張旭

摘 要：PPP模式的推行可以幫助政府減輕負(fù)擔(dān)，提高資源使用效能和建設(shè)、運(yùn)營(yíng)效率。要想更好地發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢(shì)，就要針對(duì)這一模式在審計(jì)范圍、審計(jì)對(duì)象與審計(jì)方式上引起的變化提出解決方案，讓其更好地服務(wù)于社會(huì)。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目；審計(jì)；重點(diǎn)

PPP（Public-private Partnership）在我國(guó)表述為政府與社會(huì)資本的合作，在公共項(xiàng)目中推廣PPP模式，是我國(guó)政府在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，為拉動(dòng)投資穩(wěn)增長(zhǎng)，緩解政府增量債務(wù)，消化政府存量債務(wù)，分散部分風(fēng)險(xiǎn)而制定的重要政策。PPP項(xiàng)目的審計(jì)工作，對(duì)保障項(xiàng)目的順利開展具有積極的意義，因此有必要對(duì)其審計(jì)重點(diǎn)進(jìn)行分析。

一、PPP項(xiàng)目的概述

PPP模式是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，他們通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，政府為了拉動(dòng)投資穩(wěn)定增長(zhǎng)，緩解政府增量債務(wù)，消化政府存量債務(wù)，分散部分風(fēng)險(xiǎn)，從而在項(xiàng)目建設(shè)中引進(jìn)PPP模式。通過(guò)PPP模式進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，可以有效地解決政府資金不足的問(wèn)題，提高項(xiàng)目的管理效率和投資收益。該模式有三大特點(diǎn)：一是融資，PPP項(xiàng)目以合作項(xiàng)目為主體，根據(jù)項(xiàng)目的預(yù)期收益、資產(chǎn)規(guī)模以及政府能夠給予的扶持力度等情況來(lái)安排融資規(guī)模，通過(guò)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的直接收益和政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益來(lái)償還貸款；二是風(fēng)險(xiǎn)分配，PPP項(xiàng)目投資期限長(zhǎng)、金額大，不確定因素多，需要面對(duì)很大的風(fēng)險(xiǎn)。為保證PPP項(xiàng)目的成功實(shí)施，必須在政府部門和民營(yíng)機(jī)構(gòu)之間合理界定和分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；三是利益共享，利益共享是合作伙伴關(guān)系維持的基礎(chǔ)之一，誰(shuí)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)大，誰(shuí)的收益就大，政府部門與民營(yíng)機(jī)構(gòu)按照風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任共同分配利潤(rùn)。

二、PPP項(xiàng)目審計(jì)工作重點(diǎn)分析

（一）前期立項(xiàng)階段

一是項(xiàng)目前期決策過(guò)程。決策過(guò)程的符合法律規(guī)定的審計(jì)，即PPP項(xiàng)目建設(shè)的必要性及合規(guī)性，PPP模式的適應(yīng)性、財(cái)政承受能力以及價(jià)格的合理性，實(shí)施方案的可行性評(píng)估，是否把PPP模式變成地方政府債務(wù)的一種融資方式，是否存在盲目擴(kuò)大投資范圍，亂上項(xiàng)目，搞形象工程，造成新的投資風(fēng)險(xiǎn)；二是項(xiàng)目投資分析過(guò)程。項(xiàng)目投資概算是政府確定社會(huì)資本和合作伙伴出資比例、數(shù)額及相關(guān)的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的重要依據(jù)，如果概算不實(shí)，將從根本上影響PPP模式的運(yùn)行效率效果。

（二）中期施工階段

一是項(xiàng)目建設(shè)成本控制審計(jì)。重點(diǎn)審計(jì)施工合同的施工組織設(shè)計(jì)、設(shè)計(jì)變更的管理、現(xiàn)場(chǎng)簽證管理、材料價(jià)格管理。在合同中，是否明確合同的內(nèi)容和范圍以及合同文本界限。是否資料齊全、文字嚴(yán)密。完善的、有效的合同可以預(yù)防糾紛的發(fā)生，有效地減少、避免施工索賠，減少工程費(fèi)用的發(fā)生。施工組織設(shè)計(jì)是否科學(xué)，各種管理制度和措施是否得到有效落實(shí)；二是項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量和進(jìn)度審計(jì)。質(zhì)量、工期和造價(jià)是工程建設(shè)的三大控制目標(biāo)，工程建設(shè)的理想狀態(tài)是最優(yōu)工期、最優(yōu)造價(jià)和最優(yōu)質(zhì)量，但在實(shí)際工程建設(shè)中，這一理想狀態(tài)是很難實(shí)現(xiàn)的。工程建設(shè)就是正確處理三大目標(biāo)之間的辯證統(tǒng)一關(guān)系，并將其控制的恰到好處，提高工程建設(shè)的綜合經(jīng)濟(jì)效益。PPP項(xiàng)目主要以社會(huì)資本投入為主，政府和社會(huì)公眾更關(guān)注項(xiàng)目的質(zhì)量和效果，因此，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)從財(cái)務(wù)審計(jì)主導(dǎo)轉(zhuǎn)移到質(zhì)量和進(jìn)度審計(jì)。

（三）后期評(píng)估階段

一是項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程審計(jì)。PPP項(xiàng)目政府大多通過(guò)招商引資，地方政府給予了民營(yíng)企業(yè)許多政策扶持作為補(bǔ)償，如稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)等。這些扶持政策主要依據(jù)建設(shè)投入成本、運(yùn)營(yíng)成本、預(yù)期收益和對(duì)地方稅收貢獻(xiàn)來(lái)測(cè)算和衡量。重點(diǎn)審計(jì)PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本，管理費(fèi)支出，判斷成本是否真實(shí)，為政府科學(xué)合理制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和成本支出提供科學(xué)依據(jù)，防止民營(yíng)資本獲取暴利；二是投資績(jī)效審計(jì)。對(duì)于PPP項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)效益是合作伙伴的主要利益目標(biāo)，政府更加關(guān)注的是PPP項(xiàng)目的建設(shè)效果和公共服務(wù)能力。

三、提高PPP項(xiàng)目審計(jì)工作質(zhì)量的有效策略

第一，重塑審計(jì)目標(biāo)。國(guó)家審計(jì)的目標(biāo)是指國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)工作所要達(dá)到的目的，是為了維護(hù)人民的利益，具體到對(duì)項(xiàng)目的審計(jì)中，是為了監(jiān)督被審計(jì)單位財(cái)政收支的真實(shí)性與合法性，維護(hù)國(guó)家財(cái)政秩序。PPP模式的實(shí)行讓投資主體與建設(shè)程序發(fā)生了變化，這也要求我們要改變目標(biāo)的單一性，更多地關(guān)注參與單位的利益目標(biāo)與項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)，注重審計(jì)目標(biāo)的系統(tǒng)性，調(diào)整審計(jì)工作的側(cè)重點(diǎn)。

第二，優(yōu)化審計(jì)模式。首先，應(yīng)重視對(duì)投資估算的審計(jì)，如果估算不準(zhǔn)確，將會(huì)負(fù)面影響PPP模式的運(yùn)行效率。其次，要重視建設(shè)過(guò)程中對(duì)質(zhì)量的審計(jì)，PPP模式中社會(huì)資本成為投資主體，政府也更加注重工程的質(zhì)量。

第三，同樣要重視風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制，針對(duì)PPP項(xiàng)目，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)要顧及各參與單位的利益，發(fā)揮管理審計(jì)的層次性與系統(tǒng)性，控制風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)PPP項(xiàng)目而言，應(yīng)從立項(xiàng)階段就開始跟蹤審計(jì)，根據(jù)不同的項(xiàng)目選擇不同的模式，選擇不同的側(cè)重點(diǎn)，以達(dá)到最好的審計(jì)效果。

四、結(jié)語(yǔ)

總之，必須準(zhǔn)確把握PPP項(xiàng)目審計(jì)工作的重點(diǎn)，并采取合理有效的措施提高審計(jì)工作效率和質(zhì)量，保障PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施。

參考文獻(xiàn)：

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