張玉榮+王瑛

摘 要：在全球經(jīng)濟(jì)深度調(diào)整、國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)的新形勢(shì)下，中國(guó)提出共建“一帶一路”倡議，并大力推進(jìn)同沿線國(guó)家的自貿(mào)區(qū)建設(shè)。本文通過梳理目前中國(guó)自貿(mào)區(qū)建設(shè)的推進(jìn)情況，指出“一帶一路”倡議與自貿(mào)區(qū)建設(shè)對(duì)接存在的問題，提出了通過積極推動(dòng)在談自由貿(mào)易協(xié)定落地，合理規(guī)劃自貿(mào)區(qū)推進(jìn)路線及結(jié)合國(guó)內(nèi)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)等策略來加快推進(jìn)中國(guó)自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略發(fā)展的若干建議。

關(guān)鍵詞：一帶一路倡議；自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略；存在的問題；策略選擇

2017年6月中旬，中國(guó)成功地舉辦了首屆“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇，參會(huì)的有30個(gè)國(guó)家首腦、70多國(guó)際組織和130多個(gè)國(guó)家的代表。自2013年中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平提出“一帶一路”倡議，目前已得到100多個(gè)國(guó)家的響應(yīng)，68個(gè)國(guó)家中國(guó)已同簽署了共建“一帶一路”的合作協(xié)議，中國(guó)企業(yè)已在沿線國(guó)家中建立56個(gè)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易園區(qū)。

在提出“一帶一路”倡議后，2015年10月，中共十八屆五中全會(huì)公報(bào)提出，要加快自由貿(mào)易區(qū)（以下簡(jiǎn)稱自貿(mào)區(qū)）建設(shè)戰(zhàn)略的實(shí)施。2015年12月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快實(shí)施自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的若干意見》中也提出“要以周邊為基礎(chǔ)加快實(shí)施自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略，進(jìn)一步優(yōu)化自貿(mào)區(qū)建設(shè)布局，加快建設(shè)高水平自貿(mào)區(qū)”。2016年3月發(fā)布的《“十三五”規(guī)劃綱要》再次把積極同“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)商建自貿(mào)區(qū)，強(qiáng)化區(qū)域和雙邊自由貿(mào)易體制建設(shè)納入國(guó)家發(fā)展規(guī)劃。在全球經(jīng)濟(jì)放緩、國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)的新形勢(shì)下，中國(guó)應(yīng)如何在“一帶一路”倡議背景下加快自貿(mào)區(qū)建設(shè)，更好地參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，發(fā)揮建設(shè)性引領(lǐng)作用，提升在全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定中的主動(dòng)權(quán)與話語權(quán)，已成為重要的戰(zhàn)略任務(wù)。

一、 “一帶一路”倡議背景下中國(guó)自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的推進(jìn)情況

（一）積極推進(jìn)“一帶一路”沿線自貿(mào)區(qū)建設(shè)，自貿(mào)區(qū)覆蓋區(qū)域逐漸增多

自1991年加入亞太經(jīng)合組織（APEC），首次參與到區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作以來，我國(guó)已分別與東盟、智利、巴基斯坦、新西蘭、新加坡、秘魯、哥斯達(dá)黎加、冰島、韓國(guó)、澳大利亞等國(guó)簽署了自貿(mào)協(xié)定，且正在與海合會(huì)（GCC）、挪威、南部非洲關(guān)稅同盟（SACU）、斯里蘭卡、馬爾代夫、以色列等國(guó)開展相關(guān)會(huì)晤和磋商談判，階段性實(shí)現(xiàn)了與印度的區(qū)域貿(mào)易安排聯(lián)合研究，積極與哥倫比亞、尼泊爾、毛里求斯等國(guó)就雙邊自貿(mào)區(qū)建設(shè)的可行性展開協(xié)同研究。此外，中國(guó)—東盟自貿(mào)協(xié)定（“10+1”）升級(jí)版于2016年11月結(jié)束談判并簽署《升級(jí)議定書》，《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)合作伙伴關(guān)系》（RCEP）已完成第16輪談判，中日韓自貿(mào)區(qū)談判也按預(yù)定方案推進(jìn)。截至目前，中國(guó)已簽署15個(gè)自貿(mào)區(qū)協(xié)定，涉及23個(gè)國(guó)家和地區(qū)，自貿(mào)區(qū)協(xié)定涵蓋亞洲、拉美、大洋洲、歐洲等區(qū)域，同56個(gè)沿線國(guó)家簽署了雙邊貿(mào)易投資協(xié)定，另有14個(gè)正在談判和論證的自貿(mào)區(qū)協(xié)定。如表1所示，中國(guó)已初步繪就了以周邊國(guó)家和地區(qū)為基礎(chǔ)的“一帶一路”沿線自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)藍(lán)圖。

（二）合作領(lǐng)域不斷拓寬，自貿(mào)區(qū)建設(shè)水平不斷提高

從我國(guó)已建自貿(mào)區(qū)涉及的主要領(lǐng)域來看，中國(guó)早期建立的中國(guó)—東盟、中國(guó)—智利和中國(guó)—巴基斯坦三個(gè)自貿(mào)區(qū)只涉及了貨物、服務(wù)和投資三個(gè)領(lǐng)域，合作領(lǐng)域較少，且雙方整體開放度不夠高。隨著中國(guó)自貿(mào)區(qū)建設(shè)進(jìn)程的不斷加快及“一帶一路”建設(shè)的推進(jìn)，新簽訂的自貿(mào)協(xié)定和目前正在商洽的“一帶一路”沿線自貿(mào)協(xié)定則涉及了很多新一代的貿(mào)易投資便利化議題，如知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、環(huán)境保護(hù)及電子商務(wù)等議題，合作程度不斷加深，合作領(lǐng)域不斷拓寬。如中澳自貿(mào)協(xié)定涉及貨物、服務(wù)、投資、原產(chǎn)地規(guī)則、海關(guān)程序與貿(mào)易便利化、自然人移動(dòng)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、電子商務(wù)等17章內(nèi)容，在貨物貿(mào)易領(lǐng)域中國(guó)96.8%、澳大利亞100%的產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)自由化，且采用線性降稅方式快速降稅；在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域達(dá)成首個(gè)“負(fù)面清單”形式的服務(wù)開放承諾，就技能評(píng)估、金融服務(wù)、教育服務(wù)、法律服務(wù)、投資者與國(guó)家爭(zhēng)端解決透明度規(guī)則進(jìn)行換文；簽訂關(guān)于“投資便利化安排”和“假日工作簽證安排”等2個(gè)諒解備忘錄，并針對(duì)中醫(yī)藥服務(wù)合作進(jìn)行換文。中韓自貿(mào)協(xié)定則采用動(dòng)態(tài)談判的方式，商定在協(xié)定生效兩年后，啟動(dòng)服務(wù)貿(mào)易的第二階段談判，并首次采用準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單模式開展服務(wù)貿(mào)易和投資談判；參照國(guó)際先進(jìn)做法，開創(chuàng)性設(shè)立金融服務(wù)和電信兩個(gè)單獨(dú)章節(jié)，并達(dá)成了較高標(biāo)準(zhǔn)的條款內(nèi)容。

（三）促進(jìn)雙邊經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，自貿(mào)區(qū)建設(shè)成效顯著

海關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)和東盟貿(mào)易額從2002年的547億美元增長(zhǎng)至2016年的4518億美元，中國(guó)已成為東盟第一大貿(mào)易伙伴，東盟是中國(guó)第三大貿(mào)易伙伴、第四大出口市場(chǎng)和第二大進(jìn)口來源地。中國(guó)與東盟雙向累計(jì)投資額從2002年的301億美元增長(zhǎng)到2016年5月底的1600多億美元，涵蓋貿(mào)易、物流、建筑、能源、制造業(yè)和商業(yè)服務(wù)等諸多領(lǐng)域；中國(guó)與巴基斯坦的貿(mào)易額從2006年的52.47億美元，增長(zhǎng)至2016年的193.75億美元，增長(zhǎng)了近4倍。據(jù)南京大學(xué)自貿(mào)區(qū)課題組數(shù)據(jù)計(jì)算可得，2003—2016年，我國(guó)與自貿(mào)伙伴成員貨物貿(mào)易總額從2822.78億美元增長(zhǎng)至9288.1億美元，年均增長(zhǎng)率達(dá)23.76%，比同期我國(guó)對(duì)外貿(mào)易的年均增長(zhǎng)率高出10個(gè)百分點(diǎn)，排名前五位的國(guó)家分別為韓國(guó)、澳大利亞、越南、馬來西亞和泰國(guó)。我國(guó)與自貿(mào)伙伴成員之間的貨物貿(mào)易額占我國(guó)對(duì)外貿(mào)易總額的比重從2003年的9.20%提升至2016年的25.24%，13年間占比大幅提升16.04個(gè)百分點(diǎn)。我國(guó)對(duì)自貿(mào)伙伴成員貨物出口額占我國(guó)貨物貿(mào)易出口總額的比重從2003年的7.1%提升至2016年的20.89%；自貿(mào)伙伴成員貨物進(jìn)口額占我貨物貿(mào)易進(jìn)口總額的比重從2003年的11.47%增加到2016年的22.46%。

二、 “一帶一路”倡議背景下推動(dòng)自貿(mào)區(qū)建設(shè)存在的問題

（一）“一帶一路”沿線自貿(mào)區(qū)建設(shè)與大國(guó)博弈存在沖突

“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)地緣政治敏感，是大國(guó)長(zhǎng)期博弈的重點(diǎn)區(qū)域。一是美國(guó)雖然已經(jīng)退出TPP協(xié)議，但美國(guó)已與巴林、以色列、約旦、摩洛哥、新加坡等國(guó)建立自貿(mào)區(qū)，并積極與歐盟進(jìn)行TTIP（跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)定）的談判，在鞏固美國(guó)傳統(tǒng)同盟體系的同時(shí)強(qiáng)化其在亞太地區(qū)的主導(dǎo)地位。二是中亞作為歐盟主要的貿(mào)易伙伴及能源供應(yīng)地，歐盟視其為其戰(zhàn)略利益的重要區(qū)域，若牽涉到其核心利益，歐盟會(huì)堅(jiān)持其戰(zhàn)略利益訴求。三是俄羅斯主導(dǎo)歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟戰(zhàn)略，與中亞、中東歐及獨(dú)聯(lián)體國(guó)家簽署自貿(mào)協(xié)定，強(qiáng)化其在中亞地區(qū)的主導(dǎo)地位，近年來雖然和中國(guó)建立全面戰(zhàn)略協(xié)作關(guān)系，但始終疑慮中國(guó)提出的“一帶一路”倡議會(huì)對(duì)其主導(dǎo)的歐亞一體化進(jìn)程形成替代。四是日本積極在亞洲組建戰(zhàn)略同盟，且在上世紀(jì)90年代末提出了“絲綢之路外交”政策，現(xiàn)已和東盟10國(guó)、印度、蒙古等“一帶一路”沿線國(guó)家簽署了自貿(mào)協(xié)定，并積極與海合會(huì)、歐盟等談判，TPP協(xié)議也已通過日本議會(huì)審議。五是美國(guó)貿(mào)易保護(hù)主義抬頭及英國(guó)脫歐等事件帶來“逆全球化”趨勢(shì)，導(dǎo)致多變利益和雙邊FTA利益存在沖突。

（二）“一帶一路”沿線部分國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，自貿(mào)區(qū)建設(shè)存在不確定性

“一帶一路”沿線經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊，合作主體的復(fù)雜性也在一定程度上影響到中國(guó)與其合作的廣度和深度。一是“一帶一路”沿線國(guó)家多為發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比較薄弱，相關(guān)法律法規(guī)有待健全和完善，普遍對(duì)貿(mào)易投資自由化和便利化持謹(jǐn)慎態(tài)度，與中國(guó)簽訂高水平自貿(mào)協(xié)定存在一定困難。二是部分國(guó)家仍希望通過關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘來保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)，不希望與中國(guó)簽訂自貿(mào)協(xié)定，開放本國(guó)市場(chǎng)。三是部分國(guó)家金融市場(chǎng)不夠完善，貨幣匯率波動(dòng)劇烈，受外部沖擊的影響較大。

（三）“一帶一路”沿線部分國(guó)家存在政治互信不足和戰(zhàn)爭(zhēng)沖突，制約沿線國(guó)家的自貿(mào)區(qū)建設(shè)

“一帶一路”沿線國(guó)家在共享中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展快車的同時(shí)，對(duì)中國(guó)實(shí)施和平發(fā)展戰(zhàn)略存在疑慮。如俄羅斯謹(jǐn)慎看待中國(guó)“一帶一路”倡議，擔(dān)心對(duì)其主導(dǎo)的歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟、跨西伯利亞鐵路形成替代效應(yīng)，影響并削弱其在中亞地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)地位；哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦、土耳其等國(guó)依托地緣位置及歷史積淀，力求成為區(qū)域地緣的文明和經(jīng)濟(jì)中心，但受限于其自身文化、宗教、制度等方面因素，在中亞地區(qū)有著與我國(guó)并不相同的利益訴求；越南、菲律賓等國(guó)與我國(guó)存在領(lǐng)土主權(quán)、海洋權(quán)益的歷史糾紛，政治互信不足。另一方面，“一帶一路”沿線部分國(guó)家存在戰(zhàn)爭(zhēng)沖突，如西亞地區(qū)的阿富汗、伊拉克、也門、敘利亞、利比亞及伊朗等國(guó)出現(xiàn)持續(xù)的社會(huì)震蕩和政治沖突；南亞地區(qū)是恐怖主義活動(dòng)的重災(zāi)區(qū)，恐怖組織集中在巴基斯坦、尼泊爾、印度等國(guó)且具有跨界特征，對(duì)中國(guó)在“一帶一路”沿線推進(jìn)自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略構(gòu)成威脅。

三、“一帶一路”倡議背景下中國(guó)自貿(mào)區(qū)發(fā)展的策略選擇

（一） 積極有序推進(jìn)“一帶一路”沿線在談自貿(mào)協(xié)定落地

中國(guó)目前有8個(gè)正在談判的“一帶一路”沿線自貿(mào)協(xié)定，涉及27個(gè)國(guó)家和地區(qū)，多數(shù)談判已商洽多輪，雙方已進(jìn)行多方位內(nèi)容的對(duì)接，中國(guó)可先行推進(jìn)此方面協(xié)議的落地。如RCEP（區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系），囊括了中國(guó)前十大貿(mào)易伙伴中的日本、韓國(guó)、澳大利亞、印度、東盟等國(guó)家和地區(qū)，涵蓋約35億人口，GDP總和達(dá)23萬億美元，占全球總量的1/3，其建設(shè)對(duì)于推進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)及“一帶一路”沿線經(jīng)濟(jì)繁榮具有重要作用；中國(guó)與海合會(huì)自貿(mào)區(qū)談判，核心內(nèi)容基本已達(dá)成一致，中國(guó)可以適時(shí)推進(jìn)，促進(jìn)雙方經(jīng)貿(mào)快速發(fā)展；中國(guó)與巴基斯坦自貿(mào)區(qū)協(xié)定的升級(jí)談判、中國(guó)與以色列、馬爾代夫等國(guó)的談判，可根據(jù)“一國(guó)一策”戰(zhàn)略有針對(duì)性的積極進(jìn)行磋商與談判。

（二） 努力推動(dòng)APEC成員國(guó)的自貿(mào)區(qū)建設(shè)

2016年11月底落幕的APEC領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議發(fā)表聯(lián)合聲明，確認(rèn)將跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）和區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（RCEP）一同作為亞太地區(qū)實(shí)現(xiàn)亞太自由貿(mào)易區(qū)（FTAAP）的基礎(chǔ)，各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人還表示會(huì)共同推進(jìn)亞太自貿(mào)區(qū)建設(shè)，到2020年實(shí)現(xiàn)亞太地區(qū)貿(mào)易自由化。當(dāng)前，盡管世界各國(guó)在后金融危機(jī)時(shí)代經(jīng)濟(jì)恢復(fù)發(fā)展遲緩，但亞太地區(qū)仍是全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展最活躍的地區(qū)，絕大多數(shù)國(guó)家都有推動(dòng)亞太經(jīng)濟(jì)一體化的強(qiáng)烈愿望。尤其是中國(guó)目前已經(jīng)與東盟、澳大利亞、智利、韓國(guó)、新西蘭、秘魯?shù)華PEC成員國(guó)達(dá)成自貿(mào)協(xié)定，中國(guó)應(yīng)抓住新的發(fā)展機(jī)遇，努力推動(dòng)APEC成員國(guó)的自貿(mào)區(qū)建設(shè)。

（三） 加快完成中美BIT和中歐BIT談判

自1982年簽訂第一個(gè)雙邊投資協(xié)定開始，中國(guó)已與100多個(gè)國(guó)家簽訂相關(guān)協(xié)議。截至2017年3月，中美BIT談判已完成第34輪磋商，交換3次負(fù)面清單改進(jìn)出價(jià)并達(dá)成重要共識(shí)；中歐BIT談判已完成12輪磋商，2017年5月15日在北京舉行第13輪中歐BIT談判，目標(biāo)是在中歐已簽署的投資保護(hù)協(xié)定基礎(chǔ)上，達(dá)成更高水平、涵蓋投資保護(hù)和市場(chǎng)準(zhǔn)入的協(xié)定。作為中國(guó)重要的貿(mào)易伙伴，中國(guó)應(yīng)加快完成中美BIT和中歐BIT談判，為最終雙邊自貿(mào)協(xié)議的達(dá)成打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。中美BIT和中歐BIT談判的達(dá)成將產(chǎn)生“1+1>2”的效果，將在建立更開放的全球投資貿(mào)易體系、減少投資貿(mào)易歧視和壁壘、抵制投資貿(mào)易保護(hù)主義等方面發(fā)揮不可或缺的示范作用，對(duì)中美、中歐及全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重要推動(dòng)力。

（四）綜合考慮沿線國(guó)家實(shí)際情況，鎖定戰(zhàn)略支點(diǎn)國(guó)家進(jìn)行重點(diǎn)開拓

戰(zhàn)略支點(diǎn)國(guó)家應(yīng)同時(shí)具備以下條件：戰(zhàn)略地位突出、輻射能力和參與意愿強(qiáng)烈、雙邊關(guān)系水平以及安全系數(shù)高等，中國(guó)可以綜合考慮“一帶一路”沿線國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、地理位置等要素，鎖定戰(zhàn)略性支點(diǎn)國(guó)家進(jìn)行重點(diǎn)開拓。如可將以色列、海合會(huì)作為西亞、北非地區(qū)的支點(diǎn)國(guó)家，將印度作為南亞的支點(diǎn)國(guó)家，將歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟可作為連接歐亞大陸、促進(jìn)中國(guó)與俄羅斯經(jīng)濟(jì)緊密聯(lián)系以及深化自貿(mào)區(qū)談判的重要支點(diǎn)。同時(shí)，隨著中國(guó)與日本、韓國(guó)外交關(guān)系的進(jìn)一步改善，也應(yīng)該進(jìn)一步深化中日韓三國(guó)自貿(mào)區(qū)的談判，以作為東亞經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)支點(diǎn)。

（五）依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和中國(guó)貿(mào)易發(fā)展實(shí)際需要，采取不同的談判策略

對(duì)基礎(chǔ)條件相對(duì)完備的國(guó)家，應(yīng)優(yōu)先構(gòu)建雙邊自貿(mào)區(qū)；對(duì)基礎(chǔ)條件尚不完備的國(guó)家，應(yīng)以基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)能合作、旅游等領(lǐng)域項(xiàng)下的自由貿(mào)易政策的實(shí)現(xiàn)為基本點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)雙邊自由貿(mào)易的突破為優(yōu)先方向。如對(duì)西亞北非、中亞等地區(qū)與中國(guó)出口結(jié)構(gòu)相似度較低、貿(mào)易互補(bǔ)性較強(qiáng)的國(guó)家，中國(guó)可著力與其推進(jìn)自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略，緩解我國(guó)能源緊張的問題；對(duì)于東南亞、中歐、南亞等地區(qū)涉及的國(guó)家，由于出口產(chǎn)品相似度較高，雙方貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)性較強(qiáng)，可以主要推進(jìn)服務(wù)、投資等領(lǐng)域的談判。

（六）探索自貿(mào)區(qū)建設(shè)和國(guó)內(nèi)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的“雙輪驅(qū)動(dòng)”發(fā)展模式

目前，中國(guó)已分三批，建立了11個(gè)各有側(cè)重、各有戰(zhàn)略重心的自由貿(mào)易園區(qū)，分別位于上海、廣東、天津、福建、遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川和陜西，上述自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的戰(zhàn)略定位各有側(cè)重，但最終目標(biāo)統(tǒng)一為嵌入到“一帶一路”倡議中、服務(wù)“一帶一路”建設(shè)中去。為此，應(yīng)優(yōu)先探索國(guó)際自貿(mào)區(qū)建設(shè)和國(guó)內(nèi)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的“雙輪驅(qū)動(dòng)”發(fā)展模式，形成兩者相呼應(yīng)的開放體制和以“開放促改革、促發(fā)展”的新態(tài)勢(shì)。建議將對(duì)外自由貿(mào)易談判中具有相對(duì)共性的難點(diǎn)、焦點(diǎn)問題和針對(duì)部分國(guó)家談判的敏感問題，在上海、福建、天津等自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)先行先試，進(jìn)行壓力測(cè)試，探索最佳的開放模式?！?/p>

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