王海英

近來，學前教育的熱點事件將社會輿論的焦點和社會公眾的神經(jīng)再次聚焦民辦幼兒園，聚焦他們的生態(tài)環(huán)境。在民辦幼兒園逐步實行營利性和非營利性分類改革的背景下，民辦幼兒園如何堅守教育的公益性，堅守兒童發(fā)展為本的專業(yè)理念，顯得尤其迫切。一方面，廣大新聞媒體要避免引發(fā)“—人生病、全民吃藥”這種對廣大幼兒園教師的“污名化效應(yīng)”；另一方面，各級政府要積極行動起來采取多種措施促進民辦幼兒園的健康發(fā)展。

當前民辦幼兒園發(fā)展中的突出問題

民辦幼兒同是我國學前教育的重要組成部分，在歷史和當下都為減輕政府負擔、擴大家長的選擇性機會、保障幼兒受教育權(quán)等方面發(fā)揮了舉足輕重的作用。隨著民辦幼兒園數(shù)量和規(guī)模的不斷擴大，民辦幼兒園中的各種問題不斷凸顯來，造成了社會公眾對學前教育的認識性偏差。

1.民辦園數(shù)量占比超65%，民辦園在園幼兒占比超55%

據(jù)2016年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報，2016年在園兒童（包括附設(shè)班）4413.86萬人，其中就讀于民辦園的兒童2437.66萬人；全國共有幼兒園23.98萬所，其中民辦幼兒園達15.42萬所。在學前教育領(lǐng)域，民辦園占據(jù)了我國幼兒園總數(shù)的半壁江山還多，并承擔了一半以上在同幼兒的保教任務(wù)。

2. 52%以上的民辦園舉辦者傾向于選擇營利性民辦園

為了準確地掌握輿情，了解分類改革背景下民辦園舉辦者的選擇意向，《我國非營利性民辦園制度建設(shè)研究》課題組設(shè)計了一份信息詳細的問卷，試圖支持民辦園舉辦者在信息透明的前提下進行理性選擇。根據(jù)目的性抽樣原則，課題組抽取了山東、浙江、江蘇、河北、河南、湖南、四川、貴州、遼寧九省共2371個樣本。統(tǒng)計結(jié)果發(fā)現(xiàn)，民辦園舉辦者中選擇營利性的占52.17%，選擇非營利性的占47. 83%。遼寧省、貴州省的樣本中，選擇營利性民辦園的高達58%以上。

3.絕大多數(shù)民辦園既想非營利又想合理回報

在老民促法背景下，民辦園雖然登記為民辦非企業(yè)單位，屬于非營利性法人，但其舉辦者卻能以“合理同報”的名義分配辦學收益。在新民促法的背景下，不少民辦園舉辦者一方面希望繼續(xù)享受非營利性民辦園所帶來的各種優(yōu)惠和扶持政策，另一方面又希望保留出資財產(chǎn)的所有權(quán)，不愿放棄原有的合理同報。這種試圖占著兩頭好的心態(tài)勢必在一定程度上影響分類改革的順利進行，影響非營利性民辦園扶持政策和監(jiān)管政策的落實到位。

4.資本市場介入與擴張學前教育速度迅猛

資本在學前教育領(lǐng)域的擴張分為兩種形式：一是學前教育領(lǐng)域內(nèi)的收購、并購、加盟，譬如“直營園+加盟園”發(fā)展模式。二是上市公司跨界學前教育領(lǐng)域，現(xiàn)已有多家上市公司分別從幼兒園運營、幼兒教育內(nèi)容及產(chǎn)品等多個角度進行布局。

在教育資產(chǎn)證券化的背景下，資本進軍學前教育容易產(chǎn)生以下風險：第一，對賭協(xié)議下的規(guī)模擴張；第二，資本逐利下的質(zhì)量忽視；第三，表面繁榮下的巨額債務(wù)；第四，資本壟斷下的調(diào)控乏力；第五，違規(guī)操作下的問責缺失等。

面對民辦幼兒園發(fā)展中的諸多問題，政府必須強化分類管理，落實差別化扶持措施，確保民辦幼兒園舉辦者的理性選擇，保障民辦教育分類改革穩(wěn)步推進，保障學前教育的公益屬性不受傷害。

積極鼓勵和大力扶持非營利性民辦園

在新民促法背景下，舉辦者的辦園方式從原來的四分法變成了兩分法，即捐資辦園與投資辦園。在國家層面，政策的導向是積極鼓勵與大力支持非營利性民辦園。然而，如何保障非營利性民辦園成為大多數(shù)，政府的扶持政策是關(guān)鍵。一些省份已經(jīng)出臺的相關(guān)文件中對各項扶持性政策的細化不夠，存在較大的模糊空間，這會在一定程度上影響舉辦者的選擇。總體而言，要細化以下扶持辦法：

1.創(chuàng)新非營利性民辦園的激勵措施

政府激勵非營利性民辦園的方式包括三方面：獎勵、表彰及稅收優(yōu)惠。第一，獎勵措施。各級人民政府給予非營利性民辦園舉辦者的獎勵包括現(xiàn)金獎勵、物質(zhì)獎勱及機會獎勵。第二，通報表彰。對捐資辦園的舉辦者，各級政府除了進行直接的物質(zhì)獎勵外，也可以進行精神獎勵，如給予通報表揚、授予榮譽稱號等，提升捐資者的社會聲望，增進企業(yè)產(chǎn)品的品牌美譽度。第三，稅收優(yōu)惠。按照現(xiàn)行稅收法律和相關(guān)法規(guī)規(guī)定，各級政府對企業(yè)、個人、社會組織的捐資行為實行稅收優(yōu)惠政策。

2.操作化非營利性民辦園的八項扶持制度

在新民促法和《國務(wù)院關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》（以下簡稱國發(fā)[2016]81號文件）中提出了八項扶持制度、七項扶持措施，尤其是財政補貼、稅收優(yōu)惠、金融信貸、土地優(yōu)惠等。為了更好地激勵舉辦非營利性民辦園，各級政府要落實這些扶持制度，采用組合拳的方式激勵舉辦者選擇非營利性民辦園。省級政府在制定區(qū)域范圍內(nèi)的扶持措施時，更要將財政補貼的標準、流程和稅收優(yōu)惠的力度、操作方案以及土地優(yōu)惠的具體辦法、替代措施等進行詳細說明，使舉辦者看得清、看得見扶持方向與扶持力度，理性決策。

3.細化終止辦園的補償獎勵

國發(fā)[2016] 81號文件第十條規(guī)定：2016年11月7日《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改（中華人民共和國民辦教育促進法）的決定》公布前設(shè)立的民辦學校，選擇登記為非營利性民辦學校的，終止時，民辦學校的財產(chǎn)依法清償后有剩余的，按照國家有關(guān)規(guī)定給予出資者相應(yīng)的補償或者獎勵，其余財產(chǎn)繼續(xù)用于其他非營利性學校辦學；具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。

各地政府在制定省級配套文件時，要特別重視民辦幼兒園的歷史性貢獻，可采取老人老辦法保護舉辦者在老民促法背景下的收益預(yù)期，從根本上保護社會力量捐資辦園的積極性。如果地方政策在先期民辦園的終止補償上語焉不詳，會在一定程度上傷害舉辦者捐資辦園的積極性。

加強政策引導，確保營利性民辦園關(guān)注社會效益

在分類改革背景下，營利性民辦同成為一種合法的選擇，但新民促法和國發(fā)[2016] 81號文件都明確了國家在發(fā)展民辦學校上的基本導向，即積極鼓勵與大力扶持非營利性民辦園，且國發(fā)[2016]81號文件第二條規(guī)定：堅持教育的公益屬性，無論是非營利性民辦學校還是營利性民辦學校都要始終把社會效益放在首位。這意味著，盡管法律層面確定了營利性民辦園的合法性，但并不表明營利性民辦同可以只追求經(jīng)濟效益而無視社會效益。目前，學前教育仍是國民教育體系的薄弱環(huán)節(jié)，仍然面臨著迫切的“入園難”“入園貴”問題，各級政府要通過政策引導營利性民辦園關(guān)注教育的公益性，把社會效益放在第一位。

1.加快學前教育立法，強化現(xiàn)有法律執(zhí)行

民辦園的各種發(fā)展問題往往是法律缺失、法規(guī)執(zhí)行不力的結(jié)果。在分類改革的新民促法背景下，要不斷地重塑法律的權(quán)威，強化營利性民辦園的法人財產(chǎn)權(quán)、法人治理結(jié)構(gòu)、信息公示制度，嚴格限定“法無禁止即可行”的合理邊界，采取嚴厲懲罰的方式應(yīng)對營利性民辦園的唯經(jīng)濟效益行為，將資本的沖動限制在合理的范圍內(nèi)。同時，政府要用激勵企業(yè)的方式激勵營利性民辦園的舉辦者承擔社會責任，分擔政府困難。

2.建立資本集團進入學前教育雙向準入機制

強化營利性民辦園對社會效益的關(guān)注，不能僅僅靠舉辦者的良心與自覺，更要靠法律的約束力、一系列政策的限制或激勵措施，建立起資本集團進軍學前教育領(lǐng)域的雙向準人機制。

首先，建立資本集剛進入學前教育領(lǐng)域的準人機制。鑒于目前公益普惠性學前教育資源相對不足，政府在審批營利性民辦園資格和資本收購并購行為時，要特別關(guān)注一些限定范圍。譬如，限定資本集團收購、并購非營利性民辦園；限定資本集團收購直營園的年度規(guī)模；限定資本集團收購加盟園的年度規(guī)模；限定資本市場黑名單上的企業(yè)進軍學前教育領(lǐng)域等。

其次，建立幼兒園進入資本市場的準人機制。第一，在教育部門獲得辦學許可、在工商部門正式法人登記的營利性民辦園可以進入資本市場。第二，事業(yè)單位法人、非營利性法人幼兒園禁止進入資本市場。第三，公益普惠性民辦園禁止進入資本市場。第四，農(nóng)村地區(qū)幼兒園禁止進入資本市場。第五，黑名單幼兒園禁止進入資本市場等。

3.建立資本集團退出學前教育領(lǐng)域的基本程序

在目前的資本市場巾存在三種不同的投資取向：第一，有的資本集團較多看中的是學前教育的高額利潤率，愿意在學前教育領(lǐng)域進行深耕和長線投資；第二，有的資本集團只是看中了學前教育的輕資產(chǎn)性質(zhì)和不菲的回報率，在主營業(yè)務(wù)虧損的情況下貿(mào)然投資學前教育，以期短時間內(nèi)搏回損失。這必然會導致急功近利的投資取向，關(guān)注規(guī)模擴張和數(shù)量增長，缺少對學前教育領(lǐng)域風險的預(yù)警與認知。一旦遭遇投資失利可能進行快速撤資決策，造成對學前教育公益性的傷害；第三，完全不關(guān)注學前教育的公益性，只是借助學前教育進行快速融資，實現(xiàn)借“殼”上市的投機目的。

面對不同的投資目的，政策相關(guān)部門要審慎設(shè)計資本退出機制，確保學前教育的公益性不受資本的二次傷害。因此，建立必要的資本退出程序和懲罰機制顯得非常重要，要在資本的退出流程上強化對幼兒、教師的權(quán)益保障，在舉辦者變更上加強監(jiān)督，確保資本為其市場運作全權(quán)負責，迫使資本對進入學前教育領(lǐng)域持審慎態(tài)度。

4.擴大營利性民辦園轉(zhuǎn)設(shè)與運營成本

目前，為數(shù)不少的民辦園舉辦者對從非營利轉(zhuǎn)身為營利的程序與代價不甚明確，簡單地認為只需要變更法人類型，不知其可能面臨的清算程序。各級政府要加大法律宣傳，嚴格執(zhí)行現(xiàn)有幼兒園轉(zhuǎn)設(shè)成為營利性民辦園的財務(wù)清算規(guī)則，在土地清算、房產(chǎn)清算、辦學積累清算上依法執(zhí)行，彰顯營利性民辦園的轉(zhuǎn)設(shè)成本。

不僅如此，各級政府還要依法依規(guī)擴大正式注冊營利性民辦園運營成本。嚴格執(zhí)行營利性民辦園與非營利性民辦園的差異化扶持辦法，強化財政補貼、基金獎勵、稅收優(yōu)惠、土地劃撥的適用范圍，在營利性民辦園的所得稅、營業(yè)稅、土地稅等方面依法征收，彰顯營利性民辦園的運營成本。