彥++吳迪

【摘 要】 隨著高等教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展，近年來我國高校的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)規(guī)模呈現(xiàn)大幅增長的趨勢，而財(cái)政管理體制的深入改革提高了對高校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理的要求。文章以廣東省“創(chuàng)新強(qiáng)校工程”專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)為例，總結(jié)廣東省在進(jìn)行高校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理改革方面出現(xiàn)的諸如缺乏有效的競爭性分配機(jī)制、完善的績效評價(jià)體系、對專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的內(nèi)部審計(jì)以及現(xiàn)有的管理制度不符合學(xué)科建設(shè)規(guī)律等問題。為了進(jìn)一步提高高校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理水平，促進(jìn)我國高校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理改革，應(yīng)從以下兩方面進(jìn)行改進(jìn)：宏觀方面，應(yīng)優(yōu)化政府管理體制，使之符合高校學(xué)科建設(shè)的要求；微觀方面，高校應(yīng)從前饋、同期、反饋三個(gè)階段對項(xiàng)目的實(shí)施加強(qiáng)控制，使項(xiàng)目的建設(shè)更好地服務(wù)于高校的總體發(fā)展目標(biāo)。

【關(guān)鍵詞】 專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)； 資金管理； 改革

【中圖分類號(hào)】 F812.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1004-5937（2017）11-0120-03

引 言

隨著財(cái)政部門對高等教育的投入日益增加，對財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的管理成為提高財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用效益的關(guān)鍵。現(xiàn)階段國內(nèi)高校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)籌和支配權(quán)掌握在政府部門手里，在財(cái)政管理體制改革不斷深化的進(jìn)程中，教育界呼吁政府“簡政放權(quán)”。高校財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)改革的重點(diǎn)在于下放政府部門的權(quán)力，政府部門的角色由原先的資金統(tǒng)籌者轉(zhuǎn)換為資金使用績效的評價(jià)者。在賦予高校前所未有的自主權(quán)的情況下，高校如何承接好下放的權(quán)力，做好專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的財(cái)務(wù)管理工作，發(fā)揮資金績效效應(yīng)，確保財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的規(guī)范運(yùn)行和有效使用，政府如何改革管理體制以適應(yīng)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的改革，成為政府部門、高校以及社會(huì)各界普遍關(guān)注的焦點(diǎn)問題。

一、廣東省“創(chuàng)新強(qiáng)校工程”專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)概述

（一）廣東省“創(chuàng)新強(qiáng)校工程”專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)界定

高校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)是指由財(cái)政部門撥付給高等院校的、用于特定的項(xiàng)目建設(shè)或者具有特定用途的財(cái)政資金，具有?？顚Ｓ谩w口結(jié)算的特點(diǎn)[ 1 ]。廣東省“創(chuàng)新強(qiáng)校工程”專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)作為專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的一種，在《廣東省高等教育“創(chuàng)新強(qiáng)校工程”專項(xiàng)資金管理辦法》中有明確規(guī)定：“廣東省高等教育‘創(chuàng)新強(qiáng)校工程專項(xiàng)資金是結(jié)合省級財(cái)政整合專項(xiàng)資金的相關(guān)要求，以高校創(chuàng)新能力提升計(jì)劃（簡稱2011計(jì)劃）資金為主，統(tǒng)籌高等學(xué)校學(xué)科與專業(yè)建設(shè)、高等學(xué)校教學(xué)質(zhì)量與教學(xué)改革工程、強(qiáng)師工程（本科高校部分）、廣東省高校人才引進(jìn)專項(xiàng)等省級高等教育類的專項(xiàng)資金，專門用于廣東省高等教育‘創(chuàng)新強(qiáng)校工程的建設(shè)?！?/p>

（二）廣東省“創(chuàng)新強(qiáng)校工程”專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理流程及特點(diǎn)

“創(chuàng)新強(qiáng)校工程”專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)由省級財(cái)政部門制定專項(xiàng)資金年度安排計(jì)劃和具體使用計(jì)劃，各高校作為實(shí)施主體制定本校的項(xiàng)目規(guī)劃和資金實(shí)施方案，在資金分配、信息公開、經(jīng)費(fèi)使用和績效自評等方面與財(cái)政部門對接。高校內(nèi)的項(xiàng)目組可按照高校的總體規(guī)劃進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)，由各高校負(fù)責(zé)校內(nèi)專項(xiàng)資金的管理，其具體流程如圖1所示。

與傳統(tǒng)的專項(xiàng)資金對比，廣東省“創(chuàng)新強(qiáng)校工程”專項(xiàng)資金的特點(diǎn)在于將資金的處置權(quán)下放到高校，賦予高校更多的自主權(quán)，高校對專項(xiàng)資金具有自主規(guī)劃和分配權(quán)[ 2 ]。在傳統(tǒng)的專項(xiàng)資金管理下，政府部門把控高校專項(xiàng)資金的統(tǒng)籌分配，高校處于“衣食無憂”但“難以進(jìn)取”的狀態(tài)。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出建立“健全充滿活力的教育體制”，但全國的高等教育仍沒有實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，仍處于一種“政校不分，管辦不離”的狀態(tài)。廣東省率先提出“創(chuàng)新強(qiáng)校工程”，從高校作為獨(dú)立法人的角度出發(fā)，改革專項(xiàng)資金的管理方式，提升高等院校辦學(xué)活力，這對于全國高校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理的改革具有重要的借鑒意義。

二、廣東省“創(chuàng)新強(qiáng)校工程”專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)存在的問題

（一）高校缺乏有效的競爭性分配機(jī)制

在“創(chuàng)新強(qiáng)校工程”專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)下，高校具有項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)分配的自主權(quán)，但現(xiàn)有的高校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理體制疏于對經(jīng)費(fèi)分配的管理，普遍的情況是眾項(xiàng)目分食專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)這一“大鍋飯”，缺乏競爭性的分配機(jī)制。項(xiàng)目之間缺少競爭，使得項(xiàng)目的水平參差不齊，高質(zhì)量的項(xiàng)目有可能得不到應(yīng)有的資金支持，低質(zhì)量的項(xiàng)目卻投入過多的資金。從眼前的利益來看，財(cái)政的項(xiàng)目供給達(dá)不到預(yù)期的整體效益，影響了高?！皠?chuàng)新強(qiáng)校工程”的整體績效；從長遠(yuǎn)的發(fā)展來看，教研隊(duì)伍缺乏足夠的動(dòng)力提高科研質(zhì)量，將導(dǎo)致高校整體學(xué)術(shù)水平下降，不利于高校的發(fā)展。

（二）高校缺乏完善的經(jīng)費(fèi)績效評價(jià)體系

高校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用效益需要有專門的績效評價(jià)系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)督和審查。沒有建立績效評價(jià)體系或者流于形式的審查無法深入到經(jīng)費(fèi)使用的本質(zhì)，導(dǎo)致高校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用效益和預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果不理想。在“創(chuàng)新強(qiáng)校工程”中，以學(xué)校規(guī)劃的所有項(xiàng)目為申報(bào)主體，而不是單個(gè)項(xiàng)目逐一申報(bào)。在項(xiàng)目申報(bào)的時(shí)候，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人為了能夠申報(bào)成功，往往會(huì)在申報(bào)書中提高資金的使用效益，但在真正實(shí)施的過程中卻難以達(dá)到這樣的高效益。高校沒有建立完善的績效評價(jià)體系，會(huì)造成專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)后續(xù)管理弱化。另外，在教育部門組織評審專家進(jìn)行項(xiàng)目的績效評價(jià)時(shí)，虛增效益的項(xiàng)目會(huì)拉低高?？傮w的分?jǐn)?shù)，使高校按照因素法和競爭性分配法所分配到的資金減少，間接影響其他項(xiàng)目的有效進(jìn)行。

（三）高校缺乏對專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的內(nèi)部審計(jì)

高校的內(nèi)部審計(jì)工作較多的是外部法規(guī)所要求實(shí)施的審計(jì)業(yè)務(wù)，從高校開展內(nèi)部審計(jì)的業(yè)務(wù)來看，主要側(cè)重于對經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)業(yè)務(wù)所占比例為90.77%，其他方面的審計(jì)業(yè)務(wù)僅占很小比例[ 3 ]?！皠?chuàng)新強(qiáng)校工程”專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理模式是一種全新的管理模式，強(qiáng)調(diào)高校對資金統(tǒng)籌分配的權(quán)力，上級政府部門賦予高校更大的資金自主權(quán)，而高校內(nèi)部審計(jì)缺乏專項(xiàng)審計(jì)，監(jiān)督水平跟不上管理模式的轉(zhuǎn)換，使得項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的道德風(fēng)險(xiǎn)、逆向選擇以及資金的使用不合理、經(jīng)濟(jì)效益低等問題頻出，不利于專項(xiàng)建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（四）現(xiàn)有的管理制度不符合高校學(xué)科建設(shè)規(guī)律

《中華人民共和國預(yù)算法》第四十二條：“各級政府上一年預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)當(dāng)在下一年用于結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目的支出；連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)當(dāng)作為結(jié)余資金管理。各部門、各單位上一年預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)、結(jié)余資金按照國務(wù)院財(cái)政部門的規(guī)定辦理?！痹趶V東省“創(chuàng)新強(qiáng)校工程”專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中，按照新預(yù)算法的規(guī)定，假設(shè)一筆專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)申請的使用時(shí)長為三年，年初申請，資金于年底下達(dá)，在該自然年度結(jié)束之后資金按規(guī)定結(jié)轉(zhuǎn)到下一年，第二年如果還未用完，則作為結(jié)余資金由財(cái)政收回，因此該專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的實(shí)際使用期限不滿兩年，大大縮短了資金的使用時(shí)長。高校的學(xué)科建設(shè)具有其自身的特點(diǎn)和內(nèi)在的規(guī)律，這樣的規(guī)定使得經(jīng)費(fèi)的使用一味求快而不注重學(xué)科的建設(shè)成果，硬性要求資金的使用進(jìn)度，會(huì)導(dǎo)致資金的使用效益下降甚至浪費(fèi)。

三、對高校財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理改革的建議

對于一項(xiàng)活動(dòng)，管理者在該活動(dòng)開始之前、進(jìn)行之中以及結(jié)束之后應(yīng)實(shí)施前饋控制、同期控制及反饋控制[ 4 ]。高校作為承擔(dān)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理的管理者，要對專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的管理實(shí)施控制，將控制貫穿于整個(gè)管理過程，以解決當(dāng)前高校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理存在的問題。

（一）前饋控制中引入競爭分配機(jī)制

項(xiàng)目申請人向校內(nèi)主管部門提交具體的項(xiàng)目資金規(guī)劃，明確項(xiàng)目重點(diǎn)規(guī)劃方向，由主管部門對所有項(xiàng)目進(jìn)行匯總整理，將項(xiàng)目分解為必要性、可行性、建設(shè)目標(biāo)、建設(shè)內(nèi)容、資金預(yù)算及使用安排、項(xiàng)目實(shí)施組織及進(jìn)度安排、保障措施、預(yù)期效益等要素，結(jié)合高?？傮w發(fā)展規(guī)劃，確定每個(gè)要素的權(quán)重，組織專家成立項(xiàng)目評價(jià)小組，分別對各個(gè)項(xiàng)目的要素進(jìn)行打分，按加權(quán)總分進(jìn)行排序，按照排序確定投資的項(xiàng)目以及分配的資金。對于建設(shè)目標(biāo)、建設(shè)內(nèi)容類似的項(xiàng)目，其評審標(biāo)準(zhǔn)要更為嚴(yán)格，減少重復(fù)建設(shè)。所有項(xiàng)目申請均應(yīng)按照立項(xiàng)、論證、遴選等流程確定，并將資金分配明細(xì)項(xiàng)目及金額進(jìn)行公示。

（二）同期控制中加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督

高校應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展內(nèi)部審計(jì)業(yè)務(wù)，加強(qiáng)對專項(xiàng)的審計(jì)，把專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的審計(jì)作為審計(jì)部門的重點(diǎn)工作，并將審計(jì)從事后審計(jì)擴(kuò)展為對專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用的“事前、事中、事后”全過程審計(jì)。首先，完善審計(jì)部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置，對校內(nèi)各個(gè)建設(shè)項(xiàng)目設(shè)立專門的審計(jì)小組。其次，審計(jì)小組應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)的全過程監(jiān)督。事前參加各項(xiàng)目的預(yù)算評審；在項(xiàng)目實(shí)施的過程中對項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并將審計(jì)結(jié)果及時(shí)傳遞給項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，及時(shí)解決存在的問題；事后參與項(xiàng)目的驗(yàn)收，對各級管理人員實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，對專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行綜合審計(jì)（高校內(nèi)部專項(xiàng)審計(jì)的具體內(nèi)容如表1）。最后，審計(jì)部門將項(xiàng)目的審計(jì)結(jié)果公開，接受公眾監(jiān)督。

（三）反饋控制中完善專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績效考評

高校的管理者需要關(guān)注專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用績效，績效的考評分為三個(gè)步驟：測量實(shí)際績效、將實(shí)際績效與標(biāo)準(zhǔn)對比、實(shí)施管理行為。構(gòu)建科學(xué)合理的績效評價(jià)指標(biāo)是實(shí)施績效評價(jià)工作的核心。一項(xiàng)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)批準(zhǔn)的目的中包含了上級主管部門的目標(biāo)、高校的目標(biāo)、校內(nèi)各部門的目標(biāo)以及教研隊(duì)伍自身的目標(biāo)，以這四個(gè)目標(biāo)為基礎(chǔ)向下分解為管理類指標(biāo)、效率類指標(biāo)和效益類指標(biāo)三個(gè)一級指標(biāo)，每個(gè)一級指標(biāo)按照其內(nèi)涵分解為若干個(gè)二級指標(biāo)。

1.管理類指標(biāo)

管理是指高校主管部門在項(xiàng)目實(shí)施過程中各個(gè)環(huán)節(jié)的控制。它可以分為資金到位率、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出比率。

（1）資金到位率。即專項(xiàng)考核期內(nèi)實(shí)際的資金到位額占該專項(xiàng)預(yù)算資金總額的百分比。到位率=考核期內(nèi)資金到位額/預(yù)算資金總額*100%。

（2）專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)。即各類建設(shè)項(xiàng)目專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出額占支出總額的百分比。以廣東省“創(chuàng)新強(qiáng)校工程”專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)為例，建設(shè)項(xiàng)目包括體制機(jī)制改革與協(xié)同創(chuàng)新、高水平大學(xué)及特色高校建設(shè)等六大類，其中：體制機(jī)制改革與協(xié)同創(chuàng)新項(xiàng)目支出比率=體制機(jī)制改革與協(xié)同創(chuàng)新項(xiàng)目支出額/“創(chuàng)新強(qiáng)校工程”專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出總額。

（3）專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出比率。即在考核期內(nèi)專項(xiàng)資金的實(shí)際支出額占計(jì)劃支出額的百分比。支出比率=考核期內(nèi)專項(xiàng)資金實(shí)際支出額/計(jì)劃支出額*100%。

2.效率類指標(biāo)

效率類指標(biāo)反映資金投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系，分為專項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目完成進(jìn)度和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)率。

（1）專項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目完成進(jìn)度。即在考核期內(nèi)專項(xiàng)建設(shè)完成量占需要完成的總進(jìn)度的百分比。在對其進(jìn)行定量計(jì)量時(shí)有多項(xiàng)指標(biāo)可以參考，從資金支出的角度出發(fā)有考核期資金支出占預(yù)期總資金支出的百分比、各項(xiàng)目資金支出占該項(xiàng)目預(yù)期支出的百分比，從項(xiàng)目取得收益的角度出發(fā)有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)整體收益占預(yù)期總收益的百分比、各項(xiàng)目收益占該項(xiàng)目預(yù)期收益的百分比等，具體使用哪個(gè)指標(biāo)進(jìn)行衡量視該項(xiàng)目的性質(zhì)而定。

（2）專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)率。即高校各年度所有的專項(xiàng)建設(shè)中按績效目標(biāo)完成專項(xiàng)建設(shè)的項(xiàng)目數(shù)量占總項(xiàng)目數(shù)量的百分比。目標(biāo)實(shí)現(xiàn)率=完成專項(xiàng)建設(shè)的項(xiàng)目數(shù)/項(xiàng)目總數(shù)*100%。

3.效益類指標(biāo)

效益類指標(biāo)衡量項(xiàng)目的直接效益和間接效益對高?？傮w建設(shè)目標(biāo)的貢獻(xiàn)。

（1）投入與產(chǎn)出比。即項(xiàng)目的單位資金投入所得到的產(chǎn)出，這是項(xiàng)目產(chǎn)生的直接效益。投入與產(chǎn)出比=項(xiàng)目資金總投入/項(xiàng)目收益。

（2）專項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)出質(zhì)量。即項(xiàng)目建設(shè)的產(chǎn)出與項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)所預(yù)期達(dá)到的目標(biāo)和效果的契合程度。

（3）社會(huì)效益。即建設(shè)項(xiàng)目是否達(dá)到預(yù)期的社會(huì)效益目標(biāo)及達(dá)到的程度。

專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績效評價(jià)指標(biāo)體系如表2。

在高校對專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績效考評體系的實(shí)際應(yīng)用中，針對不同的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目要適當(dāng)增減或修改指標(biāo)以符合專項(xiàng)建設(shè)的實(shí)際需求。完成對各個(gè)績效指標(biāo)的測算之后，按照項(xiàng)目的性質(zhì)和實(shí)際情況選擇與高校自身歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行縱向比較、與其他高校進(jìn)行橫向比較或者兩種比較方式相結(jié)合對建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行系統(tǒng)的評價(jià)，據(jù)此對專項(xiàng)建設(shè)實(shí)施管理。

總 結(jié)

從廣東省“創(chuàng)新強(qiáng)校工程”專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)實(shí)施所存在的問題來看，高校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的改革仍面臨重重困難，要解決這些問題，需從宏觀和微觀兩個(gè)方面入手。宏觀方面，要優(yōu)化政府管理體制以符合高校學(xué)科建設(shè)的要求，高校的經(jīng)費(fèi)管理不同于其他類型的資金管理，學(xué)科建設(shè)具有其自身特點(diǎn)和內(nèi)在規(guī)律，經(jīng)費(fèi)績效應(yīng)著眼于資金預(yù)算和使用的規(guī)范性、合法性，更好地服務(wù)于高等教育內(nèi)涵發(fā)展；微觀方面，高校自身要建立完善的經(jīng)費(fèi)管理模式，從前饋、同期、反饋三個(gè)階段對項(xiàng)目的實(shí)施實(shí)行控制，使項(xiàng)目的建設(shè)更好地服務(wù)于高校的總體發(fā)展目標(biāo)。

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