張戈躍+郭宵星

摘 要：廣西與越南陸地邊境長達1020公里，隨著兩國經貿關系的深入發(fā)展，越南居民跨境提供勞務成為廣西邊境勞動力市場重要的組成部分。但越南居民跨境提供勞務多表現(xiàn)為“非法”，不利于兩國邊境地區(qū)經濟發(fā)展和社會的穩(wěn)定，必須以法治的手段加以改變。本文通過對中越邊境越南居民跨境提供勞務的調查，在分析其產生原因基礎上，大膽提出廣西要結合越南居民跨境提供勞務實際情況制定出臺地方性法規(guī)，通過建立有效的合作協(xié)調機制，使越南居民在廣西提供跨境勞務合法化、有序化、規(guī)范化。

關鍵詞：中越邊境；越南居民；跨境勞務 ；改善措施

近年來，隨著中越關系的進一步改善，以及廣西經濟發(fā)展迅速，越南邊境地區(qū)的居民越境進入廣西的務工人員不斷增多，這一方面雖在一定程度上解決了廣西邊境地區(qū)經濟發(fā)展所需的中低端勞動力短缺問題，但另一方面也給中越邊境地區(qū)的社會治安管理帶來一定的壓力和新的挑戰(zhàn)。因此，研究越南居民跨境勞務的特點，分析跨境勞務形成的原因，并從法治的角度探尋解決之策，對維護邊境地區(qū)社會的安全穩(wěn)定與發(fā)展具有重大的現(xiàn)實意義。

一、越南居民在廣西跨境提供勞務的現(xiàn)狀及特點

（一）越南居民在廣西提供跨境勞務的總體情況

廣西壯族自治區(qū)地處我國西南邊陲，是我國唯一的沿江、沿邊、沿海、沿線省區(qū)，與越南北部4省18縣接壤，有國家級開放口岸5個、地方開放口岸7個、邊境貿易互市點通道多達37條，各種通道、便道201條，是我國大西南最便捷的出入境通道。隨著“中國—東盟自貿區(qū)”及“中越全面戰(zhàn)略合作伙伴關系”的確立，兩國間經貿往來越發(fā)頻繁，中國也已連續(xù)13年成為越南最大的貿易伙伴，并在交通、能源、農業(yè)、原料加工、旅游、禁毒等合作領域取得顯著成效。隨著邊境地區(qū)經濟的發(fā)展，廣西邊境地區(qū)勞動密集型行業(yè)勞動力缺口不斷加大，而相鄰的越南卻擁有著巨大的勞動力市場?；谫Y本的逐利性，廣西邊境用人單位越來越傾向于雇傭廉價的越南勞工。越南與中國山水相連，便利的地理條件、相近的習俗語言、便捷的邊境小道也使越南居民很輕松地進入廣西邊境跨境非法務工。廣西邊防總隊的數(shù)據(jù)顯示越南居民非法入境

務工人員呈逐年增多趨勢。并且越南居民提供跨境勞務不僅僅局限在邊境地區(qū)，有些逐漸深入到我國沿海甚至腹地。近年來抓獲的越南非法入境人員絕大多數(shù)從事低端勞務，其目的地主要是廣西的防城港、崇左及百色等邊境市及沿海發(fā)達省區(qū)的廣東、福建等，其人數(shù)約占非法入境務工總人數(shù)的92.5%，廣西區(qū)內其他市縣的越南籍勞工只占很小的比例，約占非法入境務工人員總數(shù)的7.5%。

（二） 越南居民跨境提供勞務的特點

從近幾年越南居民跨境務工的實際情況及調查分析看，主要有以下一些特點：

1.提供的勞務行為大多具有非法性。在中國境內提供勞務的越南居民大都是通過非法途徑如邊境小道、界河進入廣西境內，在未取得合法就業(yè)身份的情況下從事生產勞動。由于對其監(jiān)管難，導致進入廣西的越南籍務工人員良莠不齊，對邊境治安環(huán)境產生一定的負面影響。

2.務工人員文化層次偏低，多屬于中低端勞動力。越南勞務人員大多文化層次低，有的甚至沒有受過任何的教育，如在2016年廣西邊境龍州縣警方辦理的共16批345人的越南居民非法入境務工案中，讀過越文九年級（相對于我國的初中生畢業(yè)）以上的有52人，讀過越文六年級（相對于我國小學畢業(yè)）的有149人，讀過小學的有82人，不識字的有62人。防城港市人力資源和社會保障廳在2016年的調查數(shù)據(jù)也顯示，越南籍勞務人員中小學文化層次約占43%，初中文化層次的約占39%，高中以上文化層次占18%，其中只有17%左右的勞務人員經過相關技術培訓。由于文化程度低，沒有相應的技能，越南跨境務工人員只能從事簡單的建筑、倉儲、物流、餐飲、砍蔗、木材加工等高強度的中低端勞動。

3.女性務工人員增多，人群逐步固定。盡管越南居民提供跨境勞務人員的具體數(shù)量無法精確統(tǒng)計，但從實際調查的情況來看，女性所占比重在逐年提升。崇左市人力資源和社會保障局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)也顯示，每年砍蔗女工人數(shù)約占非法入境砍蔗工總人數(shù)的70%左右。人群結構亦由以往探親、訪友、互市等不確定人群，轉化為具勞動能力的特定人群。

4.主要務工行業(yè)具有一定的季節(jié)性。如廣西邊境城市崇左，素有“糖都”之稱，甘蔗是這里最主要的經濟作物，在崇左務工的越南人，85%是從事砍運甘蔗。每年蔗收季節(jié)，大量的砍蔗工缺口由越南勞工填補，蔗收期結束，越南人則返回國內。

二、越南居民在廣西提供勞務的成因分析

（一）中越兩國邊境地區(qū)經濟發(fā)展不平衡

首先，越南北部屬大石山區(qū)，交通不便，耕作困難，經濟落后。越南沒有計劃生育，家庭人口較多，種植農作物是家庭主要經濟生活來源，但由于糧食產量低，年均收入也就在3000元人民幣左右。而以來廣西崇左市的越南砍蔗工的為例，他們一個月下來收入能達3000—4000元人民幣?；谏娴男枰?，越南居民有著強烈的跨境務工愿望。其次，兩國工資水平差異大。盡管越南官方鼓勵邊遠山區(qū)居民到其發(fā)達地區(qū)務工，但對于邊境民眾來說，越過一條小河，翻越一座小山就可以找到掙錢的門路，又何必舍近求遠。越南的工資水平遠低于廣西邊境，如越南居民在本國工資水平僅為人民幣600～1000元/月，而在中國同樣的工作能拿到人民幣1500元/月。最后，資本的逐利性使然。在中越邊境，存在有大量的珠寶玉石紅木加工、建筑雕刻、碼頭搬運、物流托運、甘蔗砍收等行業(yè)需要大量的勞動力，由于收入低，廣西邊境青壯年大多不愿意從事這些工作。越南務工人員大都能吃苦耐勞，對工資要求不高，很受用人單位的歡迎。

（二）主流觀點對開放邊境勞務市場持否定態(tài)度

我國政府對于外國人跨境務工持否定態(tài)度。官方認為：人力資源市場的開放僅僅是對高科技人才和高級技術人才的開放。這種態(tài)度主要反映在《中華人民共和國勞動法》、《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》及《中華人民共和國外國人入境出境管理條例》等法律法規(guī)中。根據(jù)這些法律法規(guī)，屬于中低端勞動力的越南居民基本不具備入境務工條件。國內一些學者和實務工作者也普遍對非法入境務工持反對態(tài)度，如浙江省人力資源和社會保障廳巡視員王國益認為，開放勞務市場不僅違反我國出入境、治安管理的法律法規(guī)，而且我違背我國的勞務政策。中國公安大學的王曉婷認為，“隨著我國經濟迅猛發(fā)展，外國人非法就業(yè)呈現(xiàn)蔓延勢頭，已成為‘三非問題中最為突出的問題?！绮患皶r治理，不僅沖擊國內就業(yè)市場，而且給國家和個人財產利益帶來損失，給社會穩(wěn)定帶來危險”。外籍非法務工人員占用公共福利，導致犯罪和社會不穩(wěn)定的因素增加，在邊境地區(qū)已成為影響地方社會穩(wěn)定的重要因素，“據(jù)此我們應對當前非法移民的危害性保持清醒的認識?！?

（三）跨境勞務法制建設滯后

為了規(guī)范外國人的入出境問題，我國于1986年實施了《中華人民共和國外國人入境出境管理法》（2012年廢止），在2012年制定了《中華人民共和國出境入境管理法》，國務院也據(jù)此于2013年的出臺了《中華人民共和國外國人入境出境管理條例》，但這些法律法規(guī)側重于歐美等法治意識較強的國家的公民入出我國國境，對于中越邊境越南居民提供跨境勞務針對性不強。目前，我國針對外國人在華就業(yè)的法規(guī)是1996年實施的《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》（2010年修訂，以下簡稱《規(guī)定》）?！兑?guī)定》從就業(yè)許可、申請與審批、罰則等方面對外國人在華就業(yè)行為進行了規(guī)定。但《規(guī)定》由于缺乏對來華就業(yè)的外國人的身份、工作性質、工作地域、行業(yè)和職業(yè)的界定，不利于執(zhí)法部門在實際工作中的操作。

（四）中越兩國在出入境管理上的困境

首先，越南政府對本國居民跨境務工往往持默認態(tài)度。越南在2005年實施的《陸地邊境口岸管理規(guī)定》中規(guī)定：“禁止使用假護照、證件，組織、引導、運載人員非法出入境，組織、團體、個人有違反本決議規(guī)定行為的，按法律規(guī)定進行處罰，”表明越南政府在邊境管理上的態(tài)度。越南國內也普遍認為勞務輸出項目“對解決失業(yè)問題是一有效的長期的辦法”。其次，我國在邊境管理上也存在許多難題。“一山兩國”、“一河兩國”、“一村兩國”的現(xiàn)象在中越邊境隨處可見。線長、面廣加上警力不足，邊境管理上難免顧此失彼，存在管控成本大、身份識別難等難題。最后，相關部門的溝通協(xié)調共享機制還未建立。各相關部門配合不夠，互相支持、齊抓共管的工作局面尚未形成。邊防檢查站、邊防派出所、公安檢查站、邊境檢查站等單位因互不隸屬，工作中只關注自身的管理職責，往往在案發(fā)后才單向溝通聯(lián)絡，信息無法共享，嚴重制約了“情報先導”效能的發(fā)揮。

三、改善越南居民在廣西提供非法勞務的主要途徑

（一）制定出臺越南居民在廣西跨境務工的地方性法規(guī)

越南居民在廣西提供跨境勞務關系中越兩國國家利益及人民福祉，必須加強兩國的外交磋商，通過國家層面簽訂相關兩國有關協(xié)定來加以解決。在此基礎上廣西壯族自治區(qū)人大也要抓緊制定出臺相應的地方性法規(guī)，明確越南居民在廣西提供跨境勞務許可的條件，做到越南居民在廣西提供跨境勞務的合法化、規(guī)范化。由于我國是國際勞工組織（ILO）締約國，所以在制定越南居民在廣西提供跨境勞務許可的條件時，雖不能簡單套用國際人權公約標準，但也要努力向有關的國際人權公約看齊，給予越南務工人員對等待遇。具體條件包括務工人員要達到一定的用工年齡、具備一定的專業(yè)技能、在我國無犯罪記錄、有相關證明或許可證等。此外，還要明確辦理證件所需的條件，如越南居民應持合法入境證件、健康證，到人力資源和社會保障部門申領《越南居民提供跨境勞務登記證》。持合法入境證件、《健康證》、《越南居民提供跨境勞務登記證》及聘用合同向公安機關申領《廣西壯族自治區(qū)越南居民提供跨境勞務臨時居留證》。越南居民設立個體經濟組織除應辦理《健康證》、《越南居民提供跨境勞務登記證》、《廣西壯族自治區(qū)越南居民提供跨境勞務臨時居留證》外，還須到當?shù)毓ど绦小⒍悇展芾淼炔块T辦理《營業(yè)執(zhí)照》和《稅務登記證》等手續(xù)。廣西邊境用人單位聘用越南居民的，要向人力資源和社會保障部門提交相關資質證明及聘用意向申請《聘用越南居民用工登記證》。通過辦理許可證的方式，使中越邊境越南居民在廣西提供跨境勞務從無序到有序，從不合法到逐漸被認可。

（二）創(chuàng)新管理模式，提高越南居民提供跨境勞務管理水平

建立綜合性、常規(guī)性的管理是解決當前越南居民提供跨境勞務管理的關鍵。首先，應該按照“一納入即管理、先管理后上崗、邊管理邊完善、以完善促規(guī)范”、“誰用人、誰管理、誰負責”及“一線放開、二線管住”的原則。對于進入廣西邊境地區(qū)的越南跨境務工人員登記建檔，建立越南跨境務工人員信息管理共享系統(tǒng)，及時更新數(shù)據(jù)。建立對越南居民跨境務工人員的動態(tài)跟蹤管理制度，并對有不良記錄的越南跨境務工人員進行重點防控；務工范圍限定在邊境一線，堅決禁止務工人員深入中國腹地。其次，要給予跨境越南務工人員的適當?shù)娜宋年P懷。要關注他們進入中國后的困難，幫組其解決在工作遇到的一些問題。用人單位要及時為所聘用的越南跨境務工人員購買意外傷害和工傷等商業(yè)保險，以降低用工風險。為聘用一定規(guī)模（10人以上）的用人單位提供“一站式”上門服務；相關部門還要對越南跨境務工人員進行必要的勞動技能培訓，幫助解決其就醫(yī)及子女入學問題等。對于越南勞務人員居住的密集社區(qū)要進行遵守中國法律、政策的宣傳和教育，讓其了解我國邊境管理規(guī)定和辦理出入境手續(xù)的程序。最后，對于越南跨境勞務人員的管理需要各相關部門的配合，在外事部門的協(xié)調配合下，人力資源和社會保障、出入境管理、檢驗檢疫、疾病預防控制等相關部門要各司其責，要探索建立工作聯(lián)動及信息共享機制，做到齊抓共管，定期召開聯(lián)席會議，進行常態(tài)化、細節(jié)化管理。

（三）建立越南居民跨境勞務合作協(xié)調機制

對于越南居民提供跨境勞務問題，目前最根本的問題就是要解決常態(tài)化的管控機制。這種機制應該是制度性的、綜合性的，不僅注重管理更要注重服務和引導，根據(jù)需要建立中越跨境勞務合作三級協(xié)調機制。首先，廣西可以與相鄰的越南廣寧、河江、高平、諒山、廣寧等省建立越南居民跨境務工聯(lián)席會議制度，簽訂勞務合作備忘錄，使越南居民在勞務合作的框架內合法有序從事勞務活動。其次，建立口岸城市所在地方政府協(xié)調機制。地方政府對于邊境口岸地區(qū)的經濟、文化、政策、地理等情況掌握得最為具體詳細。中越跨境勞務合作中核心主導力量還是在于地方政府，因此，建議在口岸城市成立跨境勞務合作管理委員會，委員會主要成員包括口岸所在地地方政府、海關、檢疫、出入境管理等部門。其主要職責在于對跨境勞務合作開展的情況進行匯總分析，針對合作中存在的問題提供解決方案，提交沿邊開放口岸城市跨境勞務合作評價報告，為自治區(qū)決策提供參考。最后是微觀主體間的協(xié)調機制。在中越跨境勞務合作中企業(yè)將會是未來的主要微觀活動主體，因此，建立起各行業(yè)間跨境勞務合作協(xié)調機制能夠促進勞動力合理流動。也可以借助口岸地區(qū)各行業(yè)媒體平臺，建立跨境勞務合作行業(yè)內溝通協(xié)調機制。如在廣西的憑祥市，每年的中越紅木產業(yè)交流座談會，就可以發(fā)展成為紅木加工產業(yè)領域跨境勞務合作的信息交流平臺。

（四）積極探索勞務合作模式，構建中越跨境勞務合作示范區(qū)

在中央加快沿邊開放步伐和睦鄰周邊的外交戰(zhàn)略大背景下，我們必須充分利用越南勞動力“紅利”，創(chuàng)新勞務合作模式，加快建立中越跨境勞務合作示范區(qū)，為未來中越跨境勞務深入合作提供參考。云南的德宏州、紅河州為規(guī)范本地緬籍人員的務工行為，積極構建跨境勞務合作區(qū)，取得了良好效果。廣西應積極展開調研，學習云南經驗，積極打造中越跨境勞務合作區(qū)，可以選擇經貿合作往來較為頻繁、基礎設施、交通條件相對較好的口岸城市如東興市或憑祥市，將其打造成為對越跨境勞務合作的示范區(qū)。示范區(qū)建設需要國家給予一系列先行先試的優(yōu)惠政策，如涉及越南居民跨境務工的服務與管理、越南居民跨境務工持《臨時居留證》和務工許可期限等問題上給予特殊的政策支持。也可以授權邊境城市與越南邊境省簽訂跨境務工管理協(xié)議等措施，探索建立國際勞務服務管理中心或跨國勞務公司等新型管理模式，開發(fā)外籍人員管理信息系統(tǒng)，建立了企業(yè)用工平臺等措施，保證跨境勞務合作示范區(qū)最大限度的發(fā)揮其探索功能。

總之，越南居民提供跨境勞務有著一定的歷史背景，它植根于中越邊境地區(qū)經濟社會發(fā)展的實際需要，是中越兩國人民情誼的歷史見證。解決越南居民提供跨境勞務問題應結合廣西邊境經濟社會的發(fā)展和中越經貿合作的發(fā)展，要放在經濟全球化、一體化的全局進行考量。一方面既要完善相關法律法規(guī)，進行制度創(chuàng)新，同時也要加大服務和引導力度，增強管理的實效性和針對性，以管理有效樹法治權威，促進邊境地區(qū)經濟社會和諧發(fā)展。▲

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