文?圖／唐霽松

社會保險費統(tǒng)一征收應(yīng)早落地

文?圖／唐霽松

社會保險費征收體制是社會保障制度可持續(xù)運行的重要組織保障，涉及廣大參保單位和參保人群的切身利益，也涉及政府公共服務(wù)能力和效率。目前，形成了社會保險經(jīng)辦機構(gòu)和稅務(wù)部門兩個征收主體并存的局面。根據(jù)《社會保險法》規(guī)定和國務(wù)院有關(guān)部署，為保證社會保險制度的長遠健康發(fā)展，適應(yīng)中國的國情，社會保險費應(yīng)實行由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)統(tǒng)一征收。

征收責(zé)任：社保費征收的法律法規(guī)及變化

社會保險經(jīng)辦管理工作是服務(wù)型政府公共服務(wù)的重要內(nèi)容，包括社會保險登記、社會保險費征收、社會保險基金管理、個人權(quán)益記錄、待遇核算與發(fā)放等內(nèi)容。社會保險費征收是社會保險經(jīng)辦管理的重要組成部分，包括核定繳費基數(shù)、確定適用費率、征收社會保險費入賬（稅務(wù)征收的入國庫）、稽核檢查、清理欠費等環(huán)節(jié)。

《社會保險法》第五十九條規(guī)定，社會保險費實行統(tǒng)一征收，實施步驟和具體辦法由國務(wù)院規(guī)定?！渡鐣ｋU費征繳暫行條例》（國務(wù)院令第259號）規(guī)定，社會保險費實行集中、統(tǒng)一征收；社會保險費的征收機構(gòu)由省級人民政府規(guī)定，可以由稅務(wù)部門征收，也可以由社保經(jīng)辦機構(gòu)征收；繳費單位必須向社保經(jīng)辦機構(gòu)申報應(yīng)繳納的社會保險費數(shù)額。

根據(jù)征繳條例，實行社保征收的，社會保險費征繳相關(guān)環(huán)節(jié)全部由社保經(jīng)辦機構(gòu)負(fù)責(zé)；實行稅務(wù)征收的，征收入庫環(huán)節(jié)由稅務(wù)部門負(fù)責(zé)，核定繳費基數(shù)、確定適用費率、稽核檢查等環(huán)節(jié)仍由社保經(jīng)辦機構(gòu)負(fù)責(zé)，清理欠費通常由雙方共同負(fù)責(zé)。

上世紀(jì)80年代，我國開始改革和建立社會保險制度，各地陸續(xù)成立社保經(jīng)辦機構(gòu)，負(fù)責(zé)包括社會保險費征收在內(nèi)的各項社保經(jīng)辦業(yè)務(wù)，有力促進了社會經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定。

上世紀(jì)90年代末，我國受金融危機影響，經(jīng)濟下行壓力大，企業(yè)經(jīng)營困難，而關(guān)于社會保險費征收的法律法規(guī)約束力不足，中央提出了“兩個確保”的工作目標(biāo)。當(dāng)時社保經(jīng)辦機構(gòu)成立時間較短，基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，力量極為薄弱，同時很多企業(yè)和職工參保意識缺乏，不配合參保繳費和執(zhí)法檢查。1999年《社會保險費征繳暫行條例》發(fā)布后，一些地區(qū)由于確保養(yǎng)老金按時足額發(fā)放壓力較大，嘗試將社會保險費委托稅務(wù)部門代征。

2002年以后，各地征收體制總體保持了相對穩(wěn)定，部分地區(qū)（如吉林省、四川省、貴陽市、長沙市等）改為稅務(wù)征收后因效果不佳，又改回社保征收。

本已相對“平靜”的征收現(xiàn)狀，近期又起波瀾，有關(guān)部門在研究稅務(wù)體制改革的同時，大力推動地方改變征收現(xiàn)狀，河南省決定自2017年起社會保險費改為稅務(wù)征收。

數(shù)據(jù)對比：社保征收的效果更佳

社會保險費征收體制中，爭論比較多的主要是征收主體問題。各地區(qū)、各險種的社會保險費征收主體現(xiàn)狀如下：

各地社會保險費征收主體情況。目前，32個省份中有13個省份各項社會保險費（含居民）全部由社保經(jīng)辦機構(gòu)征收；僅有河南1個省各項社會保險費全部由稅務(wù)部門征收；其余18個省份依險種或市縣的不同，社保經(jīng)辦機構(gòu)征收和稅務(wù)征收并存。河南省因改變征收體制2017年一季度各險種征繳收入除工傷保險同比微增0.7%外均有大幅下降。其中，企業(yè)養(yǎng)老保險下降42.5%，職工醫(yī)療保險下降6.2%，生育保險下降20.2%。

分險種來看，社保征收與稅務(wù)征收的省份分別為：企業(yè)養(yǎng)老保險為14個和18個；機關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險為24個和8個；城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險為30個和2個；職工醫(yī)保、工傷保險、生育保險均為18個和14個；失業(yè)保險為14個和18個；居民醫(yī)保為27個和5個。在一些稅務(wù)征收地區(qū)，企業(yè)養(yǎng)老保險中的靈活就業(yè)人員也由社保機構(gòu)負(fù)責(zé)征收。

征收基金份額情況。2016年，基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、工傷、失業(yè)和生育五項社會保險費征收總額42397億元，其中社保征收26711億元，占63%，稅務(wù)代征15686億元，占37%。各項社會保險費社保征收和稅務(wù)代征的比例見表1：

征收主體對社會保險費的征收效果有沒有影響？一種觀點認(rèn)為，稅務(wù)部門具有“剛性”優(yōu)勢，要好于社保征收；還有觀點認(rèn)為，誰來征收都一樣。數(shù)據(jù)分析表明，社保經(jīng)辦機構(gòu)征收社會保險費的效果更好。

對征繳收入增長率的影響。2006—2016年的10年中，企業(yè)養(yǎng)老保險費由社保機構(gòu)征收（或主要由社保征收，下同）的15個省份，征繳收入年平均增長17.7%，稅務(wù)征收（或主要由稅務(wù)征收，下同）的17個省份征繳收入年平均增長16.8%，低于社保征收省份0.9個百分點。進入經(jīng)濟新常態(tài)以來，2012—2016年期間，社保征收省份企業(yè)養(yǎng)老保險征繳收入平均增長11%，高于稅務(wù)征收省份1.2個百分點。社保部門對基金收支平衡負(fù)有直接責(zé)任，收支責(zé)任的整體性、統(tǒng)一性有利于征繳的強化，征收體制優(yōu)勢更加明顯。

對基金支撐能力的影響。企業(yè)養(yǎng)老保險費實行社保征收（或主要由社保征收）的15個省份，2006年末基金可支付月數(shù)平均為11.5個月，2016年末增加到16.8個月，增加了5.3個月。地稅部門征收的17個省份，2006年基金結(jié)余平均可支付月數(shù)為15.4個月，2016年末增加到17.4個月，只增加了2個月。由于累計結(jié)余較多的東部省份大多改為稅務(wù)征收，稅務(wù)征收省份2006年末結(jié)余可支付月數(shù)高出社保征收地區(qū)3.9個月，但是到2016年末，二者相差只有0.6個月，社保征收的優(yōu)勢逐步顯現(xiàn)。2016年，共有7個省份企業(yè)養(yǎng)老保險基金當(dāng)期收不抵支，除吉林外都實行稅務(wù)征收。2016年末，企業(yè)養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余可支付月數(shù)低于10個月的11個省份中，實行稅務(wù)征收的省份有8個，而實行社保征收的省份只有3個。

表1 2016年五項社會保險費征收情況 單位：億元

高效便捷：社保征收的服務(wù)優(yōu)勢明顯

多年來的實踐表明，社保經(jīng)辦機構(gòu)征收社會保險費，除征收效率更高以外，還可以提供更加便民、快捷、高效的服務(wù)，實現(xiàn)更低的行政成本。

社保經(jīng)辦機構(gòu)更加熟悉各項社會保險政策，責(zé)任感更強。社會保險專業(yè)性很強，制度發(fā)展很快，不同地區(qū)、不同群體的社會保險政策也存在很多差異，還有不少歷史遺留問題、特殊群體問題，提供政策咨詢已成為各地社保經(jīng)辦大廳的主要事務(wù)。行業(yè)以外的人不易在短時間準(zhǔn)確理解和把握有關(guān)政策和措施，難以向廣大參保單位及個人做好宣傳、解釋和動員工作。

社保征收有利于維護參保人和用人單位社會保險權(quán)益。社保經(jīng)辦機構(gòu)征收，一是可以提供一站式服務(wù)，方便參保單位辦理各項社保業(yè)務(wù)；二是可以實現(xiàn)社會保險的信息流和資金流無縫銜接，充分保障參保人利益。如果由其他部門征收社會保險費，參保單位需要兩頭跑，部門之間也需要反復(fù)核對和交換數(shù)據(jù)，人為增多了銜接環(huán)節(jié)。特別是養(yǎng)老、醫(yī)療的個人賬戶記錄，很難做到及時入賬、賬實相符，由此造成延誤退休、關(guān)系轉(zhuǎn)移不暢等情況在各地時有發(fā)生。

社保征收對個人身份參保繳費的優(yōu)勢更加明顯。當(dāng)前我國社會保險已由企業(yè)職工為主發(fā)展為覆蓋城鄉(xiāng)所有人員的龐大體系，參保人員中靈活就業(yè)人員、城鄉(xiāng)居民人員數(shù)量早已超過企業(yè)職工參保人員（如基本養(yǎng)老保險中，企業(yè)職工24780萬人，靈活就業(yè)人員8343萬人，城鄉(xiāng)居民50463萬人）。這些人員居住分散，自愿參保，而社保經(jīng)辦機構(gòu)已經(jīng)在基層社區(qū)、鄉(xiāng)村廣泛建立社保事務(wù)所和鄉(xiāng)村工作站，可以深入細致地宣傳動員。

社保征收便于執(zhí)行工傷保險差別費率。依據(jù)修訂后的《工傷保險條例》，工傷保險根據(jù)不同行業(yè)的工傷風(fēng)險程度實行行業(yè)差別費率，并根據(jù)工傷保險費使用和工傷發(fā)生率等情況，實行浮動差別費率。而工傷保險費使用和工傷發(fā)生率都由社保經(jīng)辦機構(gòu)掌握，由社保經(jīng)辦機構(gòu)直接核算、直接征收更便于企業(yè)繳納工傷保險費。

因此，在目前推進的機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革中，絕大多數(shù)省機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險繳費，省政府確定的是由社保經(jīng)辦機構(gòu)征收。在京中央國家機關(guān)事業(yè)單位，國務(wù)院明確規(guī)定由社保經(jīng)辦機構(gòu)征收，見表2。

順勢而為：應(yīng)實現(xiàn)社保經(jīng)辦機構(gòu)統(tǒng)一征收

顯然，地區(qū)之間、各險種之間分離的征收主體不利于社會保險制度全覆蓋、制度可持續(xù)發(fā)展和經(jīng)辦服務(wù)能力提升，實行社會保險費統(tǒng)一征收，是社會保險制度可持續(xù)發(fā)展的必然要求。社會保險費征收體制改革應(yīng)系統(tǒng)規(guī)劃，著眼長遠，統(tǒng)籌考慮社會保險事業(yè)的現(xiàn)狀、目標(biāo)和發(fā)展需要。從我國深化改革的方向看，管理體制和行政行為的總體趨勢是整合、統(tǒng)一、高效（如城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老和醫(yī)療保險的整合，“五證合一”登記制度改革），而不是分離、割裂。社會保險費的征收管理是一個多環(huán)節(jié)的完整鏈條，不宜把征收入庫環(huán)節(jié)人為割裂開來。當(dāng)前，稅務(wù)部門代征社會保險費的社會環(huán)境和優(yōu)勢已經(jīng)消失，由社保經(jīng)辦機構(gòu)統(tǒng)一征收社會保險費的條件已經(jīng)成熟。

一是從社保經(jīng)辦力量看。經(jīng)過20多年的發(fā)展，社會保障部門已經(jīng)建設(shè)了一支專業(yè)化的經(jīng)辦管理隊伍，擁有近8000個縣級以上經(jīng)辦機構(gòu)，超過18萬名工作人員。社會保險經(jīng)辦信息化覆蓋率已達到100%，包括基金征收在內(nèi)的各項業(yè)務(wù)均通過信息系統(tǒng)辦理。經(jīng)辦機構(gòu)還具有便于與勞動監(jiān)察和社?；鸨O(jiān)督銜接、便于與單位用工情況和就業(yè)信息對比等獨特的優(yōu)勢。

表2 各地區(qū)機關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險費征收機構(gòu)情況

二是從社會環(huán)境看。隨著《社會保險法》的公布實施，社會保險法律體系的框架已基本形成，用人單位和個人參保的責(zé)任意識和權(quán)利意識與上世紀(jì)末不可同日而語。一方面，逃避參保和繳費的越來越少，主動繳費的越來越多，稅務(wù)部門的“剛性”優(yōu)勢日益弱化；另一方面，用人單位和個人都要求更加便民高效的服務(wù)，社保征收體制下“一站式服務(wù)”和資金信息無縫連接的模式更加符合服務(wù)需求。

三是從技術(shù)條件看。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，委托銀行劃繳、網(wǎng)上自助繳費等已成為社會保險費征收的主要手段。實際征收效果主要不是取決于誰征收，而是取決于誰開單子（核定基數(shù)）。擴大覆蓋面、核定繳費基數(shù)、稽核檢查等環(huán)節(jié)的復(fù)雜程度和對征繳收入的影響遠大于征收入庫環(huán)節(jié)。

四是從國際經(jīng)驗看。據(jù)國際社會保障協(xié)會調(diào)查，大多數(shù)國家由社保部門征收社會保險費。納入統(tǒng)計的151個國家和地區(qū)中，由社會保障部門征收的有德國、法國、日本、韓國等114個國家；由特設(shè)基金管理機構(gòu)征收的有新加坡、智利等12個國家和地區(qū)；由稅務(wù)部門征收的僅有英國、澳大利亞等25個國家。

綜上，我認(rèn)為，中央及相關(guān)決策部門應(yīng)盡早決策由社保經(jīng)辦機構(gòu)統(tǒng)一征收社會保險費。這樣將更有利于社會保險制度可持續(xù)發(fā)展、更有利于經(jīng)辦體系完整統(tǒng)一、更有利于公眾服務(wù)的高效便捷，更加符合廣大參保人員和用人單位的利益和未來發(fā)展趨勢。

作者系中央國家機關(guān)養(yǎng)老保險管理中心主任