郝文華

摘要：國(guó)家財(cái)政部于2012年11月頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（試行）（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范》），目前最緊急的事情就是規(guī)范與完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系。本文首先討論行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的概念與目標(biāo)，再深剖行政事業(yè)單位內(nèi)控的難點(diǎn)，最后提出規(guī)范與完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的措施。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；財(cái)務(wù)預(yù)算

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2017）009-0-01

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的概念

關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制有不同的定義，本文只談了我國(guó)學(xué)者王志遠(yuǎn)及《規(guī)范》的定義。我國(guó)學(xué)者王志遠(yuǎn)對(duì)政府內(nèi)部控制的定義是：政府內(nèi)部控制是一種控制流程、機(jī)制與制度體系，達(dá)到保證政府有效履行公共受托責(zé)任，拒絕舞弊、浪費(fèi)、濫用職權(quán)、管理不正當(dāng)?shù)刃袨榈哪康摹６兑?guī)范》中政府內(nèi)部控制指的是：?jiǎn)挝恢贫ㄖ贫?、?shí)施措施及執(zhí)行程序，防范與控制政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，以實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制目標(biāo)有一定的特殊性，這是相對(duì)于企業(yè)的內(nèi)部控制目標(biāo)而言的。依據(jù)《規(guī)范）》的相關(guān)規(guī)定，具體體現(xiàn)如下：

（一）合法。即行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)需要合法合規(guī)，不能違背相關(guān)法律法規(guī)。

（二）可靠。根據(jù)真實(shí)、完整的財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)信息，將預(yù)算執(zhí)行情況客觀地反映出來，給單位領(lǐng)導(dǎo)決策提供客觀且可靠依據(jù)，不僅如此，這還有助于從源頭上杜絕腐敗滋生。

（三）效率。行政事業(yè)單位是公共部門，其職能即是為社會(huì)公眾提供服務(wù)。意思是說，它應(yīng)積極履行社會(huì)責(zé)任，將提高管理服務(wù)的效率和效果作為其發(fā)展目標(biāo)。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的難點(diǎn)

（一）不完善的內(nèi)部環(huán)境，缺乏完整的內(nèi)控制度

目前，在行政事業(yè)單位中，尚未完全形成“領(lǐng)導(dǎo)重視，部門協(xié)作，全員參與”的內(nèi)部環(huán)境。領(lǐng)導(dǎo)未認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制體系的建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，仍需專門召集各個(gè)部門系統(tǒng)研究整體框架設(shè)計(jì)。當(dāng)前的內(nèi)控制度多由財(cái)務(wù)部單個(gè)部門提出，這只是為了解決當(dāng)前工作中的具體問題而制定的一般財(cái)經(jīng)規(guī)章制度，其權(quán)威性與可行性面臨挑戰(zhàn)。除此之外，單位內(nèi)部極少組織專門的內(nèi)控培訓(xùn)活動(dòng)，很多業(yè)務(wù)部門并沒有認(rèn)識(shí)到內(nèi)控制度的重要性，只是簡(jiǎn)單地認(rèn)為內(nèi)部控制是財(cái)務(wù)的范圍，存在隨意支出財(cái)政專項(xiàng)資金，相互挪用各項(xiàng)目間的資金等現(xiàn)象。

（二）行政部門內(nèi)部溝通效果差，預(yù)算管理方法已不能適應(yīng)新的要求

當(dāng)前，行政事業(yè)單位面臨非常大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并且呈現(xiàn)出不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)。具體表現(xiàn)如下：1.由于不對(duì)稱的信息，導(dǎo)致預(yù)算松弛。行政部門內(nèi)部財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)部沒有必要的溝通，①財(cái)務(wù)人員未能將各項(xiàng)業(yè)務(wù)實(shí)際所需的資源進(jìn)行準(zhǔn)確掌握，以致信息不對(duì)稱，自然預(yù)算松弛的現(xiàn)象就發(fā)生了；②業(yè)務(wù)部門錯(cuò)誤地將預(yù)算編制看作是一個(gè)報(bào)預(yù)算與砍預(yù)算的過程，為了在調(diào)整預(yù)算后能滿足本部門的需要，而自行大幅度上調(diào)定額標(biāo)準(zhǔn)。2.行政事業(yè)單位在支出預(yù)算編制中采用的“增減法”，是一種比較落后的預(yù)算編制方法，并不能將資金用于真正需要的方面。3.行政事業(yè)單位沒有嚴(yán)肅執(zhí)行預(yù)算，占用與挪用專項(xiàng)資金的現(xiàn)象仍存在于具體執(zhí)行預(yù)算的過程中。

（三）未樹立起風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制尚未形成

行政事業(yè)單位的性質(zhì)和傳統(tǒng)理財(cái)觀念對(duì)行政事業(yè)單位影響大，以吃“皇糧”自居，重視投入、輕視產(chǎn)出，尚未樹立起經(jīng)濟(jì)效益觀念，使風(fēng)險(xiǎn)管理與財(cái)務(wù)安全面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，高負(fù)債、經(jīng)濟(jì)糾紛、績(jī)效評(píng)價(jià)缺失、監(jiān)督不到位等時(shí)常發(fā)生。單位內(nèi)審缺位與外審偏離，喪失了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警功能，進(jìn)一步使內(nèi)控評(píng)價(jià)機(jī)制欠缺。

四、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的措施

（一）營(yíng)造出良好的內(nèi)部環(huán)境，完善內(nèi)控制度

1.明確內(nèi)控部門和人員職責(zé)，責(zé)任到邊，責(zé)任到人。各單位的主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)單位內(nèi)部控制的建立健全與有效實(shí)施，重大決策需在領(lǐng)導(dǎo)班子們共同商定；各單位加強(qiáng)崗位說明書的完善，調(diào)動(dòng)每一人員的主人翁意識(shí)，清楚規(guī)定業(yè)務(wù)流程，使崗位相互分離、相互制約與相互監(jiān)督。2.剖析現(xiàn)有的內(nèi)控制度，邀請(qǐng)專家與學(xué)者進(jìn)行評(píng)估，找出難點(diǎn)，提出內(nèi)控考核評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，建立一個(gè)完整可行的內(nèi)控體系。3.采用“請(qǐng)進(jìn)來、走出去”的方法，邀請(qǐng)專家與學(xué)者授課，借鑒內(nèi)部控制效果良好的單位的經(jīng)驗(yàn)，積極開展培訓(xùn)，努力提高人員的專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)水平，以完善內(nèi)部控制體系。

（二）引進(jìn)先進(jìn)的管理辦法，不斷完善預(yù)算管理體系

1.預(yù)算編制流程進(jìn)一步優(yōu)化，杜絕盲目編報(bào)現(xiàn)象

“二上二下、分級(jí)編制、逐級(jí)匯總”的程序是行政事業(yè)單位的預(yù)算編制的方法。做到預(yù)算工作有的放矢，單位內(nèi)部應(yīng)在協(xié)調(diào)和審核之后，再報(bào)送財(cái)政部。建立事前規(guī)劃的機(jī)制，先由基層單位提交預(yù)算草案，上級(jí)部門經(jīng)過充分考慮和綜合審查，指出綜合平衡的不足，再向各基層單位做出反饋，基層單位修改后，再上報(bào)。

2.運(yùn)用零基預(yù)算的編制方法，合理科學(xué)地安排財(cái)政撥款

零基預(yù)算指的是各單位聚焦于“需要優(yōu)先”的業(yè)務(wù)活動(dòng)與資源運(yùn)用，依據(jù)資源的可能，篩選出優(yōu)先業(yè)務(wù)安排資金。這種方法利于控制成本，利于提高投入產(chǎn)出比率，有助于緩和事業(yè)發(fā)展的需要與財(cái)政可供給資金之間的矛盾，將預(yù)算的合理性充分體現(xiàn)出來。

3.開通財(cái)政信息系統(tǒng)平臺(tái)，做好實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控

財(cái)務(wù)部預(yù)算的執(zhí)行嚴(yán)格按照“收支兩條線”，借助財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)，對(duì)所有審核準(zhǔn)確無誤的單據(jù)進(jìn)行操作付款。每月月底財(cái)務(wù)部向單位報(bào)送財(cái)務(wù)報(bào)表，說明清楚經(jīng)費(fèi)使用情況，便于及時(shí)發(fā)現(xiàn)與解決問題。

（三）加強(qiáng)單位各部門間的合作，使信息有效

運(yùn)用收集好的與單位管理相關(guān)的信息，分析處理風(fēng)險(xiǎn)與隱患問題，將隱患消滅在萌芽狀態(tài)；及時(shí)將上述信息傳遞到單位內(nèi)部，加強(qiáng)協(xié)調(diào)。行政事業(yè)單位依據(jù)財(cái)政部等外部監(jiān)管部門的部署，制定統(tǒng)一的信息口徑，規(guī)范信息內(nèi)容，建立健全信息庫(kù)，在內(nèi)部增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)決策相關(guān)作用。同時(shí)，定期向外界公開“三公”經(jīng)費(fèi)，使外部信息使用者理解財(cái)政預(yù)算和決算信息，利于信息在公眾間順暢溝通與反饋。

（四）建立起完善的內(nèi)控評(píng)價(jià)與監(jiān)督體系

內(nèi)部評(píng)價(jià)需要堅(jiān)持5E原則（經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性、環(huán)保性），主要從組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)層面、預(yù)算管理方面對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)控體系進(jìn)行評(píng)定，認(rèn)真分析各個(gè)層面，建立一套完整的事前審批和預(yù)警、事中實(shí)時(shí)監(jiān)控、事后績(jī)效考評(píng)的三位一體控制機(jī)制，真正落實(shí)績(jī)效考核?？?jī)效考核需要與年度預(yù)算目標(biāo)、黨風(fēng)廉政建設(shè)和業(yè)績(jī)考核三個(gè)重要內(nèi)容相結(jié)合，利用定性和定量分析法，順著項(xiàng)目投入—實(shí)施—產(chǎn)出—效果的方向，構(gòu)建出一條合理、科學(xué)并且行之有效的內(nèi)控監(jiān)管創(chuàng)新體系鏈，實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位的可持續(xù)發(fā)展。

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