丁慧杰

摘要：機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革是我國社會保障制度改革的重要內(nèi)容之一，受到社會各界人士的廣泛關(guān)注。此次改革終結(jié)了養(yǎng)老金的“雙軌制”， 促進了社會公平，減輕了國家財政負(fù)擔(dān)，但同時，在改革過程中也發(fā)現(xiàn)了很多亟待解決的問題。針對這些問題，文章提出了對應(yīng)的解決策略，以期促進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的改革深入發(fā)展。

關(guān)鍵詞：機關(guān)事業(yè)單位；養(yǎng)老保險制度；改革；對策

一、機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革概況

國務(wù)院于2015年l月14日發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，自2014年10月l日起實施，對機關(guān)事業(yè)單位工作人員開始實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度， 由單位和個人共同承擔(dān)基本養(yǎng)老保險費用，正式拉開了機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的帷幕。此次改革統(tǒng)籌了全國的養(yǎng)老保險體系建設(shè)，形成了更加科學(xué)合理的養(yǎng)老保險制度，同時，弱化了身份屬性、強化了權(quán)利義務(wù)對等、體現(xiàn)了社會成員的公平性。

二、機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的意義

對機關(guān)事業(yè)單位工作人員實施養(yǎng)老保險制度改革，這就使機關(guān)事業(yè)單位人員與企業(yè)職工在養(yǎng)老保險上適用相同的制度，終結(jié)了養(yǎng)老金的“雙軌制”， 促進了社會公平，打破了社會成員間的身份限制，激發(fā)了人力資源的優(yōu)勢，促進了人員的合理流動，減輕了國家的財政負(fù)擔(dān)，有助于收入分配制度的改革，為解決未來社會人口老齡化問題提前做好準(zhǔn)備。

三、機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革中存在的問題

（一）統(tǒng)籌對象和保險范圍不統(tǒng)一

在改革的過程中，分類改革并沒有完全到位，一些事業(yè)單位存在多頭管理的現(xiàn)象，還有部分單位存在混編、借編、超編、機動編制、儲備編制、外聘人員等現(xiàn)象，致使一部分人員登記參保繳費的進程緩慢。有的地區(qū)存在部分公益二類事業(yè)單位不采用編制管理（比如廣東的部分醫(yī)療機構(gòu)）的現(xiàn)象，這樣的單位自行決定員工的招錄、工資福利待遇和實行的管理制度，雖然類似單位屬于事業(yè)單位，但編辦不需要核定編制數(shù)，這些單位的參保事項需要進一步明確。

（二）存在個人賬戶“空賬”問題，轉(zhuǎn)軌成本巨大

現(xiàn)如今，我國已經(jīng)邁進了深度老齡化社會，據(jù)統(tǒng)計資料顯示，目前我國企業(yè)撫養(yǎng)比例是3：1，機關(guān)事業(yè)單位撫養(yǎng)比例是 2.5∶1。機關(guān)事業(yè)單位實行現(xiàn)付制，這樣就出現(xiàn)了個人賬戶的“空賬”問題，由此就把養(yǎng)老金的支付風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁到了后代的身上，產(chǎn)生了養(yǎng)老金支付的隱形風(fēng)險。在我國新增勞動力日益減少，退休人員不斷遞增的現(xiàn)實下，個人賬戶“空賬”問題會更加凸顯。改革之后要充實個人賬戶，利用基金積累制，消除“空賬”。但是據(jù)相關(guān)部門預(yù)計，需要一次支付轉(zhuǎn)軌成本費用9.1萬億元，相當(dāng)于我國一年的財政收入總額，如何去填補轉(zhuǎn)軌成本，是目前要面對的現(xiàn)實問題。

（三）機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)移接續(xù)困難

機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)人員互相流動時，養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移以及接續(xù)都非常有難度。機關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)到企業(yè)職工或城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險時，假如轉(zhuǎn)入單位沒補充賬戶，那么職業(yè)年金賬戶就封存在原單位，當(dāng)轉(zhuǎn)入者到了退休年齡，將怎樣去處理原單位的職業(yè)年金賬戶；如較大年齡職工由企業(yè)轉(zhuǎn)到機關(guān)事業(yè)單位，因其職業(yè)年金繳費年限短，到退休時養(yǎng)老金會有所降低。同時，公務(wù)員和全額事業(yè)編制人員的職業(yè)年金賬戶實行的是記賬式管理，轉(zhuǎn)移時要面對怎么做實賬戶的問題。

（四）待遇下降與福利剛性的沖突

一直以來，我國都實行養(yǎng)老保險雙軌制，機關(guān)事業(yè)單位退休金比企業(yè)退休金普遍偏高。在實行養(yǎng)老改革之后，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險由社會保障代替單位保障，個人每月按照工資的8%繳納基本養(yǎng)老保險費，相應(yīng)的降低了機關(guān)事業(yè)單位職工的待遇，在退休之后其待遇也將受到影響。但是，福利存在卻為剛性的，原本機關(guān)事業(yè)單位職工的福利相對較高，改革之后卻降低了待遇，會使相關(guān)人員產(chǎn)生抵觸心理。再加上物價上漲、消費需求層次提高等實際問題，會降低職工工作的積極性和主動性，影響工作效率。

四、應(yīng)對機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革問題的策略

（一）明確界定參保范圍

首先，針對存在混崗、借編、超編、混編等情況的機關(guān)事業(yè)單位，用人單位要按照規(guī)定及時合理地進行清理和規(guī)范，限時明確界定職工身份，及時把不同類別職工納入對應(yīng)的養(yǎng)老保險制度之中；其次，編制內(nèi)職工中的港澳臺及外籍人員要按照《社會保險法》和《在中國境內(nèi)就業(yè)的外國人參加社會保險暫行辦法》（人力資源和社會保障部令第16號）中第三條規(guī)定去辦理養(yǎng)老保險的參保手續(xù)；再次，編制之外的職工要加入企業(yè)職工養(yǎng)老保險，對于個別混編人員進行清理，確保養(yǎng)老保險制度改革事項落實到人；最后，針對自制度改革起始日至正式經(jīng)辦日中間退休的職工，應(yīng)該視同在職職工辦理參保手續(xù)，并補繳相應(yīng)的養(yǎng)老保險費，重新核定養(yǎng)老保險的相關(guān)待遇事項。

（二）靈活調(diào)整繳費基數(shù)

部分機關(guān)事業(yè)單位人員的編制不同，工資總額也不同，因此難以確定繳費基數(shù)，為解決這一問題，改革之后的機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度可以參照城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的模式，比如參考其繳費比例、個人賬戶規(guī)模、基本養(yǎng)老金的計發(fā)辦法等。在繳費基數(shù)上靈活調(diào)整，將上年度工資收入之中的基本工資、職務(wù)津貼、績效補貼、年終獎金納入繳納養(yǎng)老保險的基數(shù)，其他項目暫不納入統(tǒng)籌范圍之列。同時，為減弱改革進程中的阻力，應(yīng)考慮在改革初始期將檔案工資視為基本養(yǎng)老保險的繳費基數(shù)，但要保證在規(guī)定的繳費基數(shù)范圍內(nèi)，在改革完成之后再進一步規(guī)范機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險的繳費基數(shù)。

（三）填補改革形成的成本和財政空賬

在解決財政空賬這一問題上，可以參考波蘭、瑞典、意大利等國家采用 “名義賬戶制度” 的做法，名義賬戶制度是將現(xiàn)收現(xiàn)付制度和儲蓄制度聯(lián)合起來，體現(xiàn)出混合型的特點，這種制度表現(xiàn)為“記賬式”，而不是實際意義上的存儲模式，充分利用這一制度特性來緩解我國機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革中的壓力。

（四）完善機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險相關(guān)的法律法規(guī)

社會的平穩(wěn)進步和經(jīng)濟的高速發(fā)展都離不開健全的法律制度的保障。我國養(yǎng)老保險制度在法律上還有很多空白之處，2011 年 7 月起實施的《中華人民共和國社會保險法》中沒有公務(wù)員和事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險實施辦法的相關(guān)內(nèi)容。在機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革新政策出臺之后，相關(guān)的法律法規(guī)并沒有及時跟進，致使改革中部分事項由于缺乏法律保障而被擱置。為保證改革能順利的大面積推行，相關(guān)部門要健全相關(guān)法律法規(guī)，盡快把機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險事項納入法律范疇，統(tǒng)一規(guī)范各機構(gòu)的養(yǎng)老保險法律。

（五）推行職業(yè)年金制度

在改革之后，為保證不降低機關(guān)事業(yè)單位人員退休待遇，確保公開公平等，兼顧改革的效率，按照《機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》，同時繳納基本養(yǎng)老保險和職業(yè)年金，單位繳納的職業(yè)年金為本單位工資總額的8%，個人繳費為工資的4%，由單位進行代扣。以2012年試行職業(yè)年金制度的深圳市機關(guān)單位為例，職工在繳納8%的基本養(yǎng)老保險和4%的職業(yè)年金的條件下，其退休之后的待遇與改革前大致持平。

（六）統(tǒng)一整合企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險

為實現(xiàn)社會公平，使企業(yè)單位與機關(guān)事業(yè)單位在養(yǎng)老保險各方面差距逐漸縮小，目前我國還要重點將兩者養(yǎng)老保險制度進行有效整合。比如構(gòu)建并實施統(tǒng)一的養(yǎng)老保險繳費制度，規(guī)定統(tǒng)一的改革范圍，權(quán)衡各方利益并縮小彼此之間的差距。通過統(tǒng)一制度和計發(fā)方式，實現(xiàn)有效整合企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險。與此同時，把退休年限和年齡兩者結(jié)合，實行個人養(yǎng)老計劃，近而降低替代率，實現(xiàn)企業(yè)單位與機關(guān)事業(yè)單位之間差距不斷縮小。另外，如果養(yǎng)老保險金支出比例持續(xù)過高，將會在很大程度上影響社會公平性，因此，還應(yīng)該利用適當(dāng)延長退休年齡和退休金給付期限等方法，控制國家財政支出，避免出現(xiàn)社會保障支出的比例嚴(yán)重失調(diào)的現(xiàn)象，不斷提升國民的生活質(zhì)量并盡量減輕國家的負(fù)擔(dān)。隨著改革步伐的邁進，養(yǎng)老保險制度將會日益完善。

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（作者單位：南通市通州區(qū)機關(guān)事業(yè)單位職工社會保險基金管理中心）