張健 王琴 周攀 譚爾斯

摘要 運用定性與定量相結(jié)合的方法，并結(jié)合外業(yè)踏勘及測量結(jié)果，依據(jù)《海南省耕地破壞鑒定技術(shù)規(guī)范》（試行），對文昌市翁田鎮(zhèn)龍馬村委會坡頭三、四村龍虎山水庫上游旁耕地進行了破壞程度鑒定，鑒定方法和步驟可以為耕地破壞鑒定工作提供參考。研究發(fā)現(xiàn)：現(xiàn)行耕地破壞鑒定技術(shù)規(guī)范中，在耕地破壞界定對象、數(shù)量、質(zhì)量、類型和恢復種植條件的鑒定上尚存在不足之處，并提出合理化建議。

關(guān)鍵詞 耕地破壞；鑒定；規(guī)范標準

Study on the Identification of Cultivated Land Destruction——A Case Study of the Cultivated Land in the Upper Reaches of Longhu Mountain Reservoir of Wenchang City

ZHANG Jian，WANG Qin，ZHOU Pan et al （ Hainan Branch，Wuhan Yongye Saiboneng Planning & Surveying Co.，Ltd.， Haikou ，Hainan 570000）

Abstract Using the method of qualitative and quantitative，combined with field survey and measurement results，according to Technical Specification for Destruction of Cultivated Land in Hainan Province （Trial）， the identification of cultivated land destruction in the upper reaches of Longhu mountain reservoir in the Potou third and fourth villages of Longma village committee in Wongtian Town， Wenchang City was studied.The identification method and procedure can provide a reference for the identification of land destruction.The study found that：In the current specification for destruction of cultivated land，there were still some shortcomings in the identification of the object， quantity， quality， type and restoration conditions of cultivated land destruction， and put forward reasonable suggestions.

Key words Cultivated land destruction；Identification；Standard

耕地是土地資源的精華，必須對其進行保護，在保護耕地的多種方法中，以法律手段最為嚴肅和規(guī)范[1]。

隨著生態(tài)文明建設及“土十條”的相繼提出，國家越來越重視生態(tài)環(huán)境保護和土壤環(huán)境安全，對破壞耕地行為的打擊力度也在不斷加大，迫切需要對耕地破壞程度進行科學鑒定。為了規(guī)范海南省耕地破壞鑒定工作，依法懲處非法占用、破壞耕地犯罪行為，根據(jù)有關(guān)土地管理法律法規(guī)及司法解釋， 2014年3月3日，海南省國土環(huán)境資源廳印發(fā)了《海南省耕地破壞鑒定技術(shù)規(guī)范》（試行），該規(guī)范明確規(guī)定了耕地破壞鑒定工作技術(shù)規(guī)范[2]。2014年3月4日，海南省國土環(huán)境資源廳成立海南省耕地破壞與礦產(chǎn)資源破壞價值鑒定委員會，負責審查礦產(chǎn)資源破壞價值和耕地破壞鑒定報告，確認鑒定結(jié)論。2014年3月12日，海南省國土環(huán)境資源廳組建耕地破壞鑒定專家?guī)?，組織相關(guān)專家對涉嫌土地違法案件耕地破壞程度進行技術(shù)鑒定。

1 區(qū)域概況

文昌市位于海南省東北部，地處東經(jīng)108°21′～111°03′、北緯19°20′～20°10′，東、南、北三面臨海，海域遼闊[3]。全市南北長90 km，東西寬65 km，海岸線長207 km。轄17個鎮(zhèn)及國有羅豆農(nóng)場。2015年末常住人口55.45萬人，全市實現(xiàn)生產(chǎn)總值（GDP，現(xiàn)價）165.21億元、人均生產(chǎn)總值29 900元；三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為38.2∶25.1∶36.7；固定資產(chǎn)投資完成160.02億元。2015年耕地保有量56 141 hm2，由于歷史原因文昌地區(qū)曾經(jīng)一度出現(xiàn)養(yǎng)殖潮，導致部分耕地遭到破壞。文昌市翁田鎮(zhèn)龍馬村委會周邊就是侵占耕地挖塘的典型區(qū)域。

2 數(shù)據(jù)來源與研究方法

2.1 數(shù)據(jù)來源

數(shù)據(jù)取自文昌市2014年土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)及文昌市土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）矢量數(shù)據(jù)。技術(shù)標準和規(guī)范主要來源于國家和省級相關(guān)文件。

2.2 研究方法及步驟

運用定性和定量相結(jié)合的方法對文昌市翁田鎮(zhèn)龍馬村委會坡頭三、四村龍虎山水庫上游旁耕地的破壞程度進行鑒定。定性分析是指憑借業(yè)務知識和工作經(jīng)驗，在本行業(yè)內(nèi)對耕地破壞的性質(zhì)、程度等做出判斷的一種方法。定量分析是運用一定的數(shù)學方法對統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行加工整理，鑒定耕地破壞程度數(shù)量關(guān)系的一種方法。

首先，組織對耕地破壞的現(xiàn)場進行實地調(diào)查，由國土資源管理部門、龍馬鎮(zhèn)人民政府國土部門等相關(guān)工作人員現(xiàn)場共同指界確認。鑒定地塊的劃分可根據(jù)現(xiàn)場實際調(diào)查情況進行，一般主要依據(jù)建筑物或構(gòu)筑物、挖損、壓占、硬化地表等邊界情況確定測量范圍內(nèi)部地塊邊界并進行地塊編號，由于鑒定地塊現(xiàn)場有魚塘或堆填類型，開挖深度和堆填高度要在鑒定地塊周邊選取參照點，建議選取周邊耕地平整地塊，多次測量求取平均值作為參照點。

使用鑒定合格全球定位系統(tǒng)接收機，采用基于海南連續(xù)運行衛(wèi)星定位綜合服務系統(tǒng)的網(wǎng)絡實時動態(tài)差分法（RTK）進行測量，本次測定地塊邊界點一共為12個，地塊總面積5.788 hm2。根據(jù)現(xiàn)場勘測情況，認定鑒定地塊當前現(xiàn)狀有淡水魚塘4個和房屋2個，將被鑒定地塊劃分為7個地塊，編號分別為A、B、C、D、E、F、G，并分地塊進行勘測拍照（圖1、表1）。具體勘測結(jié)果見表1。

其次，依據(jù)國土資源管理部門確認的破壞時點及提供的《文昌市土地利用現(xiàn)狀圖（2014年土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)）》和《文昌市翁田鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》矢量數(shù)據(jù)對鑒定地塊的土地利用現(xiàn)狀地類及土地利用規(guī)劃地類進行核查。鑒定地塊套合現(xiàn)狀、規(guī)劃見圖2、3。

3 鑒定結(jié)果

根據(jù)《海南省耕地破壞鑒定技術(shù)規(guī)范》（試行），種植條件毀壞只對耕地鑒定，鑒定地塊中非耕地面積共1.24 hm2，由于不屬于耕地，不納入本次鑒定范圍。對鑒定地塊中4.55 hm2耕地（包含2.78 hm2基本農(nóng)田）的破壞程度鑒定如下：

經(jīng)鑒定，A地塊1.40 hm2耕地（包含0.92 hm2基本農(nóng)田）開挖移走耕地耕作層深度為1.4～1.6 m；B地塊0.87 hm2耕地（包含0.21 hm2基本農(nóng)田）開挖移走耕地耕作層深度為0.6～1.4 m；C地塊0.76 hm2耕地（包含0.23 hm2基本農(nóng)田）開挖移走耕地耕作層深度為0.5～0.8 m；D地塊0.98 hm2耕地（包含0.98 hm2基本農(nóng)田）開挖移走耕地耕作層深度為3.0～3.3 m，種植條件遭毀壞無法耕種（表2）。根據(jù)《規(guī)范》第三條第（三）款“在耕地上挖砂、取土采石、采礦、剝離耕作層等，造成耕地耕作層破壞20 cm以上，種植條件遭毀壞無法耕種的”規(guī)定，A、B、C、D地塊破壞程度鑒定為重度破壞。

經(jīng)鑒定，E地塊0.01 hm2耕地（包含0.01 hm2基本農(nóng)田）和F地塊不足0.01 hm2（0.001 hm2）耕地[包含不足0.01 hm2（0.001 hm2）基本農(nóng)田]建設建筑物。根據(jù)《規(guī)范》第三條第（三）款“在耕地上硬化、建設建筑物或構(gòu)筑物的”規(guī)定，E、F地塊破壞程度鑒定為重度破壞。

經(jīng)鑒定，G地塊0.53 hm2耕地（包含0.43 hm2基本農(nóng)田）為堆放地，堆放有挖塘土塊，堆填高度為0.3～2.4 m。根據(jù)《規(guī)范》第三條第（二）款“堆放固體廢棄物或其他物料，因物理原因造成農(nóng)作物無法種植的”規(guī)定，G地塊破壞程度鑒定為中度破壞。

綜上，鑒定地塊中共計4.55 hm2耕地（包含2.78 hm2基本農(nóng)田），其中4.01 hm2耕地（包含2.35 hm2基本農(nóng)田）的破壞程度鑒定為重度破壞，0.53 hm2耕地（包含0.43 hm2基本農(nóng)田）的破壞程度鑒定為中度破壞（表3）。

4 存在的問題

4.1 鑒定地塊中耕地界定問題

根據(jù)《海南省耕地破壞鑒定技術(shù)規(guī)范》（試行），鑒定宗地的地類、規(guī)劃用途，按照違法占地的土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)和土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)進行認定[4]。因此，會存在以下4種情況：第1種，當鑒定地塊內(nèi)實際破壞的耕地范圍同現(xiàn)狀圖范圍和規(guī)劃圖范圍一致；第2種，當鑒定地塊內(nèi)實際破壞的耕地范圍同現(xiàn)狀圖范圍一致和規(guī)劃圖范圍不一致；第3種，當鑒定地塊內(nèi)實際破壞的耕地范圍同規(guī)劃圖范圍一致和現(xiàn)狀圖范圍不一致；第4種，當鑒定地塊內(nèi)實際破壞的耕地范圍同規(guī)劃圖范圍和現(xiàn)狀圖范圍都不一致。上述4種情況中，只有第1種耕地鑒定地塊范圍明確；第2～4種情況中，均存在鑒定地塊耕地界定不準確的可能性，但《海南省耕地破壞鑒定技術(shù)規(guī)范》（試行）中尚未具體明確現(xiàn)狀數(shù)據(jù)范圍和規(guī)劃數(shù)據(jù)范圍不一致的情況下，如何進行耕地界定。

4.2 破壞耕地的數(shù)量界定過小 非法占用基本農(nóng)田0.33 hm2以上或非法占用基本農(nóng)田以外的耕地0.67 hm2以上的數(shù)量，一般是構(gòu)成耕地破壞的數(shù)量依據(jù)，對沒有達到以上數(shù)量但是種植條件遭到破壞的土地違法情況，對刑事責任是無法追究的，因此，一些土地違法者鉆法律的漏洞，規(guī)避法律制裁[5]。比如：非法占用基本農(nóng)田面積小于0.33 hm2或基本農(nóng)田以外的耕地面積為0.66 hm2等。按照當前的法律，上述例子中無法認定是對耕地造成嚴重破壞行為，也就無法將上述案件移交公安機關(guān)處理[6]。

4.3 破壞耕地的質(zhì)量未納入鑒定依據(jù)

將農(nóng)用地（耕地）按照1～4、5～8、9～12、13～15等分為優(yōu)等、高等、中等和低等地[7]?，F(xiàn)實生產(chǎn)中，耕地質(zhì)量的不同，作物產(chǎn)量和經(jīng)濟效益也不盡相同。而在《海南省耕地破壞鑒定技術(shù)規(guī)范》（試行）中并未將耕地質(zhì)量納入到鑒定程序中，僅僅是對其種植條件破壞認定。對由耕地帶來的經(jīng)濟效益損失所造成的嚴重性并未考慮。

4.4 破壞耕地的具體類型有待明確

《海南省耕地破壞鑒定技術(shù)規(guī)范》（試行）中第二條指出，下列行為，認定為耕地破壞：①在耕地上硬化、建設建筑物或構(gòu)筑物；②人為挖損、塌陷、壓占；③在耕地上挖砂、取土、采石、采礦、堆放固體廢棄物或其他物料；④人為因素造成土地荒漠化、鹽漬化、水土流失；⑤在耕地耕作層人為堆放、拋灑有毒、有害物品和其他污染物；⑥除上述情況以外造成耕地損壞的形式。上述規(guī)范將耕地破壞進一步劃分為6種類型，對于其中硬化、挖損、堆放以及土壤污染4種類型如何定義及判別并未給出明確指導。

4.5 缺少對已破壞耕地是否已恢復種植條件的鑒定 對現(xiàn)有資料進行查閱，為了對耕地破壞違法行為進行有力打擊，全國各省級土地行政主管部門普遍建立了耕地破壞程度鑒定機制，并成立了委員會。不過就已經(jīng)破壞的耕地進行恢復，是否可以達到恢復種植條件，相關(guān)的鑒定沒有形成一致

的判定標準[8]，目前仍處于空白階段。

5 建議

5.1 破壞耕地界定對象方面

明確耕地破壞鑒定的范圍，提議將耕地破壞鑒定的對象界定為現(xiàn)狀耕地[9]，即現(xiàn)狀變更

調(diào)查中的耕地。依據(jù)2007年國家頒布的《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010—2007），將耕地定義為種植農(nóng)作物的土地，包括熟地，新開發(fā)、復墾、整理地、休閑地（含輪歇地、輪作

地）；以種植農(nóng)作物（含蔬菜）為主，間有零星果樹、桑樹或其他樹木的土地；平均每年能保證收獲一季的已墾灘地和海涂。耕地中還包括南方寬度≥1.0 m、北方寬度≥2.0 m固定的溝、渠、路和地坎（?。?；臨時種植藥材、草皮、花卉、苗木等的耕地，以及其他臨時改變用途的耕地。目前，現(xiàn)狀變更調(diào)查工作中的耕地均以上述標準當作基礎進行判讀。在涉及破壞耕地鑒定時，建議采用現(xiàn)狀變更調(diào)查中的耕地進行認定。

5.2 破壞耕地數(shù)量方面

耕地是一種稀缺資源，我國人均耕地面積933.3 m2，海南人均耕地面積僅800.0 m2，非法占用破壞耕地都將對我國的糧食安全帶來極大影響。因此，適當減少非法占用耕地的數(shù)量標準，可以有效阻止和打擊非法占用耕地行為[10]。建議針對不同的人均耕地面積，合理確定破壞耕地新標準，將認定破壞數(shù)量下限改為更小。

5.3 破壞耕地質(zhì)量方面

建議被破壞耕地的質(zhì)量等別用農(nóng)用地分等定級標準來衡量。根據(jù)《農(nóng)用地分等定級規(guī)程》即可對耕地進行分等定級，針對破壞等級越高的耕地，其犯罪情節(jié)越嚴重[11]。將遭到破壞的耕地按照優(yōu)高等地、中等地和低等地3類，并結(jié)合耕地耕作層破壞程度及面積劃分成重度、中度和輕度破壞。

5.4 破壞耕地類型細化方面

確定出硬化、挖損、堆放以及土壤污染4個類型具體準確的含義，盡可能細化每種類型的具體細類。參考《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》等相關(guān)指導標準，擬定硬化、挖損、堆放以及土壤污染破壞等相關(guān)等級標準。根據(jù)擬定的各類細化標準作為鑒定耕地破壞類型的主要依據(jù)。

5.5 恢復種植條件的鑒定方面

可將耕地破壞程度鑒定委員會同樣設立為恢復種植條件的鑒定主體。由于耕地破壞鑒定和恢復種植條件鑒定，都是對同一鑒定主體的反向鑒定，可參照耕地破壞鑒定的標準和程序，結(jié)合土地復墾相關(guān)政策文件，判定耕地恢復種植條件的難易程度，制定出恢復種植條件鑒定的標準和程序。

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