袁新鋒

摘 要：政府購買公共體育服務逐步為各級政府認可并推廣，現(xiàn)實迫切需要理論界對政府購買公共體育服務購買邊界進行研究。采用文獻資料、案例分析等研究方法，以現(xiàn)階段我國政府購買公共體育服務的實踐為研究對象，以相關(guān)理論研究為基礎(chǔ)，借鑒國外政府購買公共服務邊界的經(jīng)驗，從國情出發(fā)，建立我國政府購買公共體育服務邊界的多維決策框架：政府職能維度；成本效益維度；公眾需求維度；可操作性維度。

關(guān)鍵詞：政府購買；公共體育服務；購買邊界

中圖分類號：G80-051 文獻標識碼：A文章編號：1006-2076（2017）03-0031-05

Abstract：With the government purchase public sports service accepted and promoted increasingly by all levels of government， it is urgent to learn how to determine the scope and content of the purchase of public sports services. The paper uses the literature， logical analysis and case analysis， based on the government purchase of public service boundary experience and national conditions， to build the government purchase public sports service boundary analysis framework to determine the purchase boundary within the scope of its responsibilities， thereby resolving the source problem of government purchase of public sports service.

Key words： government purchase； public sports service； purchase boundary

1 公共體育服務供給多元化趨勢

政府的職責是掌舵而不是劃槳。直接提供服務就是劃槳，可政府并不擅長于劃槳[1]。 20世紀70年代以來，在向自由市場回歸的影響下，西方新公共管理運動將政府購買公共服務作為一項制度創(chuàng)新，成為民營化改革的重要舉措。1995年，上海浦東新區(qū)社會發(fā)展局興建了羅山市民休閑中心，委托上?；浇糖嗄陼雒婀芾?，并于1998年接受政府養(yǎng)老服務的委托。政府購買服務由此第一次進入我國實踐領(lǐng)域[2]。 此后，政府購買服務的內(nèi)容和范圍逐漸擴大，從早期的購買社區(qū)服務、養(yǎng)老服務發(fā)展到購買培訓服務、就業(yè)服務、醫(yī)療服務、教育服務等各種公共服務，而且也呈現(xiàn)了規(guī)?；⒍鄻踊陌l(fā)展趨勢[3]。

公共體育服務是指以政府為主體提供的，旨在保障全體公民基本健身要求的公共服務產(chǎn)品和服務行為的總稱，分為基本公共體育服務和非基本公共體育服務兩大類型[4]。作為公共服務體系的重要子系統(tǒng)，大力推動公共體育服務體系建設(shè)是體育工作貫徹落實十八大精神、適應社會發(fā)展新要求的重要舉措，在新時期體育事業(yè)發(fā)展中具有重要的基礎(chǔ)地位[5]。與其他公共服務相比，體育公共服務政府購買在實踐深度和廣度存在明顯差距，公共體育服務以政府單一供給為主，并沒有充分發(fā)揮多元公共治理的優(yōu)勢。新時期，公共體育服務多元化供給已成為大勢所趨，政府購買作為一種新型公共體育服務供給方式在我國各地逐步開展，并呈現(xiàn)良好發(fā)展態(tài)勢。

2 明確邊界的必要性分析

明確哪些可以買哪些不能買，是順利開展政府購買服務工作的前提和基礎(chǔ)，也是政府購買服務實踐的難點所在[3]。現(xiàn)階段政府對于哪些服務必須買哪些服務不需要買，即購買邊界，尚缺少明確的規(guī)范和標準。政府使用這一創(chuàng)新性的治理舉措有一個源頭性問題，既要避免政府推卸責任，也不能出現(xiàn)政府的過度攬權(quán)。如果不加約束地隨意使用這一工具，則必然公私混淆，導致公共資源浪費，甚至面臨公權(quán)力“出租”的風險。反之，如果購買范圍縮水，則不能滿足廣大人民群眾多元化需求，導致政府購買公共體育服務制度的選擇失去應有意義。因而，政府購買公共體育服務的邊界清晰是制度設(shè)計能否實現(xiàn)的關(guān)鍵所在。只有明確公共體育服務政府購買的邊界，解決這一源頭性問題，才能進一步保證準確購買，避免出現(xiàn)失之毫厘謬以千里的后果。

2.1 政策文本梳理

為貫徹落實十八大精神，國務院辦公廳下發(fā)《關(guān)于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）對政府向社會組織、企業(yè)等社會力量購買服務做出了系統(tǒng)安排和頂層設(shè)計，對購買內(nèi)容做了概括性描述，將“文化體育”列入基本公共服務領(lǐng)域，要求逐步加大政府向社會力量購買服務的力度，并要求各地區(qū)、各有關(guān)部門研究制定政府購買服務的指導性目錄，并進行動態(tài)調(diào)整。黨的十八大三中全會通過的《決定》更加明確要求“推廣政府購買服務，凡屬于事務性管理實務，原則上都要進入競爭機制，通過合同、委托方式向社會購買”。各級政府也將“事務性管理實務”作為確定購買服務內(nèi)容的基本依據(jù)。2015年1月4日， 財政部、民政部和國家工商總局發(fā)布《政府購買服務管理辦法（暫行）》，明確將“公共體育”作為基本公共服務內(nèi)容納入政府購買服務的指導性目錄。

2.2 相關(guān)阻滯分析

2.2.1 頂層分類目錄亟需配套

財政部2013年印發(fā)的《政府采購品目分類目錄》是政府采購的內(nèi)容依據(jù)，其中體育服務（C2004）包括體育組織服務（C200401）、體育場館服務（C200402）以及其他體育服務（C200499），并列舉出眾多政府購買體育服務種類。然而這一目錄依據(jù)是自2003年1月1日起施行的《中華人民共和國政府采購法》，這其中規(guī)定政府采購內(nèi)容包括貨物、工程和服務，對于服務的內(nèi)容要求不夠明確，只是簡單描述為“指除貨物和工程以外的其他政府采購對象”。 盡管2015年3月1日起施行《中華人民共和國政府采購法實施條例》中指出政府采購法第二條所稱服務，包括政府自身需要的服務和政府向社會公眾提供的公共服務[6]， 但是現(xiàn)有《政府采購品目分類目錄》中列舉的體育服務是否屬于政府自身需要的服務或政府向社會公眾提供的公共服務的邊界并不清晰，使得政府購買公共體育服務納入到政府采購程序存在源頭性障礙。因此，亟需對《政府采購品目分類目錄》進行調(diào)整完善，科學合理地確立購買邊界，為依法購買鋪平道路。

2.2.2 地方指導性目錄有待豐富

政府購買公共體育服務指導性目錄應該政府購買體育公共服務的依據(jù)，是確定公共體育服務政府購買邊界的基礎(chǔ)。梳理截至目前已經(jīng)公布的各省市政府購買公共服務的綜合性規(guī)范文件及指導性目錄可得出：購買公共體育服務內(nèi)容基本涵蓋全民健身指導、國民體質(zhì)測試、體育活動組織、基礎(chǔ)設(shè)施管理與維護等內(nèi)容，部分省市也將公共體育規(guī)劃與政策研究、公共體育資訊收集與統(tǒng)計分析、民族民間傳統(tǒng)體育的傳承列在其中。但是，總結(jié)發(fā)現(xiàn)存在以下問題：1）部分省份的指導性目錄內(nèi)容表述完全一致，包括廣東、天津、山西、山東、陜西等省份，使人不免對這種狀況產(chǎn)生是否存在指導思想異位、忽視地區(qū)差異、疏于調(diào)查研究、缺乏科學依據(jù)、流于表面形式的疑問。2）部分省份如河北、安徽、青海、江蘇、黑龍江在指導名錄中以“文化體育”為一大的門類，使得邊界混淆、不便把握、操作性差。3）體育公共服務覆蓋面有限、項目數(shù)量不足，如湖北省僅僅提及農(nóng)民體育健身工程、國民體質(zhì)監(jiān)測服務等，甚至部分省份如吉林省在指導名錄中并未提及體育相關(guān)內(nèi)容。邊界的隨意性和模糊性導致將政府購買公共體育服務納入政府采購程序沒有依據(jù)可循，勢必阻礙政府購買公共體育服務在各地的全面推進。

2.2.3 體育部門主導文件有待出臺

進一步研究發(fā)現(xiàn)，《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》（國辦發(fā)〔2015〕37號）是由文化部、財政部、新聞出版廣電總局、體育總局共同簽發(fā)，其中盡管涉及部分購買公共體育服務的內(nèi)容，由于多個部門聯(lián)合發(fā)布難免出現(xiàn)部分混亂與不明確，不利于體育相關(guān)部門的執(zhí)行。而體育部門至今執(zhí)行的與政府采購相關(guān)的指導性文件《國家體育總局政府采購管理實施辦法》（體經(jīng)濟字[2005]98號）顯然已經(jīng)落后于時代要求，還僅限于有形物品的采購來滿足政府部門工作需要。對于現(xiàn)階段政府購買公共體育服務的指導性不強，體育主管部門亟需出臺自身主導的針對于政府購買體育公共服務的相關(guān)規(guī)范文件及科學合理的指導性目錄，確保政策落實有章可循。

2.3 問題導向的現(xiàn)狀分析

目前公共體育服務購買邊界的相關(guān)政策存在《政府采購品目分類目錄》 落后于時代要求，指導目錄流于形式，覆蓋面有限，體育部門主導的相關(guān)文件缺乏等一系列問題。換言之，政府購買公共體育服務的這一源頭性問題即“買什么”的問題存在著政策落地過程中難以清晰把握的現(xiàn)狀，亟需加以梳理和厘清。近幾年來政府購買公共體育服務的研究逐漸升溫，既有域外的經(jīng)驗借鑒，也有案例的分析總結(jié)，無疑為政府購買公共體育服務理論體系的豐富做出了貢獻。然而，學界對政府購買公共體育服務邊界并未進行系統(tǒng)研究，忽視了源頭性問題也就是購買邊界界定的問題，理論認識模糊，這就使對政府購買公共體育服務邊界研究的緊迫性顯得尤為明顯。因此，必須盡快科學界定政府購買公共服務的邊界即“買什么”的問題，同時還必須要明確依據(jù)，即“如何界定”的問題。

3 政府購買公共體育服務邊界的多維決策框架

3.1 理論探源

學界對政府購買公共服務的邊界選擇一直存在爭議。一種觀點認為：所有的公共服務都可以外包，就地方政府而言，它所提供的每一項服務或所履行的每一項職能都可以被承包出去[7]。而更多學者接受這樣的觀點：可以根據(jù)公共服務的性質(zhì)來決定政府是否購買[8]。從單一方面界定購買邊界是不夠的。是否采用服務外包，還要考慮能否避免腐敗風險，能否監(jiān)控績效，能否確保實效，是否存在足夠競爭，是否節(jié)約開支等多重因素。國際市/縣管理協(xié)會（International City/County Management Association）梳理美國各地服務外包得失基礎(chǔ)上指出縮減政府成本、提高公共服務質(zhì)量和效率是各地政府選擇服務外包的重要因素，但是以下情況是不能開展服務外包的：政府固有職能（inherently government functions）、承接方缺乏經(jīng)驗與誠信、項目目標不明確、監(jiān)管成本過高等。換言之，西方國家政府公共服務購買是有基本原則、范圍限定和執(zhí)行標準等多維邊界要求的。Lawrence L. Martin在總結(jié)了眾多學術(shù)觀點和實踐經(jīng)驗之后，提出了發(fā)達國家政府購買公共服務決策分析維度，包括服務成本、服務質(zhì)量、公共雇員、工資薪酬、競爭等方面，并提出了具體指標。

3.2 維度選擇

本文也認同政府購買公共體育服務絕不能無限度、無底線、無標準地完全轉(zhuǎn)向市場購買而忽視自身責任和公眾利益。購買服務是有邊界的，而單一標準也無法劃清一項公共體育服務的購買邊界，必須從多維度分析，進一步評估，才能順理成章地確立政府購買公共體育服務的邊界。本文對設(shè)定公共體育服務政府購買邊界的系列問題充分認識前提下，借鑒國內(nèi)外學界研究成果，以我國公共體育服務供給現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，順應時代要求，構(gòu)建適合我國國情的政府購買公共體育服務邊界的四個維度的分析框架：政府職能維度、成本效益維度、公眾需求維度、可操作性維度，力圖為政府決策解決源頭性問題。

3.2.1 政府職能維度

在美國，是否屬于“固有性政府職能”是判斷服務外包的主要依據(jù)。除“固有性政府職能”外，政府均可以采用向社會力量購買的形式提供服務。根據(jù)美國聯(lián)邦采購政策局（Office of Federal Procurement Policy，OFPP）的政策文件，傾向以“政府固有職能”作為辨別標準，禁止將政府固有職能委托民間辦理，即采用“負面清單”的方式，列明不允許購買的項目，未列入的項目可以購買。聯(lián)邦采購政策局進一步對19 項“政府固有職能”詳細列舉，幫助各政府部門辨析，避免將政府職能的不恰當外包。我國香港地區(qū)將公共服務分為三種類型：核心服務、輔助服務和商業(yè)服務。明確指出核心服務外，政府均可向社會組織購買。

政府職能是指國家行政機關(guān)依法對國家和社會公共事務進行管理時應承擔的職責和所具有的功能。“十八大”以來提高公共服供給水平成為社會熱點，政府購買公共服務成為我國政府轉(zhuǎn)移政府職能的新理念與新途徑，已被各級政府所接受，并且在我國眾多公共服務領(lǐng)域應用。《體育事業(yè)十二五規(guī)劃》已明確提出，要“強化政府公共服務職能，采取直接提供、委托提供或購買服務等多種方式向公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共體育服務”?！秶鴦赵杭涌彀l(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》（國發(fā)〔2014〕46 號）是在全面建成小康社會和全面深化改革進程中，引領(lǐng)我國體育事業(yè)發(fā)展的重要文件，明確指出要“加快政府職能轉(zhuǎn)變，通過政府購買服務等多種方式，積極支持群眾健身消費”?！叭苷毕颉坝邢拚鞭D(zhuǎn)變過程中，向社會力量購買公共體育服務是政府履行公共體育服務職能的機制改革和方法創(chuàng)新。政府界定公共體育服務的購買邊界必須以政府職能為基本依據(jù)，隨政府職能轉(zhuǎn)變而調(diào)整。

3.2.2 成本效益維度

政府在決定是否向社會力量購買某項政府職能之前，需從績效評估的角度開展“成本—效益”分析。美國《聯(lián)邦政府績效與結(jié)果法》要求政府部門必須對政府職能是否選擇外包進行績效評估，而績效評估的基礎(chǔ)就是“成本—效益”。 購買服務的成本需包含政府向服務提供者支付的費用、締結(jié)合同的成本以及監(jiān)管成本，購買成本與服務收益的衡量也是必須考慮的重要因素。

E·S·薩瓦斯《民營化與公私部門的合作伙伴關(guān)系》調(diào)查過政府推行民營化的原因：主要原因是試圖削減機構(gòu)內(nèi)部支出（90%），第二個原因是財政方面的外部壓力（53%）?？梢娒駹I化的初始目的就是縮減政府成本。政府決定是否購買公共體育服務時需要判斷：當服務的安排者和生產(chǎn)者同為一個組織時，隨之增加是維持和管理行政運行的成本，即因官僚制而產(chǎn)生的成本；而當服務的安排者和生產(chǎn)者分開時，又必然產(chǎn)生因選擇和管理生產(chǎn)者而增加的交易成本。兩種成本的相對價值比值決定安排和生產(chǎn)功能是否要分開。在充分考慮交易成本基礎(chǔ)上，政府購買公共體育服務的成本低于政府自身供給的成本時，政府購買才能得以實施。盡管加大投入擴大有效供給是目前及未來一段時間的常態(tài)，但是政府還要以“企業(yè)家精神”在充分調(diào)研“成本—收益”基礎(chǔ)上，來界定購買公共體育服務邊界。

3.2.3 公眾需求維度

公眾滿意是檢驗體育公共服務的終極標準，也可以看作是公眾體育權(quán)利保障、體育公共利益維護效果的檢驗標準。服務型政府一切行動的出發(fā)點就是要滿足公眾的需求，并將公眾的滿意度作為衡量服務質(zhì)量的標準。法國將社會公共服務項目進行分類，依據(jù)公共服務與民生密切程度來判定，視其關(guān)系民生的重要性和關(guān)鍵程度來決定購買的深度和廣度。

現(xiàn)階段，我國政府購買公共服務的初衷截然不同于西方發(fā)達國家。西方發(fā)達國家采用政府購買社會公共服務的目標是為了縮減成本應對危機，而我國正面臨著公共體育服務多元化需求日益增長的現(xiàn)實，政府采用購買方式并不是為了要削減成本，與之相反，我國政府要加大對社會公共體育服務投入以求滿足社會需求。當然這種資源整合也必須講求效率，所以經(jīng)濟成本并不是界定政府購買公共體育服務邊界的唯一因素，公眾的多元化需求也是關(guān)鍵依據(jù)。充分考慮“顧客”需求的代表性和普遍性而不是隨意供給，從而維護廣大民眾的體育權(quán)利，確保體育公共利益得到切實保障。

3.2.4 可操作性維度

在政府購買公共體育服務中，可操作性成為必須考慮的現(xiàn)實因素。如果需要購買的公共體育服務供給不存在或者不具可操作性就失去了推行的意義。政府購買公共服務往往需要滿足以下可操作性的要求：市場上有大量的服務提供者；服務質(zhì)量標準能夠明確界定；受益程度可衡量，政府有能力進行全過程監(jiān)督與正確績效評估等。

降低生產(chǎn)成本是私人部門有效的激勵機制，當服務的質(zhì)量比較容易監(jiān)測評估時，通過市場來組織生產(chǎn)是較為有效的。但是當服務的質(zhì)量很難監(jiān)測的時候，如還勉強通過市場來組織生產(chǎn)，私營部門的生產(chǎn)者就很可能為降低成本而犧牲質(zhì)量。這時，就應該選擇由政府設(shè)立的公共部門或機構(gòu)來提供這些產(chǎn)品。因此是否選擇政府自身供給還是采用政府購買公共體育服務的形式可操作性是很現(xiàn)實的問題：1）有足夠的公共體育服務供給者，包括體育社會組織和企業(yè)實體。供給主體充足、地位平等才能進行充分競爭，從而降低成本。2）政府購買的公共體育服務數(shù)量和質(zhì)量必須是可量化的，否則就不能實現(xiàn)締結(jié)契約，政府就無法通過此手段為民眾提供更為豐富的公共體育服務。3）購買的公共體育服務受益程度是可評估的。政府最終要向服務的生產(chǎn)者支付費用的依據(jù)就是科學、合理的績效評估，政府可以確定相應的人員、建立相應的程序，對公共體育服務生產(chǎn)的過程與結(jié)果做出監(jiān)控。未能滿足上述要求的公共體育服務項目，可能并不適合通過政府購買來提供。

4 框架運用

政府需要切實立足國情民意，從政府職能、成本收益、公眾需求、可操作性等多維度進行全面科學評估篩選，對政府購買公共體育服務的邊界和內(nèi)容做出正確界定與選擇?，F(xiàn)階段實際工作中，必須將公共體育待購服務置于多維度框架之中全面分析，以政府職能清單為基礎(chǔ)依據(jù)，以公眾需求為根本目標，以成本收益為經(jīng)濟衡量，以可操作性為現(xiàn)實參考，只有同步符合政府法定職能要求、滿足大眾需求、收益高于成本、競爭充分、質(zhì)量可測的項目才能啟動政府購買程序（圖1）。反之，不符合上述標準的公共服務項目應當謹慎采用政府購買的方式提供，避免源頭上的失誤和指向性偏離，出現(xiàn)事與愿違的后果，出現(xiàn)資源浪費、勞民傷財?shù)牟焕置?，挫傷政府、市場、公眾等購買各方的積極性。

江蘇常州探索政府購買公共體育服務的做法走在了全國前列，為全國范圍內(nèi)體育行政部門轉(zhuǎn)變職能、加快體育事業(yè)發(fā)展提供了范本。2013年底常州市在全國率先出臺《關(guān)于購買公共體育服務的實施辦法》。2014年，按照受益廣泛、群眾急需、保障基本的原則，與16家社會機構(gòu)簽下18項公共體育服務項目合同。

常州市政府轉(zhuǎn)變職能、問需于民、培育主體、加大投入、公開評審的舉措正是對多維度分析理念的運用，值得推廣，同時應該在試點的基礎(chǔ)上不斷豐富完善。

5 完善分析框架的重點路徑

5.1 政府職能清單

依法全面履行政府職能是十八屆三中全會推廣政府購買公共服務的應有之義，政府職能的法定性必須成為體育公共服務供給方式的基本邊界。是否可以向社會力量購買公共體育服務，政府首先要分析該項服務是否屬于法律規(guī)定允許的范疇，堅持“法定職責必須為、法無授權(quán)不可為”的原則，建立體育行政部門的職能清單以及職權(quán)分類，明確“事務性管理實務”內(nèi)容及邊界，為依法購買體育公共服務建立最根本的依據(jù)。

5.2 事業(yè)單位改革

長期以來，事業(yè)單位承擔多數(shù)公共體育服務供給的職能，政府每年需要以財政撥款的形式向這些畸形單位“輸血”，這種以政府為主的單一供給模式成本高、負擔重對應的是公共體育服務供給嚴重不足并忽視市場需求。政府購買公共體育服務的新路徑對現(xiàn)階段事業(yè)單位改革提供了新選擇，政府從“養(yǎng)人”向“養(yǎng)事”的轉(zhuǎn)變勢必降低財政成本，對政府決策提出了更高要求，績效評估，分類改革，分步推進才能實現(xiàn)事業(yè)單位改革與政府購買公共體育服務并舉的目標。

5.3 承接主體培育

體育社會組織應該成為政府購買體育公共服務的承接主體，現(xiàn)階段我國體育社會組織數(shù)量不足、獨立性不強、承接能力弱等問題勢必會導致無法實現(xiàn)充分競爭。簡政放權(quán)已成為大勢所趨，但是政社分開不等于放任自流，政府應采用降低準入門檻、簡化入門程序、探索稅費優(yōu)惠等舉措加大體育社會組織培育力度。體育社會組織也應通過強化內(nèi)部治理機制、提高人員專業(yè)化水平等措施來提升自身承接能力。

5.4 “互聯(lián)網(wǎng)+”助力

在購買服務實施過程中，體育主管部門要充分做好細致而深入的需求調(diào)研，建立科學合理的信息反饋機制，利用大數(shù)據(jù)信息資源，充分開發(fā)“互聯(lián)網(wǎng)+”在政府購買體育公共服務過程中的優(yōu)勢，進行需求信息整理，優(yōu)先考慮“惠民生”前提下，形成對公共體育服務需求的有效把握，解決在實際工作中嚴重的信息不對稱的問題，進而對購買邊界界定與優(yōu)化。

6 小結(jié)

哪些公共體育服務由政府提供，哪些公共體育服務應該推向市場，哪些公共體育服務可以由政府購買供給應該有明確邊界，科學建立與合理運用邊界分析框架就是解決這一問題的前提。當然，政府購買公共體育服務邊界的廣度與深度是一個動態(tài)權(quán)變的過程，受制于外部環(huán)境的變化，如：政府、市場和社會參與治理的程度，同樣受制于公共體育服務自身內(nèi)涵的不斷演化，因此必然要求分析框架不斷優(yōu)化升級，下一步研究須將建立相應指標體系和完善量化決策工具作為重中之重。在解決源頭性問題的前提下，堅持逐步擴大、動態(tài)調(diào)整、“頂層設(shè)計+地方創(chuàng)新”的原則，將政府購買體育公共服務依法納入政府采購程序，積極推進我國政府購買公共體育服務進程，使之成為“治理時代”公共體育服務多元化供給的重要力量。

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