云治

摘要：黨的十八屆三中全會(huì)指出，推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標(biāo)。當(dāng)前，中國處于迅速發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期和社會(huì)轉(zhuǎn)型的矛盾凸顯期。中國作為一個(gè)統(tǒng)一多民族國家，立足民族地區(qū)，調(diào)動(dòng)民族力量，總結(jié)社會(huì)治理現(xiàn)代化的新經(jīng)驗(yàn)，探索新模式，發(fā)現(xiàn)新問題，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：民族地區(qū)；社會(huì)治理現(xiàn)代化；困境；舉措

中圖分類號(hào)：D633 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2017）012-0-02

一、社會(huì)治理與社會(huì)治理現(xiàn)代化

關(guān)于治理的研究始于西方學(xué)者，直到上世紀(jì)90年代末，學(xué)者俞可平把治理理論引入我國并加以推廣。改革開放以來，社會(huì)管理的內(nèi)涵、方式、理念等都發(fā)生了深刻變化。十六屆四中全會(huì)提出推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新和建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局。十七大提出完善社會(huì)管理、健全基層社會(huì)管理體制。十八大提出加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制。十八屆三中全會(huì)提出創(chuàng)新社會(huì)治理體制、提高社會(huì)治理水平的新要求?？梢?，在我國，社會(huì)治理是指在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，由政府、社會(huì)組織、企業(yè)和公眾等多元主體參與，解決社會(huì)問題，完善社會(huì)福利、保障改善民生，化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)公平，實(shí)現(xiàn)和維護(hù)群眾權(quán)利，推動(dòng)社會(huì)有序和諧發(fā)展的過程。

同樣，我國對于社會(huì)治理現(xiàn)代化的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐也經(jīng)歷了探索、深化和完善的過程。十八屆三中全會(huì)后，社會(huì)治理現(xiàn)代化成為國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，它包括社會(huì)治理主體、客體和環(huán)境的現(xiàn)代化，也包括社會(huì)治理硬件和軟件的現(xiàn)代化。概括地講，社會(huì)治理現(xiàn)代化包括社會(huì)治理體系的現(xiàn)代化和治理能力的現(xiàn)代化，兩者構(gòu)成一個(gè)有機(jī)整體。可見，社會(huì)治理現(xiàn)代化就是社會(huì)治理體系不斷優(yōu)化、治理能力不斷提升以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的過程，而這個(gè)過程是動(dòng)態(tài)發(fā)展、不斷深化和不斷積累的。

二、民族地區(qū)推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的特殊性

研究不同地區(qū)的社會(huì)治理，首先要分析研究對象的特點(diǎn)。民族地區(qū)社會(huì)治理的特點(diǎn)主要有：

（一）治理基礎(chǔ)的制約性

與東南沿海和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相比，民族地區(qū)社會(huì)治理的基礎(chǔ)具有一系列特點(diǎn)，如自然條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、地緣政治敏感；經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，市場化、現(xiàn)代化發(fā)展滯后；民族宗教復(fù)雜、社會(huì)矛盾多樣等。例如，內(nèi)蒙古作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)，自然環(huán)境惡劣，農(nóng)牧區(qū)長期處于小生產(chǎn)分散經(jīng)營狀態(tài)；其次，傳統(tǒng)觀念根深蒂固，文化和科技落后，影響現(xiàn)代文明傳播與發(fā)展；再次，歷史上民族壓迫、軍閥混戰(zhàn)、殖民入侵、封建盤剝進(jìn)一步加劇內(nèi)蒙古的落后。另外，治理基礎(chǔ)的制約性還表現(xiàn)在許多領(lǐng)域內(nèi)傳統(tǒng)和現(xiàn)代并存，民族特性和國家共性同在的特點(diǎn)。因此，民族地區(qū)社會(huì)治理現(xiàn)代化始終伴隨著傳統(tǒng)與現(xiàn)代、民族與國家、發(fā)展與穩(wěn)定等主題，致使民族地區(qū)推進(jìn)現(xiàn)代化的任務(wù)更加艱巨。

（二）治理主體的復(fù)雜性

社會(huì)治理主體包括政府、社會(huì)、企業(yè)和公眾等。民族自治機(jī)關(guān)承擔(dān)著“國家治理”和“民族自治”的雙重角色。民族地區(qū)的社會(huì)組織，既包括本地區(qū)基層組織、行業(yè)協(xié)會(huì)與社團(tuán)等，又包括民族地區(qū)傳統(tǒng)習(xí)慣上的社會(huì)組織（如“家支”、“理老”等組織。①民族地區(qū)的公眾，泛指本地區(qū)所有公民。例如，內(nèi)蒙古作為民族地區(qū)，是一個(gè)以蒙古族為主體，漢族居多數(shù)，包括鄂倫春、鄂溫克、達(dá)斡爾等49個(gè)民族雜居共處的少數(shù)民族自治區(qū)。其中，世代生活在這片土地的就有8個(gè)民族。不同民族經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的差異決定了民族差異，進(jìn)而決定了社會(huì)治理主體的差異?？梢?，與其他地區(qū)相比，民族地區(qū)社會(huì)治理主體具有復(fù)雜性的特點(diǎn)。

（三）治理內(nèi)容的民族性

民族地區(qū)社會(huì)治理也涉及社會(huì)建設(shè)諸多方面，包括教育、醫(yī)療、就業(yè)、分配、社保、矛盾化解與安全防范等內(nèi)容，而這些內(nèi)容往往與民族關(guān)系和民族問題緊密關(guān)聯(lián)，甚至相互交織在一起。從國內(nèi)看，民族地區(qū)的教育政策就需要考慮少數(shù)民族的實(shí)際需求、接受程度以及自我傳承和發(fā)展。醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障等政策也需要考慮民族問題。從國際看，有的民族地區(qū)還是邊疆地區(qū)。就國防安全而言，周邊國家信仰不同、意識(shí)形態(tài)各異、宗教關(guān)系復(fù)雜、民族問題敏感。因此，與其他地區(qū)相比，民族地區(qū)社會(huì)治理的內(nèi)容涉及面廣，與民族問題關(guān)聯(lián)性強(qiáng)。

三、民族地區(qū)推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化面臨的困境

目前，從民族地區(qū)社會(huì)治理的實(shí)踐看，成績非常明顯，但仍然面臨一些困境，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的制約還很明顯

在我國，大多數(shù)民族地區(qū)都是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，有的甚至是集中連片貧困地區(qū)，如六盤山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、西藏等都涉及民族地區(qū)。十八屆三中全會(huì)提出“緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義深化社會(huì)體制改革”，可見，社會(huì)建設(shè)是社會(huì)治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。而社會(huì)建設(shè)重點(diǎn)發(fā)展就業(yè)與社會(huì)保障、公共教育、公共文化等基本公共服務(wù)。表1對比了2015年廣州、杭州、南寧、呼和浩特市GDP及一般公共預(yù)算支出情況，民生支出屬于一般公共預(yù)算支出?？梢?，社會(huì)事業(yè)發(fā)展是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)的。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，大多數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展無論速度還是質(zhì)量，都面臨著巨大挑戰(zhàn)。

表1 2015年廣州、杭州、南寧、呼和浩特市GDP及一般公共預(yù)算支出對比情況表

城 市 GDP總量 一般公共預(yù)算支出

億元 比上年增長（%） 億元 占GDP的比重（%）

廣州市 18100.41 8.4% 1728.15 9.54

杭州市 10053.58 10.2% 1205.48 11.99

南寧市 3410.09 8.6% 527.69 15.47

呼和浩特市 3090.5 8.3% 367.7 11.9

資料來源：根據(jù)2015年廣州、杭州、南寧、呼和浩特市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)整理。

（二）多元主體協(xié)同治理格局還未形成

在實(shí)踐中，很多地區(qū)都沒有形成協(xié)同治理的格局，民族地區(qū)尤為明顯。第一，黨政包攬過多。這是很多地區(qū)都存在的現(xiàn)象?，F(xiàn)實(shí)中由于“全能政府”慣性的影響，一些地方政府仍然采取自上而下的工作方式，大包大攬社會(huì)事務(wù)，忽略社會(huì)組織和公眾的主體地位和作用，甚至將社會(huì)組織和成員視為社會(huì)治理的對象而不是合作的伙伴，進(jìn)而導(dǎo)致多元主體協(xié)同治理格局難以形成。第二，主體多元復(fù)雜。這是民族地區(qū)特有的現(xiàn)象。如前文所述，民族地區(qū)社會(huì)治理的主體，無論是政府、社會(huì)組織還是公眾，都具有區(qū)域性、民族性和復(fù)雜性的特點(diǎn)。這就進(jìn)一步加大了民族地區(qū)多元主體協(xié)同治理格局形成的困難。

（三）民族地區(qū)的優(yōu)勢還未充分發(fā)揮

立足自身，才能有所發(fā)展。從根本上講，民族地區(qū)最大的優(yōu)勢就是制度優(yōu)勢，即民族區(qū)域自治制度。但在實(shí)踐中，由于社會(huì)各方面對民族政策重視不足，把握不夠，執(zhí)行力不強(qiáng)以及民族政策和相關(guān)法律法規(guī)的調(diào)整相對滯后等原因，致使民族地區(qū)的優(yōu)勢還未充分發(fā)揮。例如，《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》是1984年5月頒布實(shí)施的，至今已經(jīng)30多年了，但是一直沒有操作性更強(qiáng)的單行條例，這就導(dǎo)致《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》在具體實(shí)踐中不能很好的執(zhí)行

四、民族地區(qū)推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的思路

針對民族地區(qū)推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化面臨的困境，本論文提出以下四點(diǎn)思路：

（一）立足自身，夯實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

小平同志說過：“發(fā)展是硬道理”。中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化是全面實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等領(lǐng)域的現(xiàn)代化，經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化是其他各領(lǐng)域現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。因此，民族地區(qū)要立足自身，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，為社會(huì)治理現(xiàn)代化奠定良好的基礎(chǔ)。

當(dāng)前，民族地區(qū)夯實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，可以從以下方面著手：第一，全面貫徹落實(shí)國家有關(guān)方針、政策，探索和研究新時(shí)期民族地區(qū)政策性扶持辦法，整合農(nóng)牧、水利、扶貧、民族等各方面資金和力量，幫助民族地區(qū)重點(diǎn)解決農(nóng)業(yè)、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。第二，中國經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，這既是挑戰(zhàn)，更是機(jī)遇。民族地區(qū)要立足自身，抓住這個(gè)重新洗牌的機(jī)遇，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。另外，符合條件的民族地區(qū)還要積極融入“一帶一路”等發(fā)展戰(zhàn)略，努力尋找經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新支點(diǎn)。第三，全力推進(jìn)民族地區(qū)扶貧開發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。按照適度超前的原則，優(yōu)先安排和重點(diǎn)支持建設(shè)一批與少數(shù)民族群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的中小型公益項(xiàng)目，帶動(dòng)和促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。第四，圍繞民族地區(qū)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，培育少數(shù)民族農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，有效改善少數(shù)民族群眾生產(chǎn)生活條件。

（二）注重基層，創(chuàng)新社區(qū)治理模式

十八大之后，習(xí)近平總書記指出，城鄉(xiāng)社區(qū)是社會(huì)治理的重心所在。社區(qū)作為社會(huì)治理的基本單元，是推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要平臺(tái)。伴隨新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化、信息化的推進(jìn)，創(chuàng)新社區(qū)治理模式越來越重要。第一，積極回應(yīng)基層群眾的利益訴求，提高基層群眾對于公共服務(wù)需求的滿意度，這是社區(qū)治理的關(guān)鍵。在供給側(cè)方面，提供高效、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，是推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要前提。要以社區(qū)公共需求為基本導(dǎo)向，創(chuàng)新社區(qū)公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)群眾訴求表達(dá)—群眾利益保障—群眾權(quán)利實(shí)現(xiàn)—群眾需要滿足的良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理由行政工作向社會(huì)工作轉(zhuǎn)變，進(jìn)而推動(dòng)社區(qū)認(rèn)同向社會(huì)認(rèn)同轉(zhuǎn)變。第二，要構(gòu)建社區(qū)協(xié)同治理機(jī)制，保障在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，通過多元主體的共同參與，共同努力，釋放社會(huì)潛力、激發(fā)居民活力。第三，要?jiǎng)?chuàng)新社區(qū)網(wǎng)格化治理機(jī)制。實(shí)現(xiàn)社區(qū)網(wǎng)格化由風(fēng)險(xiǎn)防控的單一功能轉(zhuǎn)向多功能、立體化、聯(lián)動(dòng)式的社區(qū)綜合服務(wù)載體轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)、人員、信息和流程的整合，拓展社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容，延伸社區(qū)治理的覆蓋面，提升社區(qū)治理的效果。

（三）發(fā)揮優(yōu)勢，堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度

制度是社會(huì)治理科學(xué)化、規(guī)范化、現(xiàn)代化的必然選擇，更是社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要保障。對于民族地區(qū)而言，加強(qiáng)制度建設(shè)，最重要的就是堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度。首先，堅(jiān)持民族區(qū)域自治制度。民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的歷史和現(xiàn)實(shí)早已證明，民族區(qū)域自治制度是我國基本政治制度之一，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民在長期實(shí)踐中形成的解決民族問題的根本制度，是中國特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，是國家統(tǒng)一與長治久安的需要，是促進(jìn)民族關(guān)系和諧與中華民族共同繁榮的法寶。因此，民族地區(qū)的社會(huì)治理離不開民族區(qū)域自治制度，要在民族區(qū)域自治制度的框架內(nèi)進(jìn)行。。因此，民族地區(qū)社會(huì)治理要與民族區(qū)域自治制度的現(xiàn)代化相結(jié)合來開展，即要完善民族區(qū)域自治制度。例如，針對《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》沒有單行條例、民族政策與時(shí)俱進(jìn)的程度不夠、少數(shù)民族流動(dòng)人口引發(fā)的社會(huì)問題、新時(shí)期少數(shù)民族與漢族以及少數(shù)民族之間利益糾紛等問題都可以通過調(diào)整民族政策和相關(guān)法律法規(guī)來解決，這也是堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度的重要方面。

注釋：

①王允武、王杰.國家治理現(xiàn)代化背景下的民族自治地方社會(huì)治理，民族學(xué)刊，2015（1）.

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