黃博

摘要：預(yù)算管理是公益性事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的重要組成部分，新預(yù)算法出臺(tái)后，國(guó)務(wù)院相繼出臺(tái)深化預(yù)算管理制度改革決定，公益性事業(yè)單位進(jìn)入預(yù)算管理工作的新時(shí)期，內(nèi)部原有預(yù)算管理模式難以滿足新要求，預(yù)算精細(xì)化管理成為必然趨勢(shì)。文章以L文化公益性事業(yè)單位為典型案例，在分析L單位預(yù)算管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，挖掘當(dāng)前預(yù)算管理工作中存在的問(wèn)題，并針對(duì)問(wèn)題提出應(yīng)樹(shù)立精細(xì)化管理理念，加強(qiáng)制度建設(shè)，改善預(yù)算管理模式，完善管理流程，升級(jí)單位內(nèi)部預(yù)算管理系統(tǒng)，引入專業(yè)中介機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)全口徑內(nèi)部預(yù)算管理等對(duì)策建議。以期通過(guò)將上述建議推進(jìn)到實(shí)務(wù)工作中，形成預(yù)算全流程閉環(huán)管理，提高預(yù)算精細(xì)化管理水平和資金使用效益，推動(dòng)事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：公益性事業(yè)單位；預(yù)算管理；精細(xì)化管理

一、引言

財(cái)政資金是公益性事業(yè)單位各項(xiàng)工作順利開(kāi)展的重要保障，近年來(lái)，國(guó)家加大財(cái)政投入力度，同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管，強(qiáng)調(diào)財(cái)政資金使用的效率和效益。在財(cái)稅體制改革的總體要求下，2014 年 8 月 31 日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改（中華人民共和國(guó)預(yù)算法）的決定》，重新頒布修訂后的預(yù)算法，自 2015 年 1 月 1 日起施行，這是預(yù)算法實(shí)施20年來(lái)的首次修改；建立健全全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度，標(biāo)志著我國(guó)現(xiàn)代預(yù)算制度初步建立。2014年9月國(guó)務(wù)院出臺(tái)關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定，以及后續(xù)2015年1月國(guó)務(wù)院出臺(tái)關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見(jiàn)等，公益性事業(yè)單位逐步進(jìn)入了預(yù)算管理工作的新時(shí)期。

為落實(shí)新時(shí)期的要求，公益性事業(yè)單位預(yù)算管理重點(diǎn)工作轉(zhuǎn)變?yōu)閮?yōu)化支出結(jié)構(gòu)，嚴(yán)控一般性支出；加強(qiáng)資金統(tǒng)籌，盤活存量資金；推進(jìn)中期規(guī)劃管理，理順預(yù)算編制權(quán)責(zé)；做實(shí)做好項(xiàng)目庫(kù)，加強(qiáng)項(xiàng)目精準(zhǔn)管理；全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，提高財(cái)政資金使用效益；建立預(yù)算評(píng)審機(jī)制，擴(kuò)大范圍增強(qiáng)效果；強(qiáng)化部門主體責(zé)任，推進(jìn)部門預(yù)算公開(kāi)透明；不斷推進(jìn)加強(qiáng)預(yù)算科學(xué)化精細(xì)化管理成為公益性事業(yè)單位發(fā)展的必然選擇。

L單位作為國(guó)家公共文化服務(wù)的窗口單位，經(jīng)過(guò)多年預(yù)算管理工作的積累，逐步從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等單一環(huán)節(jié)的管理向全過(guò)程有機(jī)銜接、相互制約的綜合管理轉(zhuǎn)變，本文基于L單位預(yù)算管理現(xiàn)狀，梳理出不適應(yīng)新時(shí)期深化預(yù)算管理制度改革要求的具體問(wèn)題，提出建議，以期推動(dòng)預(yù)算精細(xì)化管理水平，促進(jìn)事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。

二、L單位預(yù)算管理現(xiàn)狀分析

（一）L單位基本情況

L單位為部委直屬文化事業(yè)單位，含29個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中，其中12個(gè)職能部處（辦公室、人事處、財(cái)務(wù)處等），16個(gè)業(yè)務(wù)部處，1個(gè)后勤服務(wù)部門。

預(yù)算是L單位履行職能、開(kāi)展各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的基礎(chǔ)和保障。收入為一般公共預(yù)算財(cái)政撥款收入和自籌收入（包括事業(yè)收入、事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)收入、其他收入），財(cái)政撥款收入占總收入比例約80%，是各項(xiàng)支出的主要來(lái)源。支出為一般公共預(yù)算基本支出和項(xiàng)目支出，項(xiàng)目支出中二級(jí)項(xiàng)目每年15個(gè)左右，以下簡(jiǎn)稱財(cái)政項(xiàng)目，大部分為延續(xù)項(xiàng)目，個(gè)別為一次性項(xiàng)目。

（二）L單位預(yù)算管理現(xiàn)狀

L單位領(lǐng)導(dǎo)層高度重視預(yù)算管理工作，單位上下樹(shù)立“先有預(yù)算后有支出”的觀念，在內(nèi)部財(cái)務(wù)管理辦法中對(duì)于預(yù)算管理組織構(gòu)建、職責(zé)以及編報(bào)、審核、批復(fù)、執(zhí)行、考評(píng)等流程進(jìn)行具體要求。L單位通過(guò)規(guī)范化、信息化等手段不斷提高預(yù)算管理水平，2013年單位內(nèi)部預(yù)算管理系統(tǒng)上線，匹配財(cái)政的“二上二下”進(jìn)行單位內(nèi)部的“二上二下”，將內(nèi)部預(yù)算管理系統(tǒng)嵌入預(yù)算各環(huán)節(jié)，實(shí)行全流程管理，當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行率均超過(guò)98%。

L單位財(cái)政項(xiàng)目由明細(xì)項(xiàng)目組成，單位內(nèi)部預(yù)算管理細(xì)化到明細(xì)項(xiàng)目，每年涉及全單位29個(gè)部門共有300余個(gè)明細(xì)項(xiàng)目。各部門的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人編報(bào)明細(xì)項(xiàng)目，按照具體項(xiàng)目的性質(zhì)和類別歸屬不同的財(cái)政項(xiàng)目，單位內(nèi)部加強(qiáng)細(xì)化管理，落實(shí)責(zé)任，形成自下而上、自上而下溝通和交流。

三、當(dāng)前L單位預(yù)算管理存在的問(wèn)題

L單位預(yù)算管理制度和模式有滯后性，在原有模式的基礎(chǔ)上，進(jìn)行“打補(bǔ)丁”和“小修小補(bǔ)”，尚未整體調(diào)整，結(jié)合L單位預(yù)算管理現(xiàn)狀，存在以下問(wèn)題。

（一）明細(xì)項(xiàng)目編制單一年度的預(yù)算

從2016年部門預(yù)算編報(bào)工作開(kāi)始，要求同時(shí)編制三年支出規(guī)劃，拓展預(yù)算測(cè)算年度。由于單位內(nèi)部明細(xì)項(xiàng)目管理流程和內(nèi)部預(yù)算管理系統(tǒng)還是之前編制單一年度預(yù)算的模式，因此在實(shí)際操作中，L單位按照文件對(duì)于項(xiàng)目支出規(guī)模具體要求，一次性財(cái)政項(xiàng)目由單位內(nèi)部牽頭部門據(jù)實(shí)測(cè)算填報(bào)中期支出規(guī)劃，延續(xù)性項(xiàng)目中期支出規(guī)劃根據(jù)當(dāng)年明細(xì)項(xiàng)目編制情況，后兩年按照零增長(zhǎng)或者是10%增幅比例填列。

對(duì)于單位來(lái)說(shuō)，明細(xì)項(xiàng)目是財(cái)政項(xiàng)目的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，在編報(bào)環(huán)節(jié)，明細(xì)項(xiàng)目作為基礎(chǔ)審核匯總到財(cái)政項(xiàng)目；在執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)，財(cái)政項(xiàng)目再細(xì)化回到明細(xì)項(xiàng)目進(jìn)行管理。內(nèi)部明細(xì)項(xiàng)目沒(méi)有根據(jù)業(yè)務(wù)規(guī)劃進(jìn)行三年滾動(dòng)預(yù)算，導(dǎo)致中期財(cái)政規(guī)劃的后兩年沒(méi)有內(nèi)部明細(xì)項(xiàng)目的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，缺少自下而上這一過(guò)程，亟待改變。

（二）沒(méi)有內(nèi)部項(xiàng)目庫(kù)機(jī)制

項(xiàng)目庫(kù)在預(yù)算編制過(guò)程中具有基礎(chǔ)性的作用。上級(jí)主管部門要求單位所有財(cái)政項(xiàng)目均要納入項(xiàng)目庫(kù)管理，充實(shí)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，將業(yè)務(wù)管理與預(yù)算管理緊密結(jié)合；非項(xiàng)目庫(kù)項(xiàng)目原則上不能申報(bào)和安排預(yù)算；對(duì)項(xiàng)目預(yù)算實(shí)行全周期滾動(dòng)管理。

L單位沒(méi)有內(nèi)部的項(xiàng)目庫(kù)機(jī)制，每年明細(xì)項(xiàng)目編報(bào)時(shí)間固定，根據(jù)項(xiàng)目類型延續(xù)或者新增，延續(xù)項(xiàng)目重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)費(fèi)較上一年增長(zhǎng)情況和內(nèi)部任務(wù)書的安排，新增項(xiàng)目結(jié)合財(cái)政項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)情況和當(dāng)年工作重點(diǎn)進(jìn)行安排，每年審核時(shí)間集中，工作量較大且具有重復(fù)性，缺少內(nèi)部項(xiàng)目庫(kù)這樣一個(gè)平臺(tái)。通過(guò)規(guī)范立項(xiàng)程序和入庫(kù)條件，項(xiàng)目隨時(shí)成熟隨時(shí)入庫(kù)，進(jìn)行滾動(dòng)管理，編制三年支出規(guī)劃和年度部門預(yù)算都依賴于項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，達(dá)到可持續(xù)發(fā)展。

（三）內(nèi)部預(yù)算審核有提升空間

L單位在向上級(jí)主管部門報(bào)送預(yù)算的過(guò)程中，有不同層級(jí)的外部項(xiàng)目評(píng)審，第一個(gè)層級(jí)是中央部門組織的項(xiàng)目評(píng)審，如上級(jí)主管部門財(cái)務(wù)司組織開(kāi)展的評(píng)審；第二個(gè)層級(jí)是財(cái)政部對(duì)中央部門申報(bào)項(xiàng)目組織的評(píng)審，如財(cái)政部預(yù)算評(píng)審中心組織開(kāi)展的評(píng)審。近兩年L單位均有項(xiàng)目接受評(píng)審，尤其是新項(xiàng)目的審減率較大，單位內(nèi)部預(yù)算審核有進(jìn)一步提升空間。

目前L單位明細(xì)項(xiàng)目預(yù)算編報(bào)已較為細(xì)化，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人當(dāng)年編報(bào)下一年度的明細(xì)項(xiàng)目，在項(xiàng)目文本中填寫基礎(chǔ)信息和明細(xì)預(yù)算情況。基本信息包括項(xiàng)目名稱、類型（延續(xù)或新增）、所屬財(cái)政項(xiàng)目、總規(guī)模、開(kāi)始和結(jié)束日期、必要性、內(nèi)容、成果等；明細(xì)預(yù)算分硬件、活動(dòng)、軟件、數(shù)據(jù)、其他五類填列資金需求。例如硬件細(xì)化到每一臺(tái)設(shè)備，活動(dòng)細(xì)化到每一次會(huì)議、培訓(xùn)等，已經(jīng)可以做到較為準(zhǔn)確的審核；但是對(duì)于一些外包事項(xiàng)，如軟件類別中多為需要外包專業(yè)公司開(kāi)發(fā)定制，單位內(nèi)部審核經(jīng)常會(huì)參考內(nèi)部既往類似軟件價(jià)格和口頭咨詢，缺少外部專業(yè)咨詢過(guò)程，實(shí)際操作如政府采購(gòu)后價(jià)格有較大出入。

（四）績(jī)效管理工作需進(jìn)一步加強(qiáng)

新時(shí)期要求建立預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全流程績(jī)效管理工作機(jī)制，“講求績(jī)效”、“向管理要效益”、“花錢必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的理念逐步樹(shù)立，L單位對(duì)外所有納入項(xiàng)目庫(kù)管理的項(xiàng)目都已編報(bào)中期績(jī)效目標(biāo)和年度績(jī)效目標(biāo)，由單位內(nèi)部財(cái)政項(xiàng)目各牽頭部門結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況直接擬定，年度結(jié)束后對(duì)所有財(cái)政項(xiàng)目進(jìn)行自評(píng)，上級(jí)主管部門對(duì)重點(diǎn)財(cái)政項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。

預(yù)算績(jī)效目標(biāo)是指財(cái)政預(yù)算資金計(jì)劃在一定期限內(nèi)達(dá)到的產(chǎn)出和效果，是財(cái)政資金安排的重要依據(jù)，影響著預(yù)算執(zhí)行工作，同時(shí)也是對(duì)執(zhí)行質(zhì)量和效果進(jìn)行評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。L單位對(duì)外績(jī)效目標(biāo)形式上已經(jīng)較為完整，但是由于沒(méi)有細(xì)化到明細(xì)項(xiàng)目，停留在財(cái)政項(xiàng)目層面，在單位內(nèi)部沒(méi)有真正做到“誰(shuí)申請(qǐng)資金，誰(shuí)設(shè)定目標(biāo)”，績(jī)效管理工作難以精細(xì)化。

（五）內(nèi)部預(yù)算管理口徑需進(jìn)一步拓寬

財(cái)政推行全口徑預(yù)算管理，全面準(zhǔn)確反映出事業(yè)收入和其他收入等情況，統(tǒng)籌安排各項(xiàng)支出。對(duì)于事業(yè)收入、經(jīng)營(yíng)收入和其他收入要求結(jié)合以前年度決算數(shù)據(jù)合理預(yù)計(jì)。L單位內(nèi)部預(yù)算管理的范圍重點(diǎn)是財(cái)政資金，需要進(jìn)一步拓寬范圍。

四、加強(qiáng)L單位預(yù)算精細(xì)化管理的具體建議

為了適應(yīng)新時(shí)期的要求，公益性事業(yè)單位需扎實(shí)做好預(yù)算精細(xì)化管理工作。L單位應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持細(xì)化到明細(xì)項(xiàng)目的管理方式，依托內(nèi)部預(yù)算管理系統(tǒng)，加強(qiáng)專業(yè)化、系統(tǒng)化和信息化建設(shè)，同時(shí)不斷調(diào)整創(chuàng)新，具體建議如下。

（一）樹(shù)立精細(xì)化管理理念，加強(qiáng)制度建設(shè)

單位上下牢固樹(shù)立精細(xì)化管理理念，不能僅局限于單位領(lǐng)導(dǎo)，更不能當(dāng)成只是單位財(cái)務(wù)部門的工作，全單位要提高認(rèn)識(shí)，樹(shù)立全局觀，要有大視野大格局，從根本上理解精細(xì)化管理的目的，這樣才能夠積極配合精細(xì)化管理對(duì)于原有工作模式和管理模式帶來(lái)的一系列變化，與新時(shí)期的精細(xì)化管理的大趨勢(shì)相契合。

目前L單位預(yù)算管理管理制度存在滯后性，應(yīng)及時(shí)修訂，將新時(shí)期的要求、精細(xì)化管理的理念融入辦法中，修訂后的辦法作為單位內(nèi)部預(yù)算管理工作的指導(dǎo)和依據(jù)。預(yù)算管理作為財(cái)務(wù)管理工作最重要的一環(huán)，為凸顯預(yù)算管理工作的重要性，建議通過(guò)充實(shí)豐富，從內(nèi)部財(cái)務(wù)管理辦法中一個(gè)章節(jié)單獨(dú)作為一個(gè)辦法進(jìn)行管理，符合單位實(shí)際情況并具有可操作性。建立制度后更重要的在于執(zhí)行，只有實(shí)現(xiàn)有效落實(shí)才能切實(shí)發(fā)揮制度作用。

（二）基于單位內(nèi)部預(yù)算管理系統(tǒng)，改善預(yù)算管理模式，完善管理流程

1. 對(duì)內(nèi)部預(yù)算管理系統(tǒng)進(jìn)行升級(jí)，建立項(xiàng)目庫(kù)模塊

建立單位內(nèi)部項(xiàng)目庫(kù)，并嵌入內(nèi)部預(yù)算管理系統(tǒng)，實(shí)行開(kāi)放式管理，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。明細(xì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展目標(biāo)，全年不限時(shí)間均可申報(bào)明細(xì)項(xiàng)目，入庫(kù)項(xiàng)目必須有充分的立項(xiàng)依據(jù)，明確的實(shí)施期、合理的預(yù)算需求和績(jī)效目標(biāo)等，項(xiàng)目成熟達(dá)到入庫(kù)條件，入庫(kù)儲(chǔ)備實(shí)行全周期滾動(dòng)管理，明細(xì)項(xiàng)目庫(kù)作為編制明細(xì)預(yù)算的基礎(chǔ)。同時(shí)設(shè)置重要性水平標(biāo)志，對(duì)入庫(kù)項(xiàng)目分清哪些是必須保障的基礎(chǔ)項(xiàng)目，哪些是錦上添花促進(jìn)發(fā)展的項(xiàng)目，分清輕重緩急。

2. 明細(xì)項(xiàng)目根據(jù)業(yè)務(wù)規(guī)劃進(jìn)行三年滾動(dòng)預(yù)算

應(yīng)具有前瞻性和規(guī)劃性，結(jié)合職能和業(yè)務(wù)計(jì)劃，拓寬明細(xì)項(xiàng)目預(yù)算測(cè)算年度，科學(xué)合理的編制三年滾動(dòng)預(yù)算，為單位財(cái)政項(xiàng)目中期財(cái)政規(guī)劃提供支撐，強(qiáng)調(diào)三年規(guī)劃的約束性，統(tǒng)籌安排，實(shí)現(xiàn)跨年度平衡。同時(shí)按照財(cái)政項(xiàng)目對(duì)外編報(bào)的要求，細(xì)化豐富需要填報(bào)的內(nèi)容，根據(jù)三年滾動(dòng)預(yù)算的需要對(duì)內(nèi)部預(yù)算管理系統(tǒng)進(jìn)行重新規(guī)劃和調(diào)整。例如：在原有按事項(xiàng)進(jìn)行歸納的基礎(chǔ)上，增加按照支出經(jīng)濟(jì)分類進(jìn)行項(xiàng)目預(yù)算明細(xì)表的編報(bào)。

3. 明細(xì)項(xiàng)目推行績(jī)效管理機(jī)制

改變“錢都花完，預(yù)算執(zhí)行率高就是績(jī)效好”的觀念，強(qiáng)化支出責(zé)任和效率意識(shí)，形成預(yù)算編制有目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控，預(yù)算完成有評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果有運(yùn)用的全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。從入庫(kù)開(kāi)始，明細(xì)項(xiàng)目全部編制績(jī)效目標(biāo)，包括產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)，做到指向明確、細(xì)化量化、合理可行和相應(yīng)匹配。把績(jī)效目標(biāo)作為建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)、編制預(yù)算、實(shí)施績(jī)效監(jiān)控、開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)等的重要基礎(chǔ)和依據(jù)。

（三）引入社會(huì)專業(yè)中介機(jī)構(gòu)參與內(nèi)部預(yù)算流程

在預(yù)算管理的不同環(huán)節(jié)，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)等方式引入第三方專業(yè)中介機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)換視角，借鑒先進(jìn)的理念和管理方法，提高單位預(yù)算精細(xì)化管理水平。例如，在內(nèi)部預(yù)算編報(bào)環(huán)節(jié)，邀請(qǐng)專業(yè)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行講座，這與財(cái)務(wù)部門內(nèi)部培訓(xùn)不同點(diǎn)在于樣本較多，可以從評(píng)審等多角度解析預(yù)算編報(bào)應(yīng)注意的問(wèn)題。L單位已試行，效果較好。

在內(nèi)部預(yù)算審核環(huán)節(jié)，由于明細(xì)項(xiàng)目的規(guī)模大小類型不一，按照金額、性質(zhì)及重要性水平確定標(biāo)準(zhǔn)，由中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行預(yù)評(píng)審，對(duì)完整性、必要性、可行性和合理性進(jìn)行評(píng)審，發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的評(píng)估和評(píng)審專業(yè)能力，對(duì)預(yù)算金額提出具體意見(jiàn)，既為內(nèi)部預(yù)算審核提供依據(jù)，做到“實(shí)、細(xì)、準(zhǔn)”，又能保證經(jīng)費(fèi)落實(shí)后有效執(zhí)行。

（四）實(shí)現(xiàn)全口徑內(nèi)部預(yù)算管理

合理預(yù)計(jì)收入，拓寬內(nèi)部預(yù)算管理范圍，不局限于財(cái)政資金，統(tǒng)籌管理財(cái)政撥款和非財(cái)政撥款在內(nèi)的全口徑支出，不留死角。如果預(yù)算管的粗糙則錢會(huì)花的隨意，錢花的隨意則會(huì)效果差效率低。推進(jìn)全口徑綜合預(yù)算管理至關(guān)重要，這也是全面預(yù)算管理的重要運(yùn)用。

五、結(jié)論

L單位作為公益性事業(yè)單位的一員，在財(cái)政資金的大力支持下，將上述措施推進(jìn)到具體工作中，厲行節(jié)約，強(qiáng)化主體責(zé)任，提高預(yù)算管理水平和資金使用效益，推動(dòng)事業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展，為中央社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)建設(shè)添磚加瓦。

參考文獻(xiàn)：

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[2]馬俊.新預(yù)算法下如何做好事業(yè)單位預(yù)算管理工作[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2015（18）.

（作者單位：國(guó)家圖書館）