文／鄭秉文

社會保險費應由社保部門統(tǒng)一征收

文／鄭秉文

我從2006年開始就在媒體發(fā)表文章主張社會保險應該統(tǒng)一征繳體制，且由社保經辦機構來征收。10多年過去了，根據社會經濟形勢發(fā)展，再反思，更加堅定地認為社會保險費應該由社保部門統(tǒng)一征收。理由如下：

社會保險不宜費改稅

對于社會保險費應該由社保經辦部門還是稅務部門來征收的爭議持續(xù)很久了，根子問題在于是否應該費改稅，這是爭議的一個基礎性問題。

一是費改稅基本不符合目前社保制度結構設計的本質要求，與外部社會經濟二元結構存在較大沖突，必將派生出一些新的問題，弱化了供款人的責任和個人繳費積極性，割斷了當前供款與未來權益之間的聯(lián)系，超越了我國社保制度發(fā)展階段，也超越了社會經濟發(fā)展階段，總體看將弊大于利。

二是我國現(xiàn)階段社保制度重點應在各項制度建設，例如，完善個人賬戶制度、完善基金投資管理體制等各項改革應放在優(yōu)先考慮之列，費改稅不能為這些迫在眉睫問題的解決起作用，反而會為當前改革帶來一些負面影響。

三是費改稅的潛在問題是弱化供款與待遇之間的聯(lián)系，不利于多繳多得和長繳多得，不利于社保制度的財務可持續(xù)性。費具有資金的專有性，而稅的專有性不明顯，我國社保制度在較長時期內應堅持繳費制，以堅持社?？沙掷m(xù)性為首要原則之一，逐年增長的社?；鹨?guī)模不應成為費改稅的理由之一。

四是基本養(yǎng)老保險費改稅的長期效應將有可能導致其他險種也將面臨同樣的改革壓力，尤其是醫(yī)療和失業(yè)，還有城鄉(xiāng)居保，它們肯定是費，不可能改成稅。各項險種供款性質應是基本一致的，所以，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險費改稅之后，與其他幾個險種就不一致了。

五是機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險剛剛改革，它的供款顯然是費。企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險供款費改稅，機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險的供款就陷入難堪的境地，成為兩種體制了。

六是費改稅由此可能成為邁向福利國家的一個起點，因為社保稅是構建福利國家的重要基石，國家財政兜底的福利制度就是建立在這個基礎之上的一個必然結構。這也是近40年其他國家通過稅改費的方式減輕國家財政負擔和提高競爭力的主要原因之一，例如，拉美地區(qū)20世紀90年代以來的改革都是把稅改成費。

將問卷導入“問卷星”系統(tǒng)，生成二維碼；向調查對象解釋本次調查的目的和意義，獲得調查對象知情同意；指導調查對象掃描二維碼，告知調查對象問卷填寫方法及注意事項，囑調查對象利用手機獨立完成本次調查。共發(fā)放問卷156份，回收有效問卷150份，有效回收率96.15%。

七是福利國家的稅收模式不應成為改革取向，因為我國在較長時期內不具備建立福利國家的經濟基礎。福利國家是一個特殊的形態(tài)，具有特定的含義，不是中國未來努力的方向。中國應建立一個與其經濟發(fā)展水平相適應、有較大發(fā)展?jié)摿涂臻g、財務可持續(xù)的社保制度。

八是社保制度應建立一個混合式的社保制度，這是應對人口老齡化的必然需求。比如，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險、城鄉(xiāng)居保等都是統(tǒng)賬結合，這樣，就只能是費的性質，不可能既有費又有稅，即統(tǒng)籌部分是稅，賬戶部分是費，而只能選取最大公約數，就是堅持費的性質。同時發(fā)揮財政、社會、企業(yè)、個人四方的作用，不可偏廢，不可走極端。

九是費的彈性比較大。比如，在供給側結構性改革中，可以降低費率，費改稅以后，調整空間就大大壓縮了，稅的性質具有相當的剛性。

十是養(yǎng)老基金投資改革已經決定，從理論上講，一般情況下，稅是不能投資的。例如，美國之所以沒有投資改革，堅持全額持有國債，原因之一就是他們的供款是稅，而不是費。

既然是費，那么，征繳主體最好就應該是社保部門，而不應是稅務部門。

社保部門征收的優(yōu)勢所在

社會保險費由社保部門征收有利于城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參保：擴大覆蓋面。城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和經濟結構調整這3個因素將始終伴隨我國經濟改革的全過程。在相當長一個歷史時期內，就業(yè)結構多元化是不可阻擋的趨勢，引導勞動者轉變就業(yè)觀念，促進多種形式就業(yè)，鼓勵勞動者自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)，將是中央政府和勞動社會保障部門需要長期堅持的一個指導思想。我國非正規(guī)部門十分龐大，在互聯(lián)網背景下的就業(yè)形式也呈現(xiàn)多樣化，遠程、在家辦公，自雇者（網店）群體日益增加等。

面對這樣一個就業(yè)多元化大趨勢，與稅務部門相比，在提高城鎮(zhèn)非公經濟成分靈活就業(yè)人員參保率方面，社保部門更具有優(yōu)勢：首先稅務部門的優(yōu)勢在于了解企業(yè)信息，而社保部門則更了解就業(yè)人員信息。非公部門的就業(yè)特點是，相當一部分靈活就業(yè)人員和自由職業(yè)者屬低收入群體，他們不繳納所得稅，沒有稅務登記或稅號，稅務管理信息系統(tǒng)沒有包括這些人員。其次社保部門對靈活就業(yè)人員信息的了解具有天然優(yōu)勢，因為一般來說，社保部門在基層社區(qū)街道已基本建立起一個服務網絡，負責社保等具體工作，對基層社區(qū)靈活就業(yè)人員情況比較熟悉。再次社保政策與就業(yè)政策不可分，都是制度化、專業(yè)化、社會化和人性化的公共就業(yè)服務體系的重要組成部分，是促進就業(yè)和建設和諧社會的重要組成部分。因此，完善就業(yè)管理服務組織體系，建立健全社區(qū)公共就業(yè)服務網絡，與社保擴面緊密相聯(lián)。最后強化政府促進就業(yè)的公共服務職能，完善公共就業(yè)服務制度，與社保制度擴面是一個問題的兩個側面，由社保部門承擔征收，既有利于社保擴面，又可體現(xiàn)社保工作的人文關懷。

社保部門征收有利于解決“小三農”的“斷保”問題?！靶∪r” (農民工、失地農民和務農農民)的參保難度要遠遠大于城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員。“小三農”斷?，F(xiàn)象比較嚴重，政策制定者、制度設計者與征收主體越密切，就越有利于他們的連續(xù)繳費。稅務部門征繳的劣勢在于，征繳目標比較單一，任務比較單純，與制度長期建設目標之間缺乏配合，部門利益追求目標不盡一致，工作重點和精力容易簡單聚焦在“錢”上，屬于完成任務型的工作性質，沒有動力、義務和責任去考慮和追求制度的長期目標，稅務部門征繳任務的完成與解決“小三農”斷保問題之間難以良好地協(xié)調與配合。

社保部門征收有利于提高“制度能力”。城鎮(zhèn)非正規(guī)部門靈活就業(yè)人員和“小三農”是實現(xiàn)社會保障全覆蓋的兩個困難群體，“斷?！钡娜后w主要就出現(xiàn)在這些部門。我國社會保障要實現(xiàn)從制度全覆蓋到人員全覆蓋，不只是要提高 “征收力度”，更要增強“制度能力”（吸引力），與勞動關系的細致工作聯(lián)系起來。作為社保政策的制定者和操作者，社保部門負責征收將有利于解決“斷?！眴栴}。近年，“斷保”現(xiàn)象越來越多，占比越來越大，已經成為一個痼疾?！皵啾！辈焕谥贫瓤沙掷m(xù)性，不利于職工參保人的個人未來養(yǎng)老金水平，例如，按制度規(guī)定，每少繳納一年，未來就少一個百分點的養(yǎng)老金。所以，解決“斷?！眴栴}是一個十分迫切的問題。社保部門征繳，有利于解決斷保問題，他們離參保人的“距離”更近，更了解參保人的心態(tài)、現(xiàn)狀、收入和存在的問題等，更“貼近”參保人，有利于解決參保人的“斷?！眴栴}。

社保部門征收有利于促進社保發(fā)揮公共物品的作用。社保部門離企業(yè)的距離更近一些，離企業(yè)主的距離也更近一些，更了解企業(yè)主的情況和困難，這樣，就更能發(fā)揮社保的公共物品作用。社保制度屬于社會分配的大范疇，而社會分配政策本身就是一個公共物品；只要社保制度能夠真正起到公共物品應有的作用，就必然受到社會的廣泛歡迎，不管由哪個部門來征收，在征收力度和效果上不應存在較大的差異性。例如，法國的社會分攤金（cotisation sociale，即社保費）征收機構既不是稅務部門，也不是社保部門，而是由一個私人立法地位的機構代征。該機構是“社會保險費與家庭補助金聯(lián)合征收機構”（URSSAF），其性質是擁有私法地位但執(zhí)行公共職能的自治機構，是一個NGO。多年來，其征繳力度問題從未引起過社會媒體的討論。如果法國今天將這個自治機構換成稅務部門，明天其覆蓋面就會明顯擴大，逃費現(xiàn)象明顯減少，那么這個公共物品的設計就不能說是成功的。征收主體對其征收力度和征收效果產生的影響微乎其微。

社保部門征收有利于財務可持續(xù)性。如果采取稅務部門負責征繳的“代征”模式，社保部門在待遇政策的擬定、待遇標準的調整和確保待遇的發(fā)放等一系列操作過程中，就因中間“隔”了一個“專管出資”的財政部門，客觀上無須與稅務部門溝通，其繳費收入動態(tài)狀況與社保部門的支付工作在理論上和制度上將毫無關系，那么社保部門將難以兼顧制度收入的實際約束，預算膨脹將會成為待遇支付的一個常見的潛在傾向，量入為出將失去激勵機制，而稅務部門也無須完全配合。征繳與支付“兩頭不見面”，財政部門“夾在中間”處于需要不斷“說服兩頭”的尷尬地位，甚至成為一個只管掏錢的無限兜底的“賬房先生”，不利于建設社保制度的財務長效機制。這種征繳與支付相互割裂的制度安排，是典型的發(fā)達國家實行普享型和繳稅制的社保財務機制，不適合我國當前和較長時期內加強繳費與收益聯(lián)系的改革目標要求，不利于追求社保制度自我平衡的長效機制的財務目標。

社保部門征收有利于化解社?；鸢踩燥L險。不管是分征、代征還是混征模式，不管是發(fā)達國家還是東歐轉型國家，在社保供款征繳過程中，都多少涉及信息資源共享和相互配合協(xié)作的關系問題。在征收、傳遞和上解過程中出現(xiàn)一些脫節(jié)現(xiàn)象本屬正常，但問題是，在“雙重征繳”體制下出現(xiàn)的資金風險都難以消化，那么，在完全由稅務部門征繳的代征模式下就更難以控制了。部門之間、中央與地方之間的博弈將與不斷深入的改革如影隨形。對征繳模式的選擇應充分考慮到因部門摩擦而導致的資金安全性風險。

社保征收有利于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度。國務院頒布的《關于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》（國發(fā)〔2016〕3號）關鍵詞是“整合”，但只對兩個制度的整合作出了十分明確的規(guī)定，而未對兩個制度各自獨立的經辦系統(tǒng)是否整合、如何整合、啥時整合作出任何規(guī)定，反而給出彈性很大的空間，籠統(tǒng)地說“鼓勵有條件的地區(qū)理順醫(yī)保管理體制……充分利用現(xiàn)有城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、新農合經辦資源，整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)保經辦機構……提供一體化的經辦服務”。

這就意味著，各地可以“根據條件”自行作出選擇，等于是在新農合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保這兩個經辦體制之間進行選擇，或者說，從全國范圍看，合并后的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保的管理系統(tǒng)是歸衛(wèi)計委還是歸人社部。目前的政策結果必將產生雙重管理體制：有的選擇前者，有的選擇后者，甚至很可能出現(xiàn)第三種情況，就是文件中規(guī)定的“鼓勵有條件的地區(qū)創(chuàng)新經辦服務模式……委托具有資質的商業(yè)保險機構”。毫無疑問，經辦體制上三種模式“散點式”的碎片化狀態(tài)要比目前城鄉(xiāng)分治的“二元制”管理體制還要復雜?！爸贫日稀痹秸搅闼?，既不利于資源整合和提供公平性，也不利于政府的公信力和公共服務的均等化原則。

社保部門征收額外節(jié)約一筆獎金，可降低成本，提高基金的可持續(xù)性。稅務部門對其完成的征繳額度獲得一定比例的獎金（或稱費用），大約在1%—3%之間不等。盡管沒有數據支持，但這在行內已是公開的事實。這樣算下來，實際當中的動態(tài)成本就很可能大于理論上的靜態(tài)分析。

社保部門征收有利于醫(yī)療保險制度的長期可持續(xù)性

整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)保劃歸人社部門管理更為合適，主要是基于醫(yī)療保險制度在我國城市和農村發(fā)展的長期性、可持續(xù)性、公平性的需要。主要有以下五點思考：

應符合中國經濟發(fā)展歷史階段的限制與要求。我國人均國內生產總值(GDP)已接近8000美元，屬于“上中等”收入國家，預計不久將進入高收入國家行列，人均GDP超過1.3萬美元。但是，即使在高收入階段，也有很多國家被公認為不是發(fā)達國家，而只是發(fā)展中國家。對中國來講，屆時頂多算是中等發(fā)達國家，離建立福利國家的目標還存在很大距離。況且，進入高收入階段就能建成福利國家嗎？福利國家適合中國國情嗎？基于這樣的考慮，“健康中國”的推進和建成，均應以醫(yī)療保險為主，而不應以福利制度為主。這是未來幾十年的一個基本判斷。基于這個基本判斷，在醫(yī)療衛(wèi)生方面，還應以繳費型的保險制度為主，輔之以非繳費型的衛(wèi)生福利制度，二者關系要擺正，這是中國人口多、底子薄、資源匱乏等基本國情決定的。

應盡快回歸城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度的保險性質。誠然，城鄉(xiāng)居民醫(yī)保在名義上有“保險”二字，但實際上，它越來越多地更像非繳費型的醫(yī)療救助性制度。本來，個人繳費比例就小于財政補貼，2009年之后，個人繳費比例的漲幅又大大低于財政補貼的漲幅，使個人人均籌資占比從40%下降到24%，即2015年個人繳費僅上升為120元，而人均財政補貼則上升到380元。這樣的醫(yī)保制度面臨的財政壓力會越來越大，在進入經濟新常態(tài)之后，可持續(xù)性將成為巨大挑戰(zhàn)。從理論上講，城鄉(xiāng)居民醫(yī)保劃歸人社部負責管理之后，將有利于增強制度的保險性，減少福利性；增加保險因素，減少救助因素。誠然，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險也越來越不像保險制度，2015年個人繳費占總收入比重與城鄉(xiāng)醫(yī)保制度十分相似，僅為25%（700/2855億元）。但如果衛(wèi)計委繼續(xù)負責城鄉(xiāng)居民醫(yī)保，將有可能繼續(xù)加劇這兩個制度爭取財政補貼力度的競賽。在這兩個制度都有福利泛化傾向的趨勢下，合并管理是有利于遏制這種傾向的，分開管理則正相反，所以，不管由誰管，合并管理也是大勢所趨。但讓衛(wèi)計委把城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險也管起來是不現(xiàn)實的，所以，只能讓人社部把城鄉(xiāng)居民醫(yī)保接過來。

應遵循社會保險管理體制中規(guī)模經濟的規(guī)律。社會保險項目應盡量由一個主管部門來負責。人社部負責管理社會保險，城鄉(xiāng)居民醫(yī)保劃歸人社將順理成章，由其將所有的各項社會保險制度都統(tǒng)一管起來，將有利于社會保險制度的運轉，有利于提高其行政效率和降低行政費用，因為社會保險存在規(guī)模經濟問題。在分工上講，衛(wèi)計委應負責非繳費型的醫(yī)療衛(wèi)生制度，人社部應負責繳費型的保險制度，這樣，社會保險的管理和研究就更專業(yè)化一些。尤其醫(yī)療保險更為復雜，比如，道德風險的識別、信息不對稱的克服、醫(yī)療保險組織機構的創(chuàng)新、精算技術的運用、控制支付風險的一些基本原則、全世界一些通行做法和慣例等。人社部長期負責城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險制度改革，積累了一些經驗，也有教訓。人社部將所有社會保險項目歸口統(tǒng)管起來將有利于提高和利用規(guī)模經濟。

應考慮到城鄉(xiāng)居民醫(yī)保與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)保兩個制度的繳費公式一致性。目前，城鄉(xiāng)居民醫(yī)保的繳費政策是一年一繳費，只要繳費即可享受報銷待遇，即使達到法定退休年齡也是如此。但城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險制度則不同，參保人達到法定退休年齡時，如果累計繳費年限達到規(guī)定年限的，退休后無須繳費即可享受基本醫(yī)療保險待遇；未達到規(guī)定年限的，可以繳費至規(guī)定的年限。從上述兩個制度繳費政策來看，城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險制度的財務可持續(xù)性的潛在危機肯定要大于城鄉(xiāng)居民醫(yī)保。我主張兩個制度都應采取達到法定退休年齡后繼續(xù)繳費的政策，這樣做，既是為了實現(xiàn)兩個制度的公平性，也是考慮到兩個制度的可持續(xù)性。其實，在2015年10月29日召開的黨的十八屆五中全會上通過的中共中央關于制訂“十三五”規(guī)劃的《建議》已正式提出“研究實行職工退休人員醫(yī)保繳費參保政策”。在整合醫(yī)保制度進程中，如果城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度劃歸人社部管理，將有利于促進城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)保制度繳費改革，否則，它繼續(xù)留在衛(wèi)計委顯然將不利于這項改革，即不利于提高城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)保的可持續(xù)性，不利于醫(yī)保制度在頂層設計中的一致性。

應基于將來在農村建立長期照護保險制度的考慮。人社部已發(fā)布在15個城市《開展長期護理保險制度試點的指導意見》（人社廳發(fā)〔2016〕80號）。人口老齡化在中國來勢洶洶，重度失能老人的數量已高達300萬人之眾。完全可以預見，在“十四五”或“十五五”時期，長期照護保險的制度模式必將逐漸定型并普及開來，而且很快將擴展到農村地區(qū)。如果城鄉(xiāng)居民醫(yī)保與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)保分立在兩個不同的部委來設計和管理，其結果是可想而知的：長照保險制度必將出現(xiàn)兩個不同制度，如同當前的兩個不同的醫(yī)保制度，為爭取財政補貼而陷入競賽之中。所以，為了將來中國能有一個統(tǒng)一頂層設計的長照保險制度，最好現(xiàn)在就能成功地把兩個醫(yī)保制度先整合起來 。

既然醫(yī)保繳費必然由社保部門來征收，那么，養(yǎng)老保險繳費也最好由社保部門來征收。

總之，中國在較長時期內不能走歐洲模式的“福利國家”的老路，這是行不通的。如果社會保險費由稅務部門來征繳，即使費不改稅，但也是一個走向福利國家的開端。需要說明的是，中國不是不要福利，而是不能要“福利國家”，要的是 “福利社會”，即中國特色的“福利社會”，福利來源是多元化的、多樣性的，福利供給要多層次、多功能。例如，美國就不是一個福利國家，但它是一個福利社會。福利國家與福利社會是有本質區(qū)別的。

作者系中國社科院美國研究所所長、世界社保研究中心主任