)群體的組織化程度，增強(qiáng)目標(biāo)群體功能，才能真正維護(hù)集團(tuán)的利益。

4.3.2.1 轉(zhuǎn)變思想觀念，著力提升農(nóng)民合作意識(shí)。由于受農(nóng)村小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的影響，農(nóng)民合作意識(shí)不強(qiáng)。傳統(tǒng)的自給自足的經(jīng)營(yíng)模式使農(nóng)民產(chǎn)期處于分散狀態(tài)。另外，利用電視、網(wǎng)絡(luò)等傳播方式結(jié)合當(dāng)?shù)剜l(xiāng)土能人的真實(shí)事跡來(lái)宣傳農(nóng)業(yè)合作的經(jīng)濟(jì)效益，既快又高效地提高了農(nóng)民合作的意識(shí)。農(nóng)民加入合作組織的目的是提高收入水平，為自己帶來(lái)更多的經(jīng)濟(jì)效益，如果不能滿足其需求，廣大農(nóng)戶就會(huì)拒絕加入農(nóng)業(yè)合作組織。

4.3.2.2 大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會(huì)和農(nóng)民專業(yè)合作組織。農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會(huì)和農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織是可以改變分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)方式，具有高經(jīng)濟(jì)效益的微觀組織。它是以地方特色產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)建立起來(lái)的農(nóng)業(yè)組織，使農(nóng)戶以合作社的形式走向聯(lián)合，其創(chuàng)辦和運(yùn)行的原則是“自愿互利”和“民辦、民管、民受益”，主要內(nèi)容是自我管理、自主經(jīng)營(yíng)、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。當(dāng)前新疆比較典型的合作社模式有3種：第一種以庫(kù)爾勒美旭香梨農(nóng)民專業(yè)合作社為代表，它主要依托“超市+公司+基地”運(yùn)作機(jī)制；第二種以塔城市豐農(nóng)農(nóng)作物良種繁育合作社為代表，其主要依托“農(nóng)科院+豐源公司團(tuán)體成員+合作社+基地+農(nóng)戶”的運(yùn)作機(jī)制；第三種以沙灣縣四道河子鎮(zhèn)聚力機(jī)采棉專業(yè)合作社聯(lián)社為代表，其主要運(yùn)作機(jī)制為“公司+合作社+技術(shù)=規(guī)模化+專業(yè)化”新模式[13]。

4.4 執(zhí)行環(huán)境方面

4.4.1 自然環(huán)境?；蒉r(nóng)政策執(zhí)行效率的高低與自然環(huán)境有很大的關(guān)系，因此要首先考慮自然環(huán)境。新疆位于我國(guó)西部邊陲，由于地理位置因素，使新疆形成氣候溫差大、日照時(shí)間長(zhǎng)的明顯的溫帶大陸性氣候?；蒉r(nóng)政策執(zhí)行過(guò)程中要以地方特色產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向，在政策上要對(duì)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)給予一定的傾斜，要根據(jù)當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況不斷調(diào)整實(shí)施方案。同時(shí)，政策的執(zhí)行要在自然環(huán)境的承受范圍內(nèi)，把政策執(zhí)行的效率與環(huán)境效益緊密結(jié)合在一起，保護(hù)好新疆的生態(tài)環(huán)境，保持新疆經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

4.4.2 經(jīng)濟(jì)環(huán)境?；蒉r(nóng)政策的有效實(shí)施與增加農(nóng)戶收入相輔相成。首先，惠農(nóng)政策的有效實(shí)施會(huì)帶動(dòng)當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而增加農(nóng)民收入；反過(guò)來(lái)，農(nóng)民收入的增加會(huì)提高惠農(nóng)政策的實(shí)施效率，提高農(nóng)戶的滿意度。為此，政府應(yīng)吸收更多農(nóng)民加入經(jīng)濟(jì)合作組織，大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)以提高農(nóng)戶的收入水平。以昌吉呼圖壁縣天府綠洲苗木種植合作社為例，經(jīng)過(guò)不斷努力發(fā)展，年產(chǎn)值達(dá)到1 500萬(wàn)元，合作社人均收入超過(guò)3萬(wàn)元。由于收入水平的增加，激發(fā)了農(nóng)民學(xué)習(xí)知識(shí)和參與職業(yè)技能培訓(xùn)的意識(shí)，在提高文化素養(yǎng)和技能的同時(shí)，提高了惠農(nóng)政策的實(shí)施效率。

4.4.3 社會(huì)環(huán)境。

提高惠農(nóng)資金投入比例，提高農(nóng)戶的國(guó)民待遇，有利于縮小城鄉(xiāng)差距，構(gòu)建和諧社會(huì)。受城鄉(xiāng)二元格局的影響，農(nóng)村居民在享受醫(yī)療等方面的待遇與城鎮(zhèn)居民差別很大，不利于社會(huì)的穩(wěn)定。因此，打破原有格局，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系，不僅可以提高農(nóng)民的待遇，而且可以加速補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，提高農(nóng)村老人的養(yǎng)老保障水平。在執(zhí)行政策時(shí)，為確保農(nóng)戶真實(shí)享受惠農(nóng)政策，要隨時(shí)跟蹤并評(píng)價(jià)政策執(zhí)行狀況，追究因政策執(zhí)行不當(dāng)而造成的損失的執(zhí)行者的責(zé)任，建立相關(guān)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，避免因監(jiān)督主體的缺失而影響政策執(zhí)行的效率。

5 結(jié)論與展望

強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策是新疆“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展的驅(qū)動(dòng)器，合理高效執(zhí)行強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策并發(fā)揮政策的支農(nóng)效應(yīng)是新疆農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展亟待解決的重要課題，也是確保該地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安的治本之策。該研究基于公共選擇理論、委托代理理論以及公共物品理論，從農(nóng)戶滿意度視角出發(fā)，構(gòu)建強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策執(zhí)行績(jī)效的農(nóng)戶滿意度指標(biāo)體系對(duì)新疆強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的執(zhí)行效果進(jìn)行了科學(xué)有效的評(píng)價(jià)與分析，根據(jù)實(shí)證研究結(jié)論，提出了提高新疆強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策執(zhí)行效果的路徑與政策措施。

首先，通過(guò)構(gòu)建惠農(nóng)政策執(zhí)行績(jī)效的農(nóng)戶滿意度指標(biāo)體系，運(yùn)用實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)科學(xué)有效地評(píng)價(jià)與分析了新疆強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的執(zhí)行效果。研究發(fā)現(xiàn)新疆強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策執(zhí)行的農(nóng)戶滿意度水平不高，未能滿足農(nóng)戶的主體性需求，與農(nóng)戶的期望需求還存在一定的差距。表明國(guó)家惠農(nóng)政策在新疆并沒(méi)有得到很好落實(shí)，其執(zhí)行績(jī)效不容樂(lè)觀。

其次，從政策執(zhí)行方案、執(zhí)行主體、目標(biāo)群體以及環(huán)境等方面研究發(fā)現(xiàn)新疆強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策執(zhí)行績(jī)效提升主要制約因素主要有：政策方案執(zhí)行方面，存在政策對(duì)象評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)不明確、政策權(quán)責(zé)定位模糊缺位、政策針對(duì)性不強(qiáng)以及補(bǔ)貼額度小等問(wèn)題；執(zhí)行主體方面，存在執(zhí)行人員素質(zhì)低、分散式管理以及監(jiān)督激勵(lì)不健全等問(wèn)題；目標(biāo)群體方面，存在農(nóng)戶群體文化水平低以及群體組織化水平低等問(wèn)題；四是環(huán)境方面，存在自然環(huán)境與經(jīng)濟(jì)環(huán)境不利現(xiàn)實(shí)，面臨較高的自然環(huán)境約束與經(jīng)濟(jì)環(huán)境約束。

最后，從政策執(zhí)行方案層面、執(zhí)行主體層面、目標(biāo)群體層面以及環(huán)境層面等提出通過(guò)明確政策評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大惠農(nóng)補(bǔ)貼范圍、健全政策執(zhí)行的監(jiān)督與激勵(lì)機(jī)制、提升農(nóng)戶組織化程度、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境等措施來(lái)提高新疆強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策執(zhí)行效果。

近幾年來(lái)，新疆強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策對(duì)提高各族農(nóng)牧民收入，推動(dòng)新疆“三農(nóng)”工作發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，然而在政策執(zhí)行的過(guò)程中也有一些問(wèn)題是不可避免的。怎樣為新疆強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策設(shè)計(jì)一個(gè)有效的落實(shí)機(jī)制，并構(gòu)建此類模型，運(yùn)用數(shù)學(xué)建模的方法對(duì)信息對(duì)稱與否的各種情況進(jìn)行機(jī)制方面的分析，將成為以后研究的重點(diǎn)內(nèi)容之一。

新疆強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策績(jī)效發(fā)揮的關(guān)鍵是政府部門的有力監(jiān)管。該研究只是基于農(nóng)戶滿意度的視角，通過(guò)問(wèn)卷設(shè)計(jì)、調(diào)查分析，進(jìn)而找出政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題，并提出建議。如何從政府視角出發(fā)，整合政府各個(gè)監(jiān)管部門的力量，監(jiān)管強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策執(zhí)行的不同階段的權(quán)利和職責(zé)，使監(jiān)管機(jī)制在制度上得到創(chuàng)新，是今后研究的一個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題。

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