黃爽

【摘 要】事業(yè)單位掌握著大量的公共資源，保證國有資產安全和有效使用、提高公共服務的效率和效果是事業(yè)單位的總體目標。從近年來國家審計部門披露的審計結果來看卻不盡人意，事業(yè)單位經濟活動違法違規(guī)、國有資產流失、資金使用效益低下、公共服務效果差等現(xiàn)象不容樂觀，事業(yè)單位內部控制體系存在缺陷問題也隨之暴露出來。建立一套行之有效的內控體系越來越急迫地被提到日程上來。在十八大等幾次會議中，國家也明確提出了要加強行政事業(yè)單位內部控制建設。本文主要闡述了當前我國事業(yè)單位內部控制工作現(xiàn)狀，內部控制建設和實施工作存在的問題及導致問題的原因，并在此基礎上圍繞如何進一步加強內部控制建設這個議題提出了解決問題的對策。我們認為加強內部控制建設非常必要，可以規(guī)范工作中的經濟活動行為，提高國有資產使用效益，提高單位風險防控能力和內部管理水平，也可以規(guī)范人的行為，實現(xiàn)用制度管人管事，把權力關在制度的籠子里，始終使權力在正常軌道上運行，預防舞弊和防范腐敗。既實現(xiàn)了單位的事業(yè)目標和內控目標，又實現(xiàn)了對人的保護。

【關鍵詞】事業(yè)單位；內部控制；控制制度建設

一、前言

2014年1月1日我國正式推出《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》（試行）。規(guī)范頒布后，各部門積極響應，但由于缺少經驗、動力不足等原因，內控制度建設工作普遍開展的不好，規(guī)范沒有有效貫徹落實。制度建設和管理工作的滯后，帶來了國有資產流失、使用效益低、各種違法違規(guī)、舞弊和腐敗等嚴重問題。加強事業(yè)單位內部控制建設，建立一套行之有效的內控控制體系已經到了刻不容緩的時候。

建立完善內部控制是加強廉政建設的重要舉措，是推進單位經濟活動穩(wěn)健高效、合法合規(guī)運行的有效措施。內控規(guī)范通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，實現(xiàn)對單位經濟活動風險的防范和管控。從財務控制管理角度講，內控管理主要是在預算管理、收支管理、政府采購管理、資產管理、建設項目管理以及合同管理等主要經濟活動中通過有效風險控制機制，進一步嚴肅財經紀律，強化責任意識，提高單位財務管理水平。

二、事業(yè)單位內部控制建設普遍存在的問題

1.內外部環(huán)境基礎不牢

內部環(huán)境主要包括治理結構、機構設置及權責分配、內部審計機制、人力資源政策、企業(yè)文化等。有一個好的內部環(huán)境，是單位建立與實施內部控制的基礎。目前我國事業(yè)單位內外部控制環(huán)境基礎整體來說不佳，沒有給內控建設工作提供一個優(yōu)良的土壤。

2.內控制度建設不健全

健全制度是基礎，是管理的重要抓手。沒有制度，就等于缺少執(zhí)行的依據(jù)，缺少執(zhí)行的約束力，缺少執(zhí)行的標準，一切無章可循。目前，多數(shù)事業(yè)單位內控制度都不太完善，要不沒有，要不就是制定的制度中體現(xiàn)不出內控的管理精髓。

3.風險評估體系不健全

我國事業(yè)單位在風險評估工作上存在兩方面問題：

（1）缺少風險意識。大家普遍認為事業(yè)單位不搞經營，不存在風險。其實是忽略了事業(yè)單位特有的風險，比如違法違規(guī)風險，貪污腐敗風險，資產浪費使用效益低風險、單位公信力缺失風險等。

（2）風險評估機構沒有設置，風險評估機制沒有建立。由于對以上風險認識不到位，導致單位缺少建立風險評估機構和機制的動力，至今很少有單位建立并形成專業(yè)的風險評估機制和體系。

4.制度落實不嚴格

制度規(guī)定的再好，如果落實不好也是事倍功半。事實上，國家出臺了很多財務管理制度、法規(guī)和規(guī)范。之所以各種違法、違規(guī)問題還是層出不窮，屢見不鮮，歸根到底還是人們對各項制度、法規(guī)執(zhí)行的不堅決、不徹底，管理松懈，落實不到位。

5.內部監(jiān)督和外部監(jiān)督作用發(fā)揮不夠。事業(yè)單位具有自己的管理模式和特點，受機構設置和編制限制，很多單位沒有單獨的監(jiān)督部門，監(jiān)督力量薄弱。

三、導致問題的原因分析

1.單位負責人對內控建設認識不到位

單位負責人對內控建設的認知程度和重視程度至關重要。內控建設是一項復雜的、專業(yè)的、長期的工作。尤其是初期建設階段，如果沒有一定的決心和毅力，不僅推開的慢，而且很容易虎頭蛇尾和搞形式主義。很多單位負責人對內控建設工作的態(tài)度不積極，重視程度不高，法治意識淡薄是主要原因。

2.內控關鍵崗位人員力量配備不足，素質跟不上管理需求

目前我國事業(yè)單位財務人員和一些關鍵崗位人員力量欠缺是普遍現(xiàn)象，整體素質與管理的需要不相適應。

3.組織架構不合理，職責分配不清

內控要想起作用，必須具備合理的組織架構。目前，很多事業(yè)單位在權力制衡方面不完善，沒有獨立的決策、執(zhí)行和監(jiān)督機構。在崗位職責分工上也沒有完全形成相互制約的局面。一方面是編制有限，人員短缺，客觀條件上不具備，尤其是基層單位；另一方面根據(jù)現(xiàn)階段管理要求，大多數(shù)基層單位都設置了紀檢監(jiān)察委員，但多是兼職，因為主要忙于其他業(yè)務，紀檢委員的職責有其名無其實，真正能發(fā)揮作用的不多。

4.推行內控建設工作全員參與的力量不夠

大部分人認為內控建設就是財務的事，對于內控建設工作秉持著一種不關己、不理解、不支持、不參與的態(tài)度。事實上，內控工作是對一個單位進行管理的手段，內控建設貫穿整個單位經濟活動的始終，需要全員參與和配合。當然，全員參與需要加大對內控建設工作的宣傳和培訓。

5.推行內控建設工作的政策法規(guī)保障力度不夠

目前，我國落實內控制度建設工作的主體責任是明確的，但相應的追責機制沒有建立起來，對于開展緩慢或是沒有達到建設要求的單位，如何追責、怎么追，沒有具體明確的規(guī)定。這也是內控工作進展緩慢和質量不高的一個原因。

四、加強內部控制的改進措施

1.建立良好的內外部環(huán)境

（1）不斷提升單位負責人的政策水平，提升對內控建設工作的重視程度。單位負責人對工作的重視程度直接決定了單位內部控制建設和實施的質量。首先，上級部門在組織內部控制建設工作時，一定要把單位負責人擺進來，單位負責人要直接參與，要對單位內部控制建設的建立健全和有效實施負責。第二，安排專題培訓，專門學習內控制度建設方面知識和政策要求，提高對這項工作的重視程度和專業(yè)知識、能力水平。第三，從選人用人角度，要選拔那些綜合素質高、自我約束能力強、有擔當、善管理的人來擔任單位負責人。

（2）完善組織架構，成立專職或兼職的內控部門。首先，成立工作領導小組，需要注意的是工作小組不能都是領導班子成員，技術人員要占三分之二，確保有充足的人力負責做具體工作。第二，明確內控建設工作牽頭部門。成立專職或兼職的內控部門。基層事業(yè)單位現(xiàn)在普遍沒有專職的內控部門，一般規(guī)定財務部門作為內控建設的牽頭部門，負責組織內部控制工作。建立溝通協(xié)調機制，應當充分發(fā)揮兩個作用：充分發(fā)揮財務部門在內控制度建設的牽頭作用，積極發(fā)揮經濟活動相關部門或崗位在內部控制中的作用。第三，充分發(fā)揮單位紀檢監(jiān)督在內部控制中的作用。應當建立紀檢監(jiān)督獨立工作機制，紀檢委員應該轉職能，與其他業(yè)務作脫鉤，逐步由兼職變?yōu)閷Ｂ殻辜o檢監(jiān)督作用充分得到發(fā)揮。第四，制定關鍵崗位責任書，并形成書面文字，為正確行使崗位職責提供依據(jù)。

（3）建立健全單位內控工作的工作機制。包括：建立單位經濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離的機制；建立健全議事決策機制；建立健全內部控制關鍵崗位責任制。

（4）內控關鍵崗位配備高素質人員。內控工作專業(yè)性高、系統(tǒng)性強，人員的素質很重要，在人員的選聘上一定要把好人員入口關，講職業(yè)道德修養(yǎng)和專業(yè)勝任能力作為選拔和任用的重要標準，確保為內部控制關鍵崗位配備的工作人員具備與其工作崗位相適應的資格和能力。

2.建立健全單位內部控制制度。建立內控制度應遵循全面性、重要性、制衡性、適應性原則，內部控制制度應該主要包括預算內控管理制度、收支內控管理制度、政府采購內控管理、資產內控管理制度、建設項目內控管理以及合同內控管理制度。

3.完善內部控制的評估體系

完善內控主要從兩方面進行：

（1）提高全體人員的風險意識。首先就是開展職業(yè)道德教育，強調敬業(yè)精神和職業(yè)精神，增強工作責任心，提高工作標準，增強主動履職意識。第二，引入競爭機制，通過一種倒逼機制，使其不得不做好本職工作。

（2）建立風險評估機制。首先，成立風險評估小組，明確責任。第二，單位應當建立經濟活動風險定期評估機制，對經濟活動存在的風險進行全面、系統(tǒng)和客觀評估。經濟活動風險評估至少每年進行一次；當外部環(huán)境、經濟活動或管理要求等發(fā)生重大變化的，應及時對經濟活動風險進行評估。第三，建立長效機制，風險評估是一個動態(tài)的過程，要不斷進行，要隨著評估結果不斷變化而補充完善。第四，充分考慮經濟活動特點和相互之間關系，準確瞄準薄弱環(huán)節(jié)，重點強調機制建設，把制衡機制嵌入到內部管理之中，每項活動都要體現(xiàn)。

4.嚴抓控制活動環(huán)節(jié)

建立內控工作的出發(fā)點和落腳點是加強廉政建設，規(guī)范權力運行，讓單位經濟活動安全高效運行，預防和控制腐敗問題發(fā)生。制度中要體現(xiàn)措施和工作步驟，嚴格到每一個環(huán)節(jié)，嵌入到實際管理中去并具體化?？梢詮囊韵氯矫嬷謬雷タ刂苹顒樱?/p>

（1）不相容崗位相分離。內部控制建設要求單位必須合理設置內部控制關鍵崗位，明確劃分職責權限，實施相應制約、相互監(jiān)督的工作機制。例如，執(zhí)行與審批要分離，經辦與驗收要分離，出納與會計要分離。之所以強調崗位相互分離，原理是不同崗位在職責上存在相互復核和監(jiān)督的關系。

（2）內部授權審批控制。內部控制建設要求明確各崗位辦理業(yè)務和事項的權限范圍、審批程序和相關責任，建立重大事項集體決策和會簽制度。相關工作人員應當在授權范圍內行使職權、辦理業(yè)務。我單位的支出審批權限較好的詮釋了這一點。具體規(guī)定如下：分管財務領導可直接審批的費用支出：職工工資以外的人員經費支出；日常公用經費支出（主要指辦公費、水電費、郵電費、取暖費、交通費、物業(yè)管理費、材料購置費及其他日常公用支出）；5000元以下的會議費、差旅費；一次或單項在5萬元以下的修繕、基建、設備購置、網(wǎng)絡功能改造等專項支出。需要由班子會議集體研究決定的費用支出（大額或特殊支出）：福利費、員工培訓費、招待費；5000元以上的會議費、差旅費；一次或單項在5萬元以上的修繕、基建、設備購置、網(wǎng)絡功能改造等專項支出以及由中心分管財務領導提議上會的其他大額支出。需要上會的大額支出形成決議后，形成會議紀要，參與決策領導實行集體簽字。

（3）歸口管理。內部控制建設要求根據(jù)單位實際情況，按照權責對等的原則，采取成立聯(lián)合工作小組明確牽頭部門或牽頭人等方式，對有關經濟活動實行統(tǒng)一管理。實行歸口管理的目的，就是強化責任落實，確保事事有人負責。事業(yè)單位的業(yè)務分散在各個科室，所以一定要對其進行歸口管理，做到真正有人負責，有人管。

5.完善監(jiān)督機制。監(jiān)督影響著決策和執(zhí)行，所以監(jiān)督工作很重要。完善監(jiān)督工作可以從以下兩方面著手：第一，強化內部監(jiān)督，充分發(fā)揮內部紀檢委員的作用。在選拔紀檢委員時，側重選擇那些具有部門工作經驗，綜合素質高，最好具有一定財務專業(yè)知識的人來負責監(jiān)督工作，這樣才能充分發(fā)揮監(jiān)督作用。第二，強化外部監(jiān)督，充分發(fā)揮財政局、審計局、紀檢監(jiān)察局的監(jiān)督作用，多管齊下。

五、結語

國家對事業(yè)單位要求越來越嚴格，同時制度缺失容易滋生腐敗，部分事業(yè)單位議事決策過程不規(guī)范使得資金使用效率低下，有些單位提供公共服務效率和效果不佳，因此，內部控制建設是事業(yè)單位近年亟待解決與規(guī)范的問題。要想做好內部控制建設工作，必須提升單位負責人的認識，優(yōu)化事業(yè)單位內部組織架構，提升隊伍整體素質，完善風險評估體系，充分運用控制方法，并且強化監(jiān)督機制。單位負責人應當在思想上高度重視內部控制建設工作，充分認識此項工作的重要性與難度。制度建設過程中要細致梳理各個經濟活動業(yè)務流程與環(huán)節(jié)，明確工作步驟與職責，切實采取不相容崗位相互分離、內部授權審批、歸口管理等控制方法。同時，還要注意內部控制是貫穿單位經濟活動決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程的制度，約束單位所有部門和員工的行為，因此，所有相關工作人員都要參與到建設工作中。

內部控制制度建立容易，但如何建好，使制度有效、實用、可操作性強，讓制度在單位生根發(fā)芽不淪為擺設卻很難。事業(yè)單位應當投入大量精力，配備高素質人力，仔細研究業(yè)務風險與應對策略，建立一套符合本單位業(yè)務特色、解決實際問題、行之有效的內部控制制度。制度建立后，加強制度執(zhí)行情況的考核與監(jiān)督，強化制度落實。

參考文獻：

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