周暢

摘 要：創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略是推動我國現(xiàn)階段經(jīng)濟和社會發(fā)展的核心的動力，科技項目將在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展中發(fā)揮重要作用，但當前的科技項目財務(wù)管理方式一定程度上阻礙了科技創(chuàng)新的發(fā)展。文章針對當前科技項目經(jīng)費管理的現(xiàn)狀，結(jié)合科技創(chuàng)新的客觀規(guī)律，提出了科技項目經(jīng)費管理的建議，包括5項總體原則和項目立項、過程管理以及結(jié)題環(huán)節(jié)的經(jīng)費管理建議。建議是在我國當前創(chuàng)新驅(qū)動體制下針對科技項目經(jīng)費管理現(xiàn)狀所提出，若能得到實施必將有助于我國創(chuàng)新驅(qū)動的發(fā)展戰(zhàn)略。

關(guān)鍵詞：創(chuàng)新驅(qū)動；科技項目；經(jīng)費管理；預(yù)算

1 概述

我國自十八大以來全面實施了創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的國家戰(zhàn)略，并提出科技創(chuàng)新是提高社會生產(chǎn)力和綜合國力的戰(zhàn)略支撐，是推動我國現(xiàn)階段經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的核心的動力，實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略是我國提升綜合國力的重要途徑[1]。在當前國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的戰(zhàn)略下，全社會也在逐漸形成“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的全民創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的新局面。

科技創(chuàng)新按照創(chuàng)新驅(qū)動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律可分為三個層次，第一層次為科學(xué)發(fā)現(xiàn)，創(chuàng)造出新知識，即知識創(chuàng)新；第二層次為科學(xué)發(fā)明，創(chuàng)造出技術(shù)，這是對創(chuàng)造出的知識的應(yīng)用開發(fā)，即技術(shù)創(chuàng)新；第三層次為知識創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新的大量積累，集成若干技術(shù)創(chuàng)新，由此形成系列密切關(guān)聯(lián)的新工藝、新材料、新產(chǎn)品，最終構(gòu)成新產(chǎn)業(yè)，即產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。知識創(chuàng)新是創(chuàng)新驅(qū)動的源頭和動力，產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新是創(chuàng)新驅(qū)動的終端和目的[2]。在整個創(chuàng)新體系中，科學(xué)發(fā)現(xiàn)所帶動的知識創(chuàng)新是創(chuàng)新鏈中的基礎(chǔ)和源泉，在整個創(chuàng)新鏈中處于核心的地位[3]。在我國的創(chuàng)新體系中，知識創(chuàng)新主要由高等院校和科技院所的科學(xué)家完成。然而，在過去相當長的時間里，知識創(chuàng)新遠離經(jīng)濟活動的中心，更多的成為科學(xué)家自身的學(xué)術(shù)追求，未能對經(jīng)濟發(fā)展起到足夠的驅(qū)動作用。

在知識創(chuàng)新活動中，國家和各級地方政府所設(shè)立的科學(xué)研究項目起到了關(guān)鍵的作用，科學(xué)研究經(jīng)費幾乎支撐了所有知識創(chuàng)新活動所需的支出[4]。為適應(yīng)國家全面實施創(chuàng)新驅(qū)動的發(fā)展戰(zhàn)略，我國在2015年對科技項目的管理體制進行了全面改革，對原有的科技項目體系進行了大刀闊斧的整合，經(jīng)過2016年的實施，新的科技項目管理輪廓已經(jīng)初步形成。美國學(xué)者Nelson等認為科學(xué)技術(shù)處于不斷變革中，政府應(yīng)保證制度安排上的靈活性和適應(yīng)性[5]。我國的科技項目改革，正是為了提高國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略下科技項目的靈活性和適應(yīng)性而進行的改革。相應(yīng)地，科技項目的靈活性與適應(yīng)性提高了，科技項目經(jīng)費管理的靈活性與適應(yīng)性也需要隨之提高。

因此，在創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略下、新的科技體制下，科技經(jīng)費的經(jīng)費管理制度必須進行相應(yīng)的改革以適應(yīng)新形勢的需求。為了適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，提高財務(wù)管理效率，充分發(fā)揮資金利用率，充分調(diào)動廣大科技人員自主性、積極性，我國科技單位的財務(wù)管理工作的創(chuàng)新勢在必行。本文將重點探討我國當前創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的形勢下科技項目經(jīng)費管理改革的建議。

2 總體原則

2.1 服務(wù)性原則

科技項目是為知識創(chuàng)新而設(shè)立的科技項目，科技項目的經(jīng)費管理也需要為知識創(chuàng)新而服務(wù)，根據(jù)知識創(chuàng)新的客觀規(guī)律進行科技經(jīng)費的管理將有助于知識創(chuàng)新的快速高效完成。在當前國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的前提下，為知識創(chuàng)新高效服務(wù)應(yīng)是科技經(jīng)費管理的第一原則，即服務(wù)性原則，也是最為重要的原則。

2.2 靈活性原則

知識創(chuàng)新是科學(xué)家不斷突破自我、探索未知的智力勞動，具有創(chuàng)造性和不確定性的特點。因此，科技經(jīng)費在使用過程中必須滿足靈活性原則，需要預(yù)算但不能完全依照預(yù)算、照搬預(yù)算而一成不變。如果完全依據(jù)預(yù)算來執(zhí)行科技活動，知識創(chuàng)新將無法完成、永不可及。

2.3 真實性原則

科技經(jīng)費的執(zhí)行與管理，在靈活性的基礎(chǔ)上，還需要保證真實性。一切科技活動的支出，必須保證是在服務(wù)科技創(chuàng)新的前提下來進行，并且是真實存在的，不是虛構(gòu)的。真實性原則是科技人員必須遵循的，也是科技經(jīng)費管理部門對經(jīng)費進行審核的重要標準。

2.4 安全性原則

科技經(jīng)費是國庫資金，取之于民，也應(yīng)用之于民，為更好地為創(chuàng)新服務(wù)，盡管在使用經(jīng)費過程中需要保證經(jīng)費的靈活性和真實性原則，但同時也需要保證資金的安全性原則。國家資金的安全保障是科技經(jīng)費管理的基本原則，不可動搖。安全性原則與靈活性原則和真實性原則不矛盾、不沖突。

2.5 國庫支付原則

針對當前科技經(jīng)費執(zhí)行率明細滯后，大量資金囤積，結(jié)題之前突擊花錢，科技經(jīng)費的整體流動性差的問題。建議凡是以國家或各級政府名義立項的科技項目，經(jīng)費都應(yīng)實行國庫支付的原則，統(tǒng)一管理和調(diào)配，提高國庫資金利用效率。各單位設(shè)立國庫虛擬賬號，統(tǒng)一從國庫支付，這樣將極大提高資金的流通性和利用率。

3 項目立項

3.1 簡化項目預(yù)算編制

在我國當前科技體制下，通常是項目立項管理單位首先確定科技任務(wù)需求，發(fā)布指南，同時限定預(yù)算總額，然后科學(xué)家再根據(jù)任務(wù)需求撰寫項目申報書，同時根據(jù)預(yù)算總額和研究任務(wù)編制經(jīng)費預(yù)算。這種立項程序在我國當前國情下具有一定的合理性，但仍然有需要改革的地方。首先，科學(xué)研究的客觀規(guī)律就是具有很大的不確定性，技術(shù)路線存在多樣性，各承擔單位基本科技條件存在差異，各地區(qū)物價水平不一致。不同承擔單位完成同一項科技任務(wù)，以上這些原因都將導(dǎo)致預(yù)算總額不同，各科目預(yù)算也會存在差異。其次，科技項目的實施周期通常為3-5年，在立項當年就需要詳細預(yù)算未來3-5年的科技活動支出，顯然有違科技經(jīng)費管理真實性原則。

因此，作者建議科技經(jīng)費可以設(shè)定一個項目概算總額，這個項目總額由項目申報人提出，然后由相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、財?wù)專家和項目管理部門共同審定，并大致安排好每年的經(jīng)費概算。在項目實施過程中，科技工作者每年年終總結(jié)的時候，完成當年的經(jīng)費決算，并提出下一個年度的經(jīng)費概算。之所以是概算，而不是預(yù)算，也是為了滿足科技經(jīng)費管理靈活性和真實性的要求。項目研究任務(wù)完成出色，并且有進一步研究經(jīng)費的需求，可以經(jīng)論證后增加經(jīng)費總額。并且在結(jié)題之后，也可以考慮對優(yōu)秀的項目和承擔單位進行滾動支持。

3.2 放開各子科目預(yù)算

在當前的科技項目經(jīng)費管理中，分為直接費和間接費兩個大類。直接費是與科學(xué)研究直接相關(guān)的費用支出，包括設(shè)備費、材料費、差旅費、會議費等。間接費是在科技活動中無法直接進行測算的費用支出，包括績效等。直接費用中的設(shè)備費、勞務(wù)費和專家咨詢費是嚴格控制，在項目執(zhí)行過程中是不能進行調(diào)整的。2011年，財政部和科技部共同發(fā)布了《財政部科技部關(guān)于調(diào)整國家科技計劃和公益性行業(yè)科技專項經(jīng)費管理辦法若干規(guī)定的通知》（財教【2011】434號），對材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、出版/文獻/信息傳播/知識產(chǎn)權(quán)事務(wù)費和其他支出的預(yù)算調(diào)整權(quán)限進行了下放，各課題承擔單位可在一定范圍內(nèi)自行調(diào)整，在結(jié)題或中期檢查時上報科技部備案[6]。2014年，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于改進加強中央財政科技項目和資金管理的若干意見》（國發(fā)【2014】11號），又進一步放開了差旅費、會議費和國際合作交流費的預(yù)算調(diào)整權(quán)限，這三項經(jīng)費可在不突破三項預(yù)算總額的基礎(chǔ)上調(diào)劑使用[7]。

從上可以看出，國家在各科目預(yù)算的執(zhí)行過程中，也發(fā)現(xiàn)了有不合理的地方，并對部分科目的預(yù)算調(diào)整及使用都進行了放權(quán)，以提高經(jīng)費使用的自由度和靈活度。作者建議進一步放開對各個科目預(yù)算的限制，科技經(jīng)費管理以服務(wù)性原則為指導(dǎo)，即完全服務(wù)于知識創(chuàng)新，在科技活動真實性、經(jīng)費開支合理性的基礎(chǔ)上各個科目的經(jīng)費可以不加限制的使用，僅對項目經(jīng)費總額進行控制。

3.3 放寬配套經(jīng)費限制

在當前國家科技體制中，對大多數(shù)應(yīng)用研究型課題、示范性課題，都對配套經(jīng)費的額度有硬性要求，需要項目申請單位承諾國撥經(jīng)費一定比例的配套資金用于項目研究，在結(jié)題時也會對配套經(jīng)費的落實和使用進行審計。在這種情況下，不少科技項目申報單位為了項目成功立項，會進行虛假配套經(jīng)費的承諾，在后續(xù)課題執(zhí)行過程中，無法實現(xiàn)配套經(jīng)費。作者建議配套經(jīng)費可以不做限制，由項目申報單位根據(jù)實際情況是否承諾配套，只要能夠完成研究任務(wù)，是否承諾配套經(jīng)費并不重要。

3.4 加強示范類課題的事后資助模式

對于應(yīng)用類和示范類課題，可以更多采用事前立項、給予部分資金（30%左右）啟動課題，由承擔單位自有資金完成課題研究，通過驗收后劃撥剩余經(jīng)費，并對成果的推廣應(yīng)用給予獎勵。對未通過驗收審計的課題，不予劃撥剩余經(jīng)費，并對已經(jīng)劃撥經(jīng)費的使用情況進行嚴格審計。事后資助可提高示范類課題完成的質(zhì)量，有效杜絕套取科技經(jīng)費的情況出現(xiàn)，激勵科技成果快速高效轉(zhuǎn)化，并有利于研究成果的進一步推廣應(yīng)用。

4 項目執(zhí)行過程

4.1 強化財務(wù)管理意識

根據(jù)前述財務(wù)管理的總體原則，高等院校和科技院所的財務(wù)管理人員、科技項目管理人員、科技項目的具體執(zhí)行人都應(yīng)強化財務(wù)管理意識，學(xué)習(xí)財務(wù)管理的相關(guān)制度和法律。財務(wù)部門是一個科技單位的核心部門，但更是支撐部門、服務(wù)部門，對于財務(wù)管理人員而言，需要牢牢樹立服務(wù)意識，為科技項目的財務(wù)執(zhí)行服務(wù)，為創(chuàng)新驅(qū)動服務(wù)?？萍柬椖康膱?zhí)行人員，也應(yīng)廣泛學(xué)習(xí)財務(wù)知識，牢固樹立科技經(jīng)費使用真實性、合理性的意識。

4.2 加強制度建設(shè)

在宏觀層面，科技部、地方科技廳等科技項目主管部門應(yīng)做好財務(wù)管理的頂層設(shè)計，依照科技項目服務(wù)于科技創(chuàng)新的要求，制定項目預(yù)算、科目設(shè)置、預(yù)算調(diào)整、經(jīng)費管理與結(jié)題審計等宏觀層面的科技項目任務(wù)管理與財務(wù)管理辦法。宏觀層面的制度設(shè)計主要是把控項目經(jīng)費的總體使用原則與規(guī)范。

在微觀層面，各個科技項目承擔單位也應(yīng)出臺相應(yīng)的財務(wù)管理辦法。比如設(shè)備采購管理辦法、固定資產(chǎn)管理辦法、耗材出入庫管理制度、差旅費管理辦法、會議費支出管理辦法等一系列與科技相關(guān)的財務(wù)管理辦法。加強內(nèi)部管理、內(nèi)部監(jiān)督和內(nèi)部審計，微觀層面的制度建設(shè)主要是規(guī)范項目執(zhí)行中的各種細節(jié)問題。

5 項目結(jié)題驗收

國家當前的科技項目在結(jié)題驗收的環(huán)節(jié)，一定程度上存在“重財務(wù)輕任務(wù)”的情況，這種情況的出現(xiàn)是不利于科技創(chuàng)新的，科學(xué)家可能會把更多的心思放在如何用好科技項目的每一筆錢上面，而不是如何把科技項目做好。因此，為適應(yīng)新時期國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的戰(zhàn)略，科技項目應(yīng)更看重任務(wù)完成，對財務(wù)管理應(yīng)適度調(diào)整。

為切實保障科技項目服務(wù)于科技創(chuàng)新，在驗收環(huán)節(jié)應(yīng)加強任務(wù)的驗收，因為完成“任務(wù)”才是科技項目立項的目的。對于通過任務(wù)驗收的科技項目，且承擔單位信用優(yōu)良、財務(wù)制度健全，這類科技項目應(yīng)不進行財務(wù)審計，直接通過財務(wù)驗收。對于未通過任務(wù)驗收的科技項目，必須嚴格審計科技經(jīng)費的支出，對有經(jīng)費使用不當?shù)那闆r，應(yīng)根據(jù)規(guī)章制度或法律給予相應(yīng)懲罰。國家已經(jīng)出臺相關(guān)政策，在項目通過驗收后，課題結(jié)余經(jīng)費可以留歸課題組使用，但必須是科學(xué)研究的直接相關(guān)支出。

6 結(jié)束語

以創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略為前提，本文探討了與創(chuàng)新驅(qū)動緊密相關(guān)的科技項目財務(wù)管理改革的建議。認為我國當前科技項目財務(wù)管理必須要符合服務(wù)性、靈活性、真實性、安全性和國庫支付等五項原則。在科技項目立項階段提出了簡化項目預(yù)算編制、放開科目預(yù)算、放寬配套經(jīng)費限制、加強示范類課題的事后資助模式等四項建議；在項目執(zhí)行過程中，應(yīng)加強科技人員與財務(wù)人員的財務(wù)管理意識，加強單位的財務(wù)管理制度建設(shè)；在項目結(jié)題驗收環(huán)節(jié)應(yīng)更加重視任務(wù)驗收。以上建議是在我國當前創(chuàng)新驅(qū)動體制下針對科技項目財務(wù)管理現(xiàn)狀所提出，若能得到實施必將助推我國創(chuàng)新驅(qū)動的發(fā)展戰(zhàn)略。

參考文獻

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