扈劍暉

[摘 要] 社會風(fēng)險防范體系是現(xiàn)代國家治理體系的重要組成部分。公共項目是政府行為的重要領(lǐng)域，也是群體事件的高發(fā)區(qū)域。通過分析了國際金融組織對公共項目設(shè)立的風(fēng)險防范體系的經(jīng)驗，進(jìn)而將國內(nèi)初步建立的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估體系與其進(jìn)行對比，認(rèn)為目前內(nèi)資公共項目只初步建立了社會穩(wěn)定風(fēng)險的識別和評估體系，應(yīng)進(jìn)一步借鑒國際金融組織的經(jīng)驗，建立起風(fēng)險監(jiān)測的過程管理以及公眾參與的風(fēng)險防范機制。并針對目前社會穩(wěn)定風(fēng)險評估體系的問題提出了建設(shè)路徑建議，為健全和完善公共項目的社會風(fēng)險防范機制提供了建設(shè)思路。

[關(guān)鍵詞] 公共項目；社會穩(wěn)定風(fēng)險；風(fēng)險防范；監(jiān)測；公眾參與

[中圖分類號] F740 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A

[文章編號] 1009-6043（2017）06-0001-03

Abstract： The social risk prevention system is an important part of modern governance system. Public project is an important field of government behavior and also is the high incidence area of mass incidents. Analyzing the risk prevention system experience of international financial organizations on the public project， comparing with preliminarily established domestic social stability risk assessment system， it is found that the current domestic public project is only a preliminary established social stability risk identification and evaluation system. The government should further draw on the experience of the international financial organizations， establish a risk monitoring process management and risk prevention mechanism of public participation and put forward the suggestions， so as to improve and perfect the social risk prevention mechanism of public project.

Key words： public project， social stability risk， risk prevention， monitoring， public participation

近年來，重大工程項目、重大改革及重大事項引發(fā)的大規(guī)模公眾不滿是導(dǎo)致社會不穩(wěn)定的重要原因。中國仍處于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大型公共建設(shè)項目（以下簡稱為公共項目）是政府行為的重要領(lǐng)域，也是目前群體性事件的高發(fā)領(lǐng)域。為了預(yù)防和化解由于重大工程引發(fā)社會不穩(wěn)定的風(fēng)險，中央和各級地方政府都在探索社會穩(wěn)定風(fēng)險的防范機制的建設(shè)。目前已初步建立重大工程的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估體系，重大的工程都需要進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。但是從實踐的情況看，目前社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的內(nèi)容、評估的方法以及管理體系均在探索過程中。與此同時，中國在積極地申請國際金融機構(gòu)的貸款參與公共項目的建設(shè)，而國際金融組織在項目社會風(fēng)險的評估和防范上已經(jīng)積累了多年的理論研究和實踐經(jīng)驗，對國內(nèi)建立社會風(fēng)險防范和管理機制具有借鑒價值。

一、國際金融組織社會風(fēng)險防范機制的經(jīng)驗

由于工業(yè)化和城市化的發(fā)展，各國不同程度地面臨環(huán)境和社會的挑戰(zhàn)。各個國際金融組織為了應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，降低主權(quán)貸款項目運營的風(fēng)險，在項目貸款立項前會圍繞著環(huán)境可持續(xù)增長（Environmentally Sustainable Growth，ESG）和社會包容性增長（Inclusive Economic Growth，IG）進(jìn)行環(huán)境和社會風(fēng)險評估，形成了一整套在政策體系、評估框架和評估應(yīng)用三方面都較完整的環(huán)境和社會風(fēng)險防范機制。

（一）政策體系

國際金融組織的社會風(fēng)險防范政策體系被稱為“安全保障政策”（Safeguard Policy）。表1展示的是代表性的國際金融組織的安全保障（以下簡稱安保）政策體系。其中，泛美開發(fā)銀行（Inter- American Development Bank）的保障政策分散在幾個行業(yè)的政策中1，因此對比之下，亞洲開發(fā)銀行與世界銀行的安全保障政策體系相對比較系統(tǒng)和完整。而目前亞行和世行的安保政策也是其他國際金融組織制定安保政策的重要參考，如國際金融公司（International Finance Corporation）的安保政策是以世界銀行1998年的保障政策為基礎(chǔ)調(diào)整而來。

從國際金融組織的保障政策體系涉及的內(nèi)容可以看出，其安保體系建立的目的是為了避免、減少或是緩解項目對環(huán)境和社會的負(fù)面影響。尤其關(guān)注在項目實施過程中，受影響或是被邊緣化的人群（尤其是非自愿移民和原住民）在環(huán)境和社會方面權(quán)益的保護(hù)。

（二）評估框架

各國際金融組織的安保政策體系雖然在政策構(gòu)成形式上有一定區(qū)別，但其目的都是評估因項目實施，受影響人在生活環(huán)境以及經(jīng)濟和社會權(quán)利可能會受到的影響和受影響的程度。因此，各安保政策體系都是圍繞環(huán)境、非自愿移民及原住民三個方面建立核心安保政策。從表1可以看出亞洲開發(fā)銀行的安保政策體系形式上更為緊湊，本文就以亞行為例說明國際金融組織在項目前期對環(huán)境、非自愿移民及原住民的安保評估框架（如表2示）。

1.基底調(diào)查。基底調(diào)查就是在項目準(zhǔn)備階段對用于評估的指標(biāo)進(jìn)行基準(zhǔn)點的調(diào)查。基底調(diào)查描述和記錄項目區(qū)在項目實施前的環(huán)境、經(jīng)濟、社會、文化等情況。一方面幫助識別由于項目實施而可能存在的風(fēng)險，另一方面為項目實施過程中上述方面發(fā)生的變化提供對比的基準(zhǔn)，有助于監(jiān)測實施過程中風(fēng)險點的變化情況，為評估提供客觀的信息參考。

2.影響評價。由于項目實施，可能導(dǎo)致項目區(qū)的環(huán)境和社會等方面發(fā)生變化，而這些變化有可能影響項目區(qū)群眾的生產(chǎn)和生活方式，如征地及安置的結(jié)果可能不但使農(nóng)民搬離了原來熟悉的居住地，有可能改變以往的居住方式（平房居住變?yōu)闃欠烤幼。?，甚至是?jīng)濟生產(chǎn)方式都發(fā)生改變（如原來以種地為主，失地后成為城市務(wù)工者），這些問題很可能導(dǎo)致經(jīng)濟、社會和環(huán)境風(fēng)險。而影響評價的目的，就是圍繞著受影響群眾的經(jīng)濟社會權(quán)利，對可能產(chǎn)生的風(fēng)險進(jìn)行識別，并確定風(fēng)險等級，為決策者的方案選擇提供決策依據(jù)。

3.減緩措施。減緩措施一般包括風(fēng)險防范、權(quán)益保障和機制安排三兩個方面的內(nèi)容。在風(fēng)險防范上，針對導(dǎo)致這些風(fēng)險發(fā)生的因素制定防范措施；權(quán)益保障則是以不低于受影響群眾項目實施前的生活水平作為參照，制定相應(yīng)的補償政策，減輕項目區(qū)群眾因項目實施而遭受到的經(jīng)濟和社會權(quán)益的損失，從權(quán)益保障上防范環(huán)境和社會風(fēng)險的發(fā)生；機制安排則是對減緩措施的執(zhí)行和監(jiān)督機構(gòu)，以及政策執(zhí)行保障措施進(jìn)行了規(guī)定，使減緩措施的執(zhí)行有制度和機構(gòu)上的保障。

4.公眾參與機制。信息溝通不暢會增大風(fēng)險發(fā)生的概率。因此，在亞行的安保政策的評估框架中都需要設(shè)計和建立公眾了解信息、參與表達(dá)意見、以及在有爭議時公眾的申訴渠道。在制度和機構(gòu)上保障從項目的準(zhǔn)備到項目完成的整個項目周期過程中，受影響人能夠參與到項目的協(xié)商中，使其有機會參與對自己的權(quán)益保護(hù)，降低群體性事件發(fā)生的風(fēng)險。

（三）評估應(yīng)用

國際金融組織在項目預(yù)評估階段的環(huán)境與社會影響評價的結(jié)果將主要應(yīng)用于項目方案的選擇和風(fēng)險監(jiān)測中。

1.項目方案的選擇。不同的項目方案引發(fā)的環(huán)境和社會風(fēng)險可能不同。通過環(huán)境與社會狀況的基底調(diào)查，可以對比不同方案下項目范圍內(nèi)的環(huán)境、經(jīng)濟、文化的基本情況。國際金融組織項目通過評估不同實施方案下的環(huán)境及社會風(fēng)險，來選擇可平衡實現(xiàn)環(huán)境可持續(xù)性和經(jīng)濟包容性增長的方案，有助于在項目實施前開展有效的風(fēng)險防范行動。

2.風(fēng)險的監(jiān)測與管理。項目準(zhǔn)備期的風(fēng)險評估結(jié)果還將應(yīng)用于項目實施過程中的管理。國際金融組織的安全保障管理機制是以結(jié)果導(dǎo)向的監(jiān)測與評價管理體系。在項目預(yù)評估的風(fēng)險評價報告中，同時會確定相應(yīng)風(fēng)險的監(jiān)測機制和管理機制，監(jiān)測機構(gòu)將根據(jù)基底調(diào)查的框架，對風(fēng)險點進(jìn)行定期監(jiān)測，出具監(jiān)測報告（如環(huán)境監(jiān)測報告、移民外部監(jiān)測報告等），對風(fēng)險管理提出意見和建議。風(fēng)險管理機構(gòu)（一般是項目實施方）在參考風(fēng)險監(jiān)測機構(gòu)意見下，實施風(fēng)險減緩的措施。

二、國內(nèi)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實踐的現(xiàn)狀及問題分析

國內(nèi)公共項目的風(fēng)險評估與管理體系正在逐步完善中。2012年國家發(fā)改委印發(fā)了《重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》（發(fā)改投資[2012]2492號），屬于重大固定資產(chǎn)投資的公共項目除了進(jìn)行工程可行性評估和環(huán)境評估之外，還需要進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，初步形成了在項目準(zhǔn)備階段進(jìn)行工程技術(shù)、環(huán)境風(fēng)險和社會風(fēng)險評估結(jié)合的風(fēng)險評估體系（詳見表3）。

目前內(nèi)資公共項目的社會穩(wěn)定風(fēng)險防范機制存在以下三點不足：

1.風(fēng)險防范流程仍不完整。國際金融組織的社會風(fēng)險防范機制從項目的準(zhǔn)備到項目完工的整個過程，形成“風(fēng)險評估-風(fēng)險監(jiān)測-化解措施執(zhí)行”的風(fēng)險管理流程。在項目準(zhǔn)備過程中識別并評估可能出現(xiàn)的風(fēng)險，并制定相應(yīng)的風(fēng)險緩解措施。在項目實施過程中聘請第三方評估機構(gòu)，依照監(jiān)測計劃定期對風(fēng)險點進(jìn)行監(jiān)測，并同時評估相應(yīng)的風(fēng)險緩解措施是否執(zhí)行、執(zhí)行后是否對風(fēng)險起到了緩解作用。如果風(fēng)險緩解措施執(zhí)行了但是沒有達(dá)到緩解目的，則分析原因并提出相應(yīng)的緩解措施。由此形成了以風(fēng)險監(jiān)測與管理來實現(xiàn)風(fēng)險防范目標(biāo)的社會風(fēng)險防范機制。

對比國際金融組織的機制設(shè)計，內(nèi)資項目的風(fēng)險防范流程設(shè)計仍不完整?，F(xiàn)有的機制只是在項目準(zhǔn)備期時，對項目可能出現(xiàn)的風(fēng)險進(jìn)行評估并提出風(fēng)險化解措施。但在項目實施過程中，并未建立有效的機制對所識別的風(fēng)險點進(jìn)行監(jiān)測和管理。因此，難以從機制上保障風(fēng)險減緩措施的實施，風(fēng)險防范的作用降低。

2.公眾參與機制并不健全。國際金融組織的社會風(fēng)險防范機制能達(dá)到風(fēng)險防范的效果的重要原因之一是具有完整的公眾參與機制。從表2所示的亞行安保評估框架的內(nèi)容可以看到，環(huán)境、非自愿移民和原住民三大安保領(lǐng)域的評估都必須包括對信息公開、公眾協(xié)商和參與、以及公眾申訴渠道的機制設(shè)計，保證受項目影響的群眾從項目準(zhǔn)備到完工都能通過有效的途徑來了解項目的情況，同時表達(dá)自己的意見。公眾參與機制是國際金融組織風(fēng)險監(jiān)測與管理體系的重要組成部分，保障了風(fēng)險減緩措施實施的效果。

對比國際金融組織在公眾參與機制上的設(shè)計，內(nèi)資項目顯示出此項機制設(shè)計的不健全。工程可行性評估和環(huán)境評估更偏向于技術(shù)層面的評估，因此2012年開始建立并實施社會穩(wěn)定風(fēng)險評估體系，用于彌補社會風(fēng)險評估的不足。目前國家發(fā)改委和各地方政府頒布的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估管理辦法中都明確地規(guī)定，風(fēng)險評估是通過對受項目影響個人或組織，地方政府相關(guān)部門，以及媒體的態(tài)度、意見和訴求的調(diào)查，對風(fēng)險進(jìn)行識別、分析和評估，并制定相應(yīng)的化解措施。初步將公眾的意見調(diào)查納入到風(fēng)險評估中來。但是，由于并未建立覆蓋從項目準(zhǔn)備到項目完工整個過程的風(fēng)險防范機制，因此公眾參與也局限于項目準(zhǔn)備階段。在項目實施過程中公眾參與機制的缺失，使公眾無法通過正常渠道表達(dá)意見，形成潛在的社會穩(wěn)定風(fēng)險點。

3.風(fēng)險防范體系對公民權(quán)益的認(rèn)識仍不充分。從國際金融組織的保障政策體系中對移民（displaced Persons）通常界定為因土地被征用或被限制使用或進(jìn)入依法設(shè)立的公園和保護(hù)區(qū)內(nèi)的土地，從而被迫遷移（搬遷、喪失居住地或棲身地）或經(jīng)濟上被迫轉(zhuǎn)型（失去土地、財產(chǎn)、獲得財產(chǎn)的機會、收入來源，或謀生手段）的人群。其對移民的定義是從移民權(quán)益的角度進(jìn)行界定的。認(rèn)為移民的權(quán)益不但包括了失去的土地，還包括因項目而造成生活習(xí)慣以及謀生方式的改變。在其安保政策體系中制定了降低移民所受的影響的措施。在實施過程中通過機制設(shè)計（信息公開、公眾協(xié)商和參與、公眾申訴）使移民可以通過有效渠道保護(hù)自己的權(quán)益。其安保體系是建立在對移民權(quán)益分解和分析基礎(chǔ)之上的，并以法律文件的形式明確了移民的權(quán)益、保障的措施及保障的機制，通過保護(hù)移民權(quán)益來降低項目潛在的社會風(fēng)險。

對比國際金融組織以識別和保障公民權(quán)益為主線的社會風(fēng)險評估，國家發(fā)改委在《重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險分析編制大綱及說明》（以下簡稱《大綱及說明》）中所提及的風(fēng)險評估內(nèi)容更加廣泛，包括項目的合法性；項目的實施對當(dāng)?shù)匕l(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟發(fā)展、關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)項目、就業(yè)機會、地方資源、文化環(huán)境等產(chǎn)生的影響；要求走訪利益相關(guān)群眾，調(diào)查當(dāng)?shù)卣块T及相關(guān)組織和媒體態(tài)度等。但寬泛的評估內(nèi)容也導(dǎo)致了對受影響群眾權(quán)益識別的重要性降低，模糊了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的關(guān)鍵，易于使社會穩(wěn)定風(fēng)險評估流于形式。

三、完善公共項目社會風(fēng)險防范機制的路徑

與國際金融組織在公共項目社會風(fēng)險防范機制的對比，內(nèi)資公共項目雖然初步建立了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的制度，但風(fēng)險評估機制仍有待逐步健全和完善。以下提出的路徑建議為社會風(fēng)險防范機制的建設(shè)提供一些思路。

（一）暫時放寬評估實施主體資質(zhì)的要求以培育市場

目前社會穩(wěn)定風(fēng)險評估無論是評估內(nèi)容還是評估方法，在國內(nèi)都仍處于探討階段。雖然各省市縣的《大綱及說明》均列明了風(fēng)險評估的內(nèi)容，但如何對這些評估內(nèi)容實施評估需要由被委托的評估機構(gòu)自行探索。因此，不同類型的評估機構(gòu)按照自身對風(fēng)險評估的研究和理解實施評估。

雖然國家發(fā)改委頒布的《暫行辦法》中并未對評估的實施機構(gòu)的資質(zhì)進(jìn)行限制，但從實踐來看，各省在社會穩(wěn)定風(fēng)險評估管理辦法中普遍規(guī)定了評估主體應(yīng)委托“具有乙級以上（含乙級）資質(zhì)的工程咨詢機構(gòu)”開展評估工作。在二三線城市中具備這一資質(zhì)的評估機構(gòu)基本都擁有相關(guān)行業(yè)的工程可行性評估的資質(zhì)。從一些省份的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告內(nèi)容來看，這類評估機構(gòu)一般遵循工程可行性研究的思路，圍繞項目的征地風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險和財務(wù)風(fēng)險為核心進(jìn)行評估，使社會穩(wěn)定風(fēng)險評估成為工程可行性評估的另一版本，導(dǎo)致社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的作用不能充分發(fā)揮。

因此，在目前社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的內(nèi)容和方法的探索階段，應(yīng)該暫時放寬對評估實施主體的資質(zhì)的限制。尤其吸引兩類機構(gòu)或團(tuán)隊的參與，一是大學(xué)及地方社會科學(xué)院的研究人員，這類人員相對而言對風(fēng)險評估理論和方法有一定研究，有利于評估思路的拓寬；二是有國際金融組織移民監(jiān)測項目經(jīng)驗的機構(gòu)或團(tuán)隊，他們了解國際金融組織在風(fēng)險評估中的流程和方法，其經(jīng)驗帶入有利于風(fēng)險評估體系的建設(shè)。而上述兩類機構(gòu)或團(tuán)隊一般不具備工程咨詢資質(zhì)。過早限定評估資質(zhì)，并不利于評估服務(wù)市場的培育和評估體系的建設(shè)。

（二）對社會穩(wěn)定風(fēng)險評估體系進(jìn)行規(guī)范化建設(shè)

在對實施社會穩(wěn)定風(fēng)險評估積累豐富案例后，可由國家發(fā)改委牽頭，啟動社會穩(wěn)定風(fēng)險評估體系的規(guī)范化建設(shè)。首先，在大量評估案例分析的基礎(chǔ)上探討規(guī)范化的評估框架。必須注重對比不同類型評估機構(gòu)的實施思路與方法，重點對其評估指標(biāo)體系的設(shè)計、評估方法的應(yīng)用以及評估報告的撰寫等方面進(jìn)行對比討論。在對比分析的基礎(chǔ)上，制定社會穩(wěn)定風(fēng)險評估操作指南。操作指南中對評估的內(nèi)容、評估方法、如何實施評估及如何撰寫評估報告進(jìn)行規(guī)范。其次，組織優(yōu)秀案例集的編寫。在操作指南制定后，各省選擇一些試點項目按照操作指南實施評估。對這些標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的評估報告，一方面挑選優(yōu)秀案例并編寫案例集，將其作為操作指南的實施范例；另一方面通過這些試點項目的評估也對操作指南的可行性進(jìn)行檢驗，并收集評估實施主體對操作指南的建議和意見，幫助進(jìn)一步修正操作指南。通過一段時間的對比、討論和修正，逐步完善社會穩(wěn)定風(fēng)險評估框架，規(guī)范社會風(fēng)險評估體系。

（三）逐步建立評估和監(jiān)測機制以完善社會風(fēng)險防范機制

目前項目的風(fēng)險評估只規(guī)定了在項目準(zhǔn)備階段進(jìn)行工程可行性、環(huán)境影響和社會穩(wěn)定風(fēng)險這三個方面的風(fēng)險評估，并未在制度上建立全過程的監(jiān)測與管理機制，使風(fēng)險評估結(jié)果應(yīng)用范圍以及對社會風(fēng)險的防范作用有限。因此，一方面在流程上應(yīng)該逐步建立“評估-監(jiān)測-執(zhí)行”的風(fēng)險管理過程。在項目準(zhǔn)備階段根據(jù)風(fēng)險評估的結(jié)果制定風(fēng)險監(jiān)測和緩解計劃，在項目實施過程委托評估機構(gòu)定期根據(jù)最初的風(fēng)險評估框架對風(fēng)險及其緩解措施的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)測，同時關(guān)注是否有新的風(fēng)險點出現(xiàn)。另一方面應(yīng)該建立有效的公眾溝通機制，使公眾無論是在項目準(zhǔn)備階段還是項目實施階段都能夠通過正常的渠道反饋自己的意見，以疏導(dǎo)的方式來防范社會穩(wěn)定風(fēng)險。

[參 考 文 獻(xiàn)]

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[責(zé)任編輯：潘洪志]