李 文 釗

(中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872)

政策論證的邏輯
——以土地使用權(quán)到期續(xù)約問題為例

李 文 釗

(中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872)

土地使用權(quán)到期續(xù)約問題是我國城市土地使用制度改革設(shè)計中留下的一個懸而未決的問題。2016年，溫州首批商品房土地使用權(quán)到期，這意味著中國急需為土地使用權(quán)到期續(xù)約提供解決方案。從政策分析的論證轉(zhuǎn)向來看，土地使用權(quán)到期續(xù)約問題本質(zhì)上是一個政策論證的過程。在借鑒威廉·鄧恩有關(guān)政策論證的結(jié)構(gòu)和要素基礎(chǔ)上，通過歸納和總結(jié)土地使用權(quán)到期續(xù)約的6種典型政策主張：無償續(xù)期、象征性有償續(xù)期、市價有償續(xù)期、階梯續(xù)期、租稅合一續(xù)期、根據(jù)建筑物質(zhì)量有償續(xù)期等，討論其背后的邏輯。政策方案的選擇過程是對政策論證的“論證”，涉及政策方案的評價。結(jié)合弗蘭克·費希爾的政策評估邏輯，討論在政策方案選擇中面臨的4種對話，即技術(shù)分析對話、情景對話、系統(tǒng)對話和意識形態(tài)對話。任何評估都涉及反事實的建構(gòu)，政策方案選擇是不同反事實的比較過程。經(jīng)過系統(tǒng)分析，發(fā)現(xiàn)無償續(xù)期或象征性有償續(xù)期這兩種方案應(yīng)該是中國未來土地使用權(quán)到期續(xù)約方案的選擇，其共同特點是要求建構(gòu)反事實的信息少，對于社會的影響和變動不大，有利于維護(hù)社會穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。

土地使用權(quán)；續(xù)期；政策分析；政策論證；政策評估

土地制度是理解中國改革過去、現(xiàn)在與未來的一個重要視角，土地制度改革幾乎是所有改革的前提和基礎(chǔ)。究其原因，土地既是最重要的一種生產(chǎn)要素，也是承接和整合其他生產(chǎn)要素的空間基礎(chǔ)。在農(nóng)村，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實現(xiàn)了農(nóng)村土地制度的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，在保證集體所有制的前提下，將使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)劃分給農(nóng)民，調(diào)動農(nóng)民的積極性[1]。土地制度變革大大提升了農(nóng)村生產(chǎn)力，也開啟了中國波瀾壯闊的改革浪潮。在城市，在堅持城市土地歸國家所有的前提下，通過對工業(yè)用地、居住用地、商業(yè)用地以及教、科、文、衛(wèi)、體用地等各種不同類型土地制度改革，快速推進(jìn)中國工業(yè)化、城市化的進(jìn)程，使得中國加快了從農(nóng)村社會向工業(yè)化、城市化社會轉(zhuǎn)型，這也是中國經(jīng)濟(jì)奇跡的重要體現(xiàn)。在當(dāng)前的城市化進(jìn)程中，城中村、城市更新等問題仍然需要進(jìn)一步推進(jìn)土地制度改革來化解[2]。

在城市土地制度改革中，居住用地制度改革是其中的重點。通過建構(gòu)不同類型的土地權(quán)利，實施土地所有權(quán)和使用權(quán)分離以及商品房制度改革，很多城市居民擁有了自己的房產(chǎn)，房產(chǎn)交易使城市房地產(chǎn)市場得以快速發(fā)展。土地財政也成為城市政府的重要收入來源，很多地方政府為了獲得更多的財政收入，加速了城市化的進(jìn)程[3]。根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的規(guī)定，住宅用地的最長使用年限是70年。對于大多數(shù)商品房而言，70年仍然是一個很長的期限，暫時還不存在70年到期之后怎么辦的問題。不過，隨著溫州部分住宅用地20年使用權(quán)到期，有關(guān)土地使用權(quán)到期續(xù)約問題成為社會關(guān)注的熱點。

可以說，土地使用權(quán)到期續(xù)約問題是城市土地使用制度改革設(shè)計中留下的一個懸而未決的問題。筆者以溫州土地使用權(quán)到期續(xù)約問題為案例，從政策論證(Policy Argumentation)的視角出發(fā)，結(jié)合政策論證的分析要素，對土地使用權(quán)到期續(xù)約的不同方案進(jìn)行解讀，結(jié)合政策評估理論，對不同政策論證進(jìn)行“論證”，討論中國未來解決土地使用權(quán)到期續(xù)約問題的不同路徑和方案。

一、溫州土地使用權(quán)到期對城市土地使用權(quán)制度的挑戰(zhàn)

2016年，溫州出現(xiàn)了全國首批商品房土地使用權(quán)到期案例，土地使用權(quán)到期續(xù)約問題成為中國土地制度改革必須面臨的難題。根據(jù)媒體報道，2016年3月，溫州市民王先生購買了一套二手房，房屋建造于20世紀(jì)90 年代，但當(dāng)王先生將60 多萬元的購房款存入銀行第三方監(jiān)管賬戶后，卻發(fā)現(xiàn)無法辦理過戶手續(xù)，原來是房子的土地證過期了[4]。如果按照現(xiàn)有土地出讓金進(jìn)行估算，溫州市的土地使用權(quán)續(xù)期價格大概會占到房價的1/3到1/2，即100萬元的房子要交30萬元到50萬元的土地出讓金，但其后續(xù)續(xù)約年限及相關(guān)具體程序等仍然沒有明確規(guī)定。經(jīng)溫州市國土資源部門初步測算，溫州僅市區(qū)土地使用年限在2017年底到期的房產(chǎn)有600多套。到2019年年底，溫州還會有1900多套住房涉及土地使用權(quán)到期的問題。由此可見，溫州土地使用權(quán)到期續(xù)約問題并非個例，需要認(rèn)真對待并及時出臺相關(guān)政策來解決土地使用權(quán)到期續(xù)約面臨的一系列問題。

溫州的土地使用權(quán)到期問題有其特殊性，也有其普遍性。就特殊性而言，與全國大部分商品房擁有70年土地使用權(quán)相比，溫州的商品房土地使用權(quán)只有20年，這意味著，此前購買相關(guān)土地的開發(fā)商只交了20年的土地出讓金，所以，很多人也認(rèn)為溫州土地使用權(quán)到期補(bǔ)交土地出讓金具有正當(dāng)性和公平性。就其普遍性而言，若干年后，當(dāng)70年土地使用權(quán)的商品房到期時，那時中國將必須面臨如何解決土地使用權(quán)到期的問題。就居住而言，在只有一套住房的情況下，可以不理會土地使用權(quán)到期的問題，而一旦涉及市場交易，就需要有土地使用權(quán)證明，才能夠?qū)崿F(xiàn)房產(chǎn)與土地使用權(quán)的共同交易，單單只有房產(chǎn)證，沒有土地證，并不能夠?qū)崿F(xiàn)房產(chǎn)的成功交易。溫州的土地使用權(quán)到期問題為中國思考土地使用權(quán)大范圍到期時如何制定新政策提供了時間，也將為制定更為科學(xué)合理的制度和政策提供了經(jīng)驗。

科斯指出，產(chǎn)權(quán)清晰界定是市場交易的前提，產(chǎn)權(quán)制度改革是各項改革的基礎(chǔ)[5-6]。中國房地產(chǎn)市場和土地市場的發(fā)展，也是從清晰界定房產(chǎn)和土地權(quán)利開始的。與中國土地和房產(chǎn)有關(guān)的法律和法規(guī)主要包括：《憲法》《物權(quán)法》《城市房地產(chǎn)管理法》《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》《土地管理法實施條例》等?！稇椃ā穼χ袊恋刂贫刃再|(zhì)進(jìn)行了規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！边@意味著，城市的土地屬于國家所有，實現(xiàn)土地的公有制。1986年制定的《土地管理法》第2條對《憲法》規(guī)定的土地性質(zhì)進(jìn)行了細(xì)化：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使?！闭且驗檫@些法律，使得中國土地制度實現(xiàn)了從無償劃撥使用向有償使用轉(zhuǎn)變。對于土地使用權(quán)出讓制度，法律規(guī)定可以采取拍賣、招標(biāo)或者雙方協(xié)議的方式進(jìn)行。通常而言，拍賣和招標(biāo)是主要的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓方式，這些方式實現(xiàn)了土地資源按照市場機(jī)制的有效配置目標(biāo)。

溫州的土地使用權(quán)到期續(xù)約問題是由于中國土地制度改革中存在土地使用權(quán)制度設(shè)計不完善造成的。從理論上看，土地使用權(quán)制度由兩個部分組成，即土地使用權(quán)的期限以及土地使用權(quán)到期后如何處理。對于住宅而言，后者涉及土地使用權(quán)到期續(xù)約問題，也是當(dāng)前溫州面臨的問題。對于土地使用權(quán)的期限，1994年通過的《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓最高年限由國務(wù)院規(guī)定。”事實上，國務(wù)院早在1990年就出臺了《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，對土地使用權(quán)進(jìn)行了明確的規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓最高年限按下列用途確定：(一)居住用地七十年；(二)工業(yè)用地五十年；(三)教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地五十年；(四)商業(yè)、旅游、娛樂用地四十年；(五)綜合或者其他用地五十年?！迸c土地使用權(quán)限的明確規(guī)定相比，對土地使用權(quán)到期續(xù)約問題并沒有進(jìn)行詳細(xì)闡述，只是進(jìn)行了原則性規(guī)定。對于土地使用權(quán)到期續(xù)約的規(guī)定，《物權(quán)法》《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》《土地管理法實施條例》都有所涉及，但可操作性還有所欠缺。《物權(quán)法》規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理?！薄冻擎?zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定“土地使用權(quán)期滿，土地使用者可以申請續(xù)期。需要續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)依照本條例第二章的規(guī)定重新簽訂合同，支付土地使用權(quán)出讓金，并辦理登記?！倍锻恋毓芾矸▽嵤l例》則強(qiáng)調(diào)“依照《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，收回用地單位的土地使用權(quán)的，由原土地登記機(jī)關(guān)注銷土地登記。土地使用權(quán)有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期未獲批準(zhǔn)的，由原土地登記機(jī)關(guān)注銷土地登記。”《物權(quán)法》與兩個法規(guī)之間存在一定的矛盾，對其不同的解讀也構(gòu)成了處理土地使用權(quán)到期續(xù)約不同方案的基礎(chǔ)。

對于溫州特殊的土地使用權(quán)到期續(xù)約面臨的問題，深圳早在20世紀(jì)90年代就進(jìn)行了探索。1996 年，深圳市政府依據(jù)市人大決定，發(fā)布了《深圳市人民政府關(guān)于土地使用權(quán)出讓年期的公告》。公告規(guī)定，凡與深圳市規(guī)劃國土地局簽訂《土地使用權(quán)出讓合同書》的用地，其土地使用最高年期按國家規(guī)定執(zhí)行，即居住用地70 年，工業(yè)用地50 年，教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地50 年，商業(yè)、旅游、娛樂用地40 年，綜合用地或者其他用地50 年。對于行政劃撥用地，2004年《深圳市到期房地產(chǎn)續(xù)期若干規(guī)定》指出，用地在不改變用途的情況下，按有償使用土地的原則延長土地使用年期，補(bǔ)繳地價款，簽訂土地出讓合同，在國家規(guī)定的最長土地使用年期減去已使用年期的剩余年期范圍內(nèi)約定年期的，補(bǔ)繳地價數(shù)額為相應(yīng)用途公告基準(zhǔn)地價的35%。這說明，深圳通過制度規(guī)定，成功解決了土地使用權(quán)制度中“特殊性”問題。不過，當(dāng)國家規(guī)定的土地使用權(quán)到期時，如何解決土地使用權(quán)續(xù)約問題呢？這仍然是中國土地使用權(quán)制度改革面臨的最大挑戰(zhàn)，也需要提前進(jìn)行制度設(shè)計。

從公共政策的角度看，土地使用權(quán)到期續(xù)約問題涉及政策方案選擇的問題，即通過什么政策來解決土地到期續(xù)約問題，而不同政策方案背后存在不同邏輯，政策方案選擇過程也是一個政策評估過程，它涉及對不同方案影響的預(yù)測與評估。筆者從政策論證的角度，總結(jié)解決土地使用權(quán)續(xù)約問題的不同方案，對不同方案的理論邏輯進(jìn)行描述，隨后，從政策評估的角度，對不同政策方案進(jìn)行評價，提出中國未來可能的方案選擇。

二、政策分析的論證轉(zhuǎn)向及其構(gòu)成要素

土地使用權(quán)到期續(xù)約問題，并不是一個簡單的經(jīng)驗問題和實證問題，它涉及價值判斷、說服和共識形成。因此，傳統(tǒng)的公共政策分析工具不能夠很好地回答這一問題，我們需要公共政策分析的理念和方法的創(chuàng)新，通過新的政策分析工具來對土地使用權(quán)到期續(xù)約問題進(jìn)行分析。

最近二十多年，公共政策分析經(jīng)歷了從技術(shù)式政策分析(Technocratic Policy Analysis)向?qū)徤魇秸叻治?Deliberative Policy Analysis)轉(zhuǎn)變，從形式理性(Formal Reason)向?qū)嵺`理性(Practical Reason)的轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變被稱為“論證式轉(zhuǎn)向”(Argumentative Turn)①。這種轉(zhuǎn)變過程最直接的原因是政策分析不能夠為實踐提出“有用的知識”，不能夠成功地解決政策世界中面臨的問題。

技術(shù)式政策分析強(qiáng)調(diào)實證主義取向，注重使用定量方法，主張事實與價值二分，并且尋找一些具有普遍適用的法則。技術(shù)式政策分析的典型是將決策過程看成是一個“理性”過程，決策者對問題進(jìn)行界定，尋找不同解決方案，預(yù)測不同解決方案對政策目標(biāo)的實現(xiàn)程度，選擇最能夠?qū)崿F(xiàn)目標(biāo)的方案。從技術(shù)式政策分析來看，公共政策本身是一個客觀的、技術(shù)的和可以管理的問題，科學(xué)方法和成本收益方法是最好的政策分析方法，這種對公共政策問題的“客觀性”建構(gòu)，使得它忽視了公共政策現(xiàn)實本身的“多樣性”和“復(fù)雜性”。在很多時候，價值、觀念、規(guī)范和情況等在政策分析中發(fā)揮重要作用。技術(shù)式政策分析在城市規(guī)劃領(lǐng)域表現(xiàn)為強(qiáng)調(diào)城市規(guī)劃是一種科學(xué)活動，科學(xué)和技術(shù)知識發(fā)揮重要作用。

審慎式政策分析則強(qiáng)調(diào)知識是互動、沖突和協(xié)商的產(chǎn)物，它要求將經(jīng)驗研究與規(guī)范研究結(jié)合起來，政策分析過程本身具有十分重要的作用。審慎式政策分析非常重視“論證”在政策分析過程中的作用，認(rèn)為政策分析很可能是先有觀點，后尋找證據(jù)的過程，認(rèn)證過程類似于法庭辯論，各方在提出自己的觀點時，用證據(jù)來證明自己的觀點。因此，在政策分析過程中，發(fā)現(xiàn)不同的政策主張及其背后的邏輯具有非常重要的價值，這些不同政策主張之間交流、溝通、說服、認(rèn)證、辯論和相互學(xué)習(xí)本身有利于政策選擇，它們對于政策分析過程具有重要意義。審慎式政策分析認(rèn)為政策分析過程不僅是行政管理者和專家的作用領(lǐng)域，更應(yīng)該重視民眾參與在政策選擇中的作用，在互動過程中，各方會形成自己的觀點和主張，而不是由別人為他們提供的觀點和主張。以城市規(guī)劃為例，城市規(guī)劃過程本身不僅是科學(xué)過程和理性決策過程，強(qiáng)調(diào)定量、經(jīng)驗與事實，而且也是一個民主決策過程，強(qiáng)調(diào)民眾參與在城市規(guī)劃中發(fā)揮重要作用，決策過程是不同方案、價值觀點和偏好互動過程，也是共識形成過程。

政策論證是審慎式政策分析的一種重要模型，它主張政策是一個論證過程(Policy as Argument)，論證是政策分析的重要單位。實踐理性是政策論證的邏輯基礎(chǔ)，溝通和對話是其核心內(nèi)容。通過對論證的分析，實現(xiàn)重新對問題建構(gòu)、方案選擇和政策制定。威廉·鄧恩(Willian N.Dunn)在借鑒圖爾明(Toulmin,1958)的論證理論基礎(chǔ)之上，發(fā)展了一套政策論證的形式邏輯，即將政策論證的結(jié)構(gòu)劃分為七個構(gòu)成要素：政策主張(Claim)、政策相關(guān)信息(Policy Relevant Information)、根據(jù)(Warrant)、可能性(Qualifier)、支持(Backing)、反對(Objection)、反駁(Rebuttal)。圖1為政策論證的結(jié)構(gòu)與要素，由圖1可見，在這些政策論證的構(gòu)成要素中，政策主張和根據(jù)非常重要，其他內(nèi)容都是圍繞這兩者展開的。

圖1 政策論證的結(jié)構(gòu)與要素②

三、作為政策論證的土地使用權(quán)到期續(xù)約方案

從政策論證的角度看，土地使用權(quán)到期續(xù)約問題本質(zhì)上是一個政策論證的過程，它是不同政策主張之間對話、溝通、辯論、說服和協(xié)商的過程。每一個政策主張都包含一套政策論證的結(jié)構(gòu)和邏輯。在這一政策論證過程中，數(shù)據(jù)和事實是重要的，但它不是最重要的，有關(guān)土地使用權(quán)到期續(xù)約的倫理、規(guī)范和價值考量在這一過程也發(fā)揮作用，政策論證需要將事實與價值進(jìn)行有機(jī)結(jié)合。

對政策論證進(jìn)行分類，一個可行的方法是根據(jù)不同政策主張將政策論證劃分為不同類型，并進(jìn)一步根據(jù)政策論證的要素描述不同類型政策主張的基本邏輯。對于土地使用權(quán)到期續(xù)約問題，有兩個核心問題是政策爭論的焦點：一是是否需要重新交納土地出讓金？二是是否需要申請？這兩個問題都很重要，前者涉及土地續(xù)約的經(jīng)費問題，后者涉及是否有續(xù)約權(quán)利的問題。如果需要申請續(xù)約，意味著政府掌握續(xù)約主動權(quán)利，政府可以同意申請，也可以不同意申請。如果不依據(jù)申請續(xù)約，則意味著民眾掌握主動權(quán)利，續(xù)約是民眾的基本權(quán)利。表1為土地使用權(quán)到期續(xù)約問題的政策主張，由表1可見，從續(xù)約是否需要申請以及續(xù)約是否需要重新交土地出讓金這兩個維度，可以將土地使用權(quán)到期續(xù)約方案劃分為4種政策主張：依申請有償續(xù)期、依申請無償續(xù)期、無需申請有償續(xù)期和無需申請無償續(xù)期。

表1 土地使用權(quán)到期續(xù)約問題的政策主張

對于是否需要申請續(xù)約，《物權(quán)法》與《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和《土地管理法實施條例》之間存在一定的矛盾。《物權(quán)法》主張自動續(xù)期，而后兩個法規(guī)則強(qiáng)調(diào)依申請續(xù)期。事實上，《物權(quán)法》起草時，對于是否需要申請和是否需要繳費進(jìn)行過反復(fù)討論與修改。根據(jù)《物權(quán)法》主要起草者梁慧星回憶，土地使用權(quán)到期續(xù)約問題，《物權(quán)法》經(jīng)過了幾個版本。第3稿有關(guān)土地使用權(quán)到期續(xù)約問題的規(guī)定是“期滿申請續(xù)期，續(xù)期付費”，即表1中I模式；第4稿規(guī)定“自動續(xù)期，續(xù)期付費由國務(wù)院規(guī)定”，即表1中II模式；第6稿規(guī)定“自動續(xù)期，付費留待將來慎重研究”，即有可能是表1中II模式，也可能是表1中IV模式，梁慧星還指出“慎重研究”的主體應(yīng)該是全國人大，而不是國務(wù)院或地方政府[7]。

考慮到土地使用權(quán)上的房地產(chǎn)是公民重要的私有財產(chǎn)，通常國家會保護(hù)公民私人財產(chǎn)，因此，從法理和民情的角度看，一般都會賦予公民的續(xù)約權(quán)。這樣，我們將重點從是否需要交納土地出讓金的角度來討論土地使用權(quán)到期續(xù)約方案問題，通過進(jìn)一步區(qū)分是否交納土地出讓金以及交納土地出讓金數(shù)量的多少，有關(guān)土地使用權(quán)到期續(xù)約方案至少可以區(qū)分為6種類型：無償自動續(xù)期、象征性有償續(xù)期、市價有償性續(xù)期、階梯續(xù)期、租稅合一續(xù)期以及根據(jù)建筑物質(zhì)量有償續(xù)期。表2為土地使用權(quán)到期續(xù)約方案的政策論證邏輯，對于第1種方案背后的政策論證，我們主要將從政策主張、政策相關(guān)信息、根據(jù)和支持等方面闡述，將反駁直接劃入根據(jù)與支持之中，一種方案的根據(jù)與支持則是另一種方案的反對。

表2 土地使用權(quán)到期續(xù)約方案的政策論證邏輯

無償自動續(xù)期是解決土地使用權(quán)到期問題的一種最簡單方案，該方案主要依據(jù)法理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和地價理論。法理學(xué)主要聚焦于對物權(quán)法中“自動續(xù)期”條款的解釋，法學(xué)家認(rèn)為申請續(xù)期操作繁瑣、成本高，不利于維護(hù)公民權(quán)利，而保障公民財產(chǎn)權(quán)是最大的民生，這要求對土地使用權(quán)實現(xiàn)無償續(xù)期。經(jīng)濟(jì)學(xué)主要討論所有權(quán)與使用權(quán)分離對于中國市場經(jīng)濟(jì)改革的意義，進(jìn)一步實現(xiàn)無償續(xù)期對于激勵市場的意義。而地價理論則認(rèn)為土地使用權(quán)已經(jīng)支付了70年價格，根據(jù)地價理論，70年地價與200年土地價格差距不大，因此，土地使用權(quán)到期時應(yīng)該無償續(xù)期。象征性有償續(xù)期與無償自動續(xù)期相比，它強(qiáng)調(diào)了一個核心論點，即土地是國家所有，公有制是中國土地制度的基本特征，土地使用權(quán)作為一種用益權(quán)，它不能夠長期無償使用，擁有人需要向所有人支付租金。與此同時，持這一觀點的學(xué)者認(rèn)為中國的土地使用權(quán)制度受到香港土地批租制度和土地年租制度的影響，因此，應(yīng)該采取有償續(xù)期。香港土地使用權(quán)到期后自動續(xù)期，但每年需要繳納新土地年租，標(biāo)準(zhǔn)為每年差餉的3%，差餉為房產(chǎn)年度總租金的5%，這意味著續(xù)期土地業(yè)主的年應(yīng)繳納地稅僅為房產(chǎn)年租金的1.5%、市場地價的0.1%。市價有償續(xù)期主要是指土地使用人需要通過支付基于市價的土地出讓金重新獲得土地使用權(quán)，當(dāng)然持這一種觀點的學(xué)者也可以為土地使用轉(zhuǎn)讓金設(shè)定一個比例標(biāo)準(zhǔn)，如目前深圳在2004年針對行政劃撥用地采取了收取35%的基準(zhǔn)地價的辦法。堅持這一主張的人員其核心觀點為土地是公有和國家所有，土地使用權(quán)到期之后，國家重新獲得土地所有權(quán)和土地使用權(quán)，雙方需要通過市場交易和談判來簽訂新的契約。階梯續(xù)期是對前面觀點的綜合，持這種觀點的學(xué)者一方面認(rèn)為應(yīng)該維護(hù)公民的基本權(quán)利，尤其是財產(chǎn)權(quán)利，另一方面又認(rèn)為土地作為公共資源應(yīng)該實現(xiàn)最優(yōu)配置。其認(rèn)為首套住房或者一定面積可以無償自動續(xù)期，第二套以上住房需要根據(jù)市場價格交納土地出讓金實現(xiàn)有償續(xù)期。不過，當(dāng)一個人在不同地方有不同住房，住房存在不同面積時，如何進(jìn)行詳細(xì)的操作等問題，這些方案還沒有進(jìn)行詳細(xì)的制度設(shè)計。第5種方案是由一些財政學(xué)者提出的，他們認(rèn)為“土地財政”既是地方政府預(yù)算資金的主要來源，也是中國未來必須面臨的難題，即一旦地方政府不能夠通過賣地獲得收入時，如何維護(hù)地方政府的運行呢？財政學(xué)者提出土地使用權(quán)到期之后，可以實現(xiàn)國家對房產(chǎn)稅與土地出讓租金一起征收，實現(xiàn)“租稅合一”續(xù)期制。對于“租稅合一”，可以實現(xiàn)按年征收，在民眾交納的這部分金額中，包含兩個部分：一部分是使用國家土地的“租金”，另一部分是擁有房產(chǎn)的財產(chǎn)稅。這主要是基于公共財政理論和土地公有制理論，通過征收較少土地租金實現(xiàn)對房產(chǎn)稅的征收。最后一種方案是根據(jù)建筑物質(zhì)量來設(shè)定土地使用權(quán)到期續(xù)約的方式，如果建筑物質(zhì)量已經(jīng)不具備繼續(xù)使用的性質(zhì)，國家就可以不同意土地使用權(quán)到期續(xù)約，而一旦能夠使用，則可以根據(jù)建筑物使用年限和壽命來計算續(xù)期年限、金額和方式等。當(dāng)然，這一方案涉及對建筑質(zhì)量的評價以及沒有考慮已經(jīng)獲得土地使用權(quán)人員的權(quán)益問題。

四、對政策論證的“論證”：探討中國土地使用權(quán)續(xù)約問題

的解決之道

在土地使用權(quán)到期續(xù)約問題上，中國應(yīng)該選擇哪一種方案呢？對方案的選擇，就涉及對政策論證的“論證”。在政策分析的“論證轉(zhuǎn)向”中，弗蘭克·費希爾提供了一個公共政策評估的框架，這一框架可以為我們討論政策論證的“論證”提供理論基礎(chǔ)，這主要是因為，對政策論證的“論證”本身是對不同政策主張評價的過程③。

表3為政策評估的邏輯：層次、對話與問題，由表3可以看出，弗蘭克·費希爾將政策評估劃分為二個層級和四個類型的對話。在第一個層級的評估中，它主要包括技術(shù)分析對話(Technical-Analytic Discourse)和情景對話(Contextual Discourse)，核心是針對項目或政策本身的效果以及它與情景之間的關(guān)系展開。在第二個層級的評估中，它主要包括系統(tǒng)對話(Systems Discourse)和意識形態(tài)對話(Ideological Discourse)，核心是針對項目或政策本身的目標(biāo)和價值展開。

表3 政策評估的邏輯：層次、對話與問題[8]

借鑒弗蘭克·費希爾的政策評估框架，我們可以從兩個視角來對政策論證進(jìn)行“論證”，一個是自上而下的視角，另一個是自下而上的視角。自上而下的視角強(qiáng)調(diào)從一個社會基本的價值觀和意識形態(tài)出發(fā)，推導(dǎo)出土地使用權(quán)續(xù)期方案的目標(biāo)和目的，然后選擇一個合適的方案來實現(xiàn)這些目標(biāo)，最后詢問這個方案能否實現(xiàn)其所預(yù)期的目的和目標(biāo)。自下而上的視角則強(qiáng)調(diào)從一個具體的方案著手，首先詢問這一方案能夠?qū)崿F(xiàn)什么樣的結(jié)果，然后再進(jìn)一步詢問這些結(jié)果是否能夠解決土地使用權(quán)到期面臨的問題，隨后再追問這些問題解決所反映的目標(biāo)是否對社會有價值，是否與整個社會的意識形態(tài)相一致。通過自上而下視角和自下而上視角的融合，我們可以形成解決土地使用權(quán)到期問題的清晰方案、目的和目標(biāo)，并且從社會價值和意識形態(tài)角度給予論證，討論方案的合法性。

從弗蘭克·費希爾的政策評估框架看，目前對于土地使用權(quán)到期續(xù)約方案的討論，主要集中在第二層次討論和對話中，即土地使用權(quán)到期續(xù)約問題方案的目標(biāo)是什么？如何與一個社會的基本價值觀和意識形態(tài)相適應(yīng)呢？對于第一個層次評估討論比較少，即土地使用權(quán)到期后不同續(xù)約方案會導(dǎo)致什么樣的結(jié)果呢？這些方案能夠解決土地使用權(quán)到期面臨的問題嗎？事實上，第一個層次評估是第二個層次評估的基礎(chǔ)，沒有一些有關(guān)方案選擇與結(jié)果關(guān)系以及方案選擇對于問題解決程度的信息，很難對方案本身的目標(biāo)進(jìn)行正確評價。

對于第一層次評估，它涉及一個“反事實”(Counterfactual Facts)建構(gòu)，本質(zhì)上是建構(gòu)一個有關(guān)反事實的理論模型。正如諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)家赫克曼(Heckman)指出的那樣，模型是一個思想過程和心靈產(chǎn)物，它們屬于認(rèn)知范疇，建構(gòu)反事實的過程也是思想實驗的過程[9]。在討論土地使用權(quán)到期續(xù)約方案中，我們需要建構(gòu)6種不同的反事實，即每一種方案實施之后，將會發(fā)生什么呢？然后結(jié)合我們的價值觀，對6種反事實進(jìn)行比較，那種能夠?qū)е挛覀冏钇玫姆词聦嵉姆桨?，也就是我們期望選擇的方案。不過，社會太復(fù)雜，我們不能夠完全建立詳細(xì)的反事實模型，很多時候，我們只能夠遵循拇指法則(Rules of Thumb)，對復(fù)雜問題進(jìn)行粗略估計。在對上述6個土地使用權(quán)到期續(xù)約方案的評估中，我們大致可以將這些方案分為三類：一類是偏向保守的方案1和方案2，如果遵循這兩個方案，其基本上會和現(xiàn)有格局差別不大，只是把土地使用權(quán)期限進(jìn)一步延長；二類是偏向激進(jìn)的方案3和方案4，它既涉及與現(xiàn)有格局變化較大，又涉及復(fù)雜的設(shè)計，對于這兩個方案所產(chǎn)生的影響很難進(jìn)行估計；三類是偏向中間的方案5和方案6，這兩個方案的特征是將土地使用權(quán)到期續(xù)約問題與其他因素結(jié)合起來考慮，如建筑物壽命和房產(chǎn)稅等，但土地使用權(quán)問題本身就很復(fù)雜，加入其他因素之后就會更復(fù)雜。此外，方案3和方案4的實施，很可能會對現(xiàn)有人們的預(yù)測和決策產(chǎn)生影響，它會對現(xiàn)有房產(chǎn)價值以及土地價值都會產(chǎn)生影響。方案5和方案6則會把原本清晰的問題進(jìn)一步復(fù)雜化，房產(chǎn)稅和土地使用費是兩個不同的問題，建筑物質(zhì)量并不能夠作為影響人們主張和行使土地使用權(quán)的因素。

從這些觀點看，土地使用權(quán)到期續(xù)約問題的解決方案應(yīng)該在方案1、方案2、方案3和方案4之間選擇，其核心到底是基于無償或象征性付費來重新獲得土地使用權(quán)，還是基于市價來重新獲得土地使用權(quán)呢？從確定性和維護(hù)社會穩(wěn)定的角度看，方案1和方案2可以作為優(yōu)先選擇的對象，這主要是因為其很可能涉及社會重大經(jīng)濟(jì)的變革，整個社會還是堅持以保守和審慎原則較好。我們可進(jìn)一步將問題細(xì)化，方案1和方案2的實施能否解決公平問題、實現(xiàn)社會價值最大化以及與社會基本價值和意識形態(tài)相一致呢？我們可以進(jìn)一步詢問，方案3和方案4所主張的目標(biāo)，是否有其他更好的手段來實施呢？事實上，我們假定所有獲得現(xiàn)有土地使用權(quán)的人員，他們都是通過正當(dāng)途徑獲得，并且為此支付了土地使用金，那么，從保護(hù)公民權(quán)利、維護(hù)社會長期穩(wěn)定和減少社會矛盾的角度看，選擇方案1和方案2主張的無償續(xù)期或象征性有償續(xù)期都是一個正當(dāng)和具有合法性的選擇。

五、結(jié)語

《憲法》規(guī)定，城市的土地屬于國家所有。改革開放以來，中國在堅持土地公有制的基礎(chǔ)之上，創(chuàng)造性地提出了土地使用權(quán)的概念，并將土地所有權(quán)與土地使用權(quán)相分離。城市政府通過對土地使用權(quán)的拍賣，獲得巨額的土地出讓金，快速推進(jìn)了中國工業(yè)化和城市化的發(fā)展進(jìn)程，實現(xiàn)中國城市的快速發(fā)展，但在進(jìn)行制度設(shè)計時，只規(guī)定了住宅用地土地使用權(quán)的最高期限是70年，對于土地使用權(quán)到期之后，如何處理并沒有進(jìn)行明確的制度設(shè)計。2004年的《物權(quán)法》雖然對土地使用權(quán)到期問題有所涉及，但只是原則性規(guī)定住宅用地“自動續(xù)期”，至于如何操作沒有進(jìn)一步的制度設(shè)計。

2016年，溫州首批商品房土地使用權(quán)到期，這對中國土地使用權(quán)制度構(gòu)成了重大挑戰(zhàn)。中國需要進(jìn)一步設(shè)計有關(guān)土地使用權(quán)到期后如何處理的制度，為中國城市可持續(xù)發(fā)展奠定制度基礎(chǔ)。我們從政策分析的論證轉(zhuǎn)向出發(fā)，將土地使用權(quán)到期續(xù)約問題看作是一個政策論證的過程。為此，在借鑒威廉·鄧恩有關(guān)政策論證的結(jié)構(gòu)和要素基礎(chǔ)之上，從政策論證的角度，重新討論了土地使用權(quán)到期續(xù)約的6種典型政策主張。

那么，中國應(yīng)該選擇哪一種方案呢？這事實上涉及對政策論證的“論證”，從不同政策主張中選擇合適的政策主張。論證過程本身涉及評價，這就需要以政策評估的理論為基礎(chǔ)。弗蘭克·費希爾提出一個很好的政策評估模型，他將政策評估劃分為第一層次和第二層次評估，并列舉了政策評估中4種對話。政策方案的選擇是這個層面自下而上和自上而下評估相結(jié)合的過程，而任何評估都會涉及第一層次中技術(shù)分析對話，它需要關(guān)注一個方案實施之后，會發(fā)生什么？對于會發(fā)生什么，根據(jù)赫克曼觀點，這是一個建立模型來構(gòu)造反事實的過程。無償續(xù)期或象征性有償續(xù)期這兩種方案應(yīng)該是中國未來土地使用權(quán)到期續(xù)約方案的選擇，他們的共同特點是所要求建構(gòu)反事實的信息少，對于社會的影響和變動不大，有利于維護(hù)社會穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。至于土地資源的公平使用和分配問題，中國可以選擇其他更好的政策工具和政策手段來實施?？梢灶A(yù)期，一旦中國選擇了以較為保守和穩(wěn)健的方式來處理土地使用權(quán)到期續(xù)約問題，這將為城市發(fā)展提供新的動力和源泉。

注釋：

①參見Frank Fischer:ReframingPublicPolicy:DiscursivePoliticsandDeliberativePractices.(Oxford: Oxford University Press，2003)；Frank Fischer，F(xiàn)orester John:TheArgumentativeTurninPolicyAnalysisandPlanning. (NC: Duke University Press，1993)；Frank Fischer:Deliberative Policy Analysis as Practical Reason: Integrating Empirical and Normative Arguments,in Frank Fischer, Gerald J. Miller, Mara S. Sidney:HandbookofPublicPolicyAnalysis(CRC Press, 2007)。

②參見William N. Dunn：PublicPolicyAnalysis:AnIntroduction(Pearson Prentice Hall，2012，p.19)。

③參見弗蘭克.費希爾:《公共政策評估》(中國人民大學(xué)出版社,2003)。

[1] 朱方林，朱大威.建國以來中國土地制度重大改革回顧與展望[J].江蘇農(nóng)業(yè)學(xué)報，2015(1)：200-209.

[2] 陶然，王瑞民.城中村改造與中國土地制度改革: 珠三角的突破與局限[J]. 國際經(jīng)濟(jì)評論,2014(3)：26-55.

[3] 孫秀林，周飛舟.土地財政與分稅制: 一個實證解釋[J].中國社會科學(xué)，2013(4)：40-59.

[4] 鄒倜然.溫州600余套住宅土地使用權(quán)如何續(xù)期引關(guān)注[N].工人日報，2016-04-20(3).

[5] CoaseRH.Theproblemofsocialcost[J].TheJournal of Law and Economics, 1960,3(4):1-44.

[6] 毛壽龍.科斯與治道變革[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報,2015(1)：91-96.

[7] 金國中.續(xù)期是否收費應(yīng)由全國人大決定[N].經(jīng)濟(jì)參考報，2016-05-03(8).

[8] Fischer F.Evaluating public policy[M].California: Wadsworth Pub,1995：18.

[9] Heckman J J. The scientific model of causality[J].Sociological Methodology,2005,35(1):1-97.

[責(zé)任編輯 周 莉]

2017-06-14

中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助項目(編號：17XNA006).

李文釗，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院公共財政與公共政策研究所副教授，博士，主要從事因果推理、政策評估、制度分析、治理理論、中國政府改革與治理轉(zhuǎn)型研究.

D922.3;D923.2

A

10.3969/j.issn.1009-3699.2017.04.003