白鵬飛　張仲寧

摘 要：多元化的耕地托管服務(wù)模式，實(shí)現(xiàn)了耕地資源的優(yōu)化配置，釋放了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的活力。但是耕地托管服務(wù)模式風(fēng)險(xiǎn)也一定程度上阻礙了其更廣泛的使用。從分析耕地托管服務(wù)模式的類型和發(fā)展趨勢(shì)出發(fā)，著重對(duì)耕地托管服務(wù)模式存在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別。在此基礎(chǔ)上，提出耕地托管風(fēng)險(xiǎn)防范的制度性建議，就是要建立耕地托管審查、監(jiān)管制度，建立托管撂荒耕地強(qiáng)制再托管制度，健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，建立耕地托管風(fēng)險(xiǎn)基金制度。同時(shí)，從政府、農(nóng)戶、托管組織三個(gè)層面進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策分析，即政府應(yīng)加大對(duì)耕地托管服務(wù)進(jìn)行政策、資金、技術(shù)的支持，要不斷增強(qiáng)農(nóng)戶的契約意識(shí)和提高專業(yè)知識(shí)水平，加強(qiáng)耕地托管組織及中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)化建設(shè)。

關(guān)鍵詞：耕地托管服務(wù)模式；發(fā)展趨勢(shì)；風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別；防范對(duì)策

中圖分類號(hào)：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2017）16-0018-06

隨著農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體不斷涌現(xiàn)，大量的年輕農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，傳統(tǒng)的以家庭為單位的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式面臨巨大挑戰(zhàn)。農(nóng)民“兩棲化”遷移現(xiàn)象普遍，“農(nóng)忙務(wù)農(nóng)，農(nóng)閑打工”的作業(yè)方式導(dǎo)致耕地使用效率下降，甚至出現(xiàn)耕地拋荒、耕地非農(nóng)化使用的現(xiàn)象。而耕地托管服務(wù)的出現(xiàn)，以其特有的優(yōu)勢(shì)成為耕地流轉(zhuǎn)的又一新模式，它徹底解放了農(nóng)村勞動(dòng)力，促進(jìn)了耕地適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)及農(nóng)業(yè)新技術(shù)的使用，極大地提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和兼業(yè)農(nóng)戶的收入。但這一創(chuàng)新形式仍然只是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的過(guò)渡性模式，在當(dāng)前運(yùn)用過(guò)程中依然存在很多風(fēng)險(xiǎn)。識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，提出可行性風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策，對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著非常重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、耕地托管服務(wù)模式類型與發(fā)展趨勢(shì)分析

耕地托管是指農(nóng)村不愿耕種或沒(méi)有能力耕種的農(nóng)戶把土地委托給供銷社、托管合作社、托管企業(yè)等機(jī)構(gòu)或個(gè)人，并由其代為經(jīng)營(yíng)管理的做法。這一模式是在確保農(nóng)戶享有土地的承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)的前提下對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式的一次有益探索。經(jīng)過(guò)十余年的發(fā)展，耕地托管服務(wù)模式已在我國(guó)很多地區(qū)應(yīng)用，受到廣大農(nóng)戶的歡迎。2014年11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，指出：“積極推廣既不改變農(nóng)戶承包關(guān)系，又保證地有人種的托管服務(wù)模式，鼓勵(lì)種糧大戶、農(nóng)機(jī)大戶、農(nóng)機(jī)合作社開(kāi)展全程托管或主要生產(chǎn)環(huán)節(jié)托管，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一耕作，規(guī)?；a(chǎn)?！边@進(jìn)一步規(guī)范了耕地托管服務(wù)模式的發(fā)展。

（一）耕地托管服務(wù)模式的類型

1.主體多元化的耕地托管服務(wù)模式。依據(jù)托管主體不同，可以劃分為農(nóng)戶個(gè)人、家庭農(nóng)場(chǎng)、種糧大戶、專業(yè)合作社（含托管合作社）、龍頭企業(yè)、托管公司、供銷社、村委會(huì)等托管服務(wù)模式。

以主體不同劃分的多元化托管服務(wù)模式，就其演進(jìn)發(fā)展而言，有著一定的規(guī)律性。早期的農(nóng)戶個(gè)人耕地托管服務(wù)模式更多的是建立在鄉(xiāng)村熟人社會(huì)的基礎(chǔ)上，耕地承包人的近親屬、好友、鄰居及耕地的相鄰農(nóng)戶成為耕地托管時(shí)優(yōu)先選擇對(duì)象。但是，這種模式的效率是比較低的。隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制創(chuàng)新，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體不斷出現(xiàn)，家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)機(jī)大戶、種糧大戶、托管合作社、龍頭企業(yè)等都成為了托管服務(wù)的主體。農(nóng)戶提供的托管耕地?cái)?shù)量增加，服務(wù)內(nèi)容更加完善，收益共享機(jī)制愈加健全。這些托管服務(wù)模式市場(chǎng)化程度較高，政府職能缺位明顯，其相應(yīng)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較大。為了規(guī)避托管服務(wù)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，政府應(yīng)該適度介入耕地托管服務(wù)，成立耕地托管服務(wù)機(jī)構(gòu)或依托供銷合作社等組織與農(nóng)戶簽訂托管合同，獲得農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，依據(jù)市場(chǎng)化需求再分配，加強(qiáng)了耕地托管服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制，保障撂荒耕地的全部托管，起到了兜底的作用。

2.內(nèi)容不同的耕地托管服務(wù)模式。依據(jù)托管服務(wù)的內(nèi)容不同，可以劃分為半托管模式和全托管模式?！鞍胪泄堋蹦Ｊ揭步小安藛问健蓖泄?，耕地托管主體列出供農(nóng)戶選擇的菜單，主要針對(duì)耕地生產(chǎn)過(guò)程中耕作、除草、施肥、澆水、病蟲(chóng)害防治、收割等個(gè)別環(huán)節(jié)的服務(wù)，此種模式可以農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社、農(nóng)資銷售網(wǎng)點(diǎn)、合同企業(yè)或種植大戶等為主體開(kāi)展托管（如圖1所示）。所謂“全托管”，是指由各類型托管主體為農(nóng)村沒(méi)有能力種地、不愿種地的農(nóng)民提供從產(chǎn)前、產(chǎn)中再到產(chǎn)后相銜接的全過(guò)程服務(wù)。這種模式真正實(shí)現(xiàn)從生產(chǎn)服務(wù)、技術(shù)服務(wù)、銷售服務(wù)的統(tǒng)一，一定程度上有利于實(shí)現(xiàn)耕地適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶與經(jīng)營(yíng)主體的雙贏。“全托管”模式具體又可分為收益型托管和服務(wù)型托管。收益型托管是農(nóng)戶將耕地完全委托給托管組織或種植大戶經(jīng)營(yíng)，托管組織和大戶每年向農(nóng)戶提供一定額度現(xiàn)金和實(shí)物作為報(bào)酬。服務(wù)型托管是指合作社向農(nóng)戶提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后全過(guò)程服務(wù)，并向農(nóng)戶收取一定的服務(wù)費(fèi)用，并向農(nóng)戶承諾完成托管合同規(guī)定的內(nèi)容[1]（如圖2所示）。

無(wú)論是“全托管”還是“半托管”，托管服務(wù)模式并不會(huì)改變耕地的用途，整個(gè)過(guò)程中農(nóng)戶并沒(méi)有失去土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，甚至種什么、怎么種、收益形式都可以自主選擇，從而保障了耕地使用性質(zhì)不發(fā)生變化，保障了糧食產(chǎn)量、質(zhì)量安全。

總之，耕地托管服務(wù)模式是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展過(guò)程中的又一創(chuàng)新嘗試，其運(yùn)用可以有效提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，促進(jìn)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，增加農(nóng)民收入，對(duì)于農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展也有重大意義。除了上述類型外，也存在其他不同類型的耕地托管服務(wù)模式，鑒于文章篇幅限制，再不一一分析。

（二）耕地托管服務(wù)模式的發(fā)展趨勢(shì)

從上面對(duì)耕地托管服務(wù)模式類型的分析可以看出，為了適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，總有新的模式替代舊的模式。耕地托管服務(wù)模式是隨著農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體的不斷變化而產(chǎn)生的。其發(fā)展趨勢(shì)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是耕地托管服務(wù)模式會(huì)更加多元化且長(zhǎng)期并存，農(nóng)戶有更多的選擇空間，真正實(shí)現(xiàn)自愿托管和強(qiáng)制托管、半托管和全托管、短期托管和長(zhǎng)期托管的結(jié)合。二是耕地托管服務(wù)主體合作化必然增強(qiáng)，體現(xiàn)在“專業(yè)合作社+龍頭企業(yè)”“村級(jí)黨組織+家庭農(nóng)場(chǎng)+龍頭企業(yè)”“供銷合作社+農(nóng)資超市+農(nóng)機(jī)合作社”“ 基層供銷社+村級(jí)黨組織+專業(yè)合作社”等聯(lián)合托管服務(wù)模式的增加。三是耕地托管服務(wù)向新型全面托管方向發(fā)展，既要關(guān)注耕地怎么種，種后怎么賣的問(wèn)題，還應(yīng)該拓展、延伸服務(wù)，積極進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，不斷培育品牌，開(kāi)拓銷售市場(chǎng)。

二、耕地托管服務(wù)模式風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

耕地托管服務(wù)模式的運(yùn)作是高效的，但在實(shí)際運(yùn)作時(shí)也存在著極大的風(fēng)險(xiǎn)需要防范。基于委托代理理論去看，耕地托管服務(wù)是一種委托代理關(guān)系的體現(xiàn)，農(nóng)民把土地托管給代理人，同時(shí)也把風(fēng)險(xiǎn)給了代理人，代理人經(jīng)營(yíng)理念、自然災(zāi)害、市場(chǎng)、政策影響都會(huì)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。在前面分析耕地托管服務(wù)模式類型和發(fā)展趨勢(shì)基礎(chǔ)上，下面就耕地托管風(fēng)險(xiǎn)作以簡(jiǎn)單分析。

（一）耕地托管服務(wù)的契約風(fēng)險(xiǎn)

耕地托管有很多是農(nóng)戶與親朋好友或村民之間形成私下口頭協(xié)議，托管雙方?jīng)]有簽訂正式托管合同，也未向村委會(huì)或相關(guān)機(jī)構(gòu)備案登記，程序不到位，法律手續(xù)不完備，常常引發(fā)難以調(diào)解的利益糾紛。即便是簽訂正式托管合同的，也會(huì)因?yàn)樵诤贤谙迌?nèi)托管雙方或者一方法律意識(shí)淡薄，曲解合同條款等原因?qū)е虏荒苋缂s履行合同義務(wù)而產(chǎn)生爭(zhēng)議。其中有兩個(gè)導(dǎo)致契約風(fēng)險(xiǎn)的原因最為關(guān)鍵：一是托管合同執(zhí)行監(jiān)管缺位。在當(dāng)下耕地托管服務(wù)中，農(nóng)戶處于弱勢(shì)群體，缺乏對(duì)代理方的有效監(jiān)督機(jī)制，無(wú)法解決托管雙方信息不對(duì)稱和代理方道德逆向選擇問(wèn)題。監(jiān)管缺位是契約風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的最本質(zhì)根源，不能引導(dǎo)和規(guī)范代理方的具體經(jīng)營(yíng)行為去滿足農(nóng)戶本身的經(jīng)營(yíng)理念和經(jīng)濟(jì)收益。二是規(guī)模化、全程化耕地托管服務(wù)利潤(rùn)不能實(shí)現(xiàn)而產(chǎn)生違約風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)?；泄芊?wù)利潤(rùn)不是來(lái)自農(nóng)戶所付托管費(fèi)用，而是以托管規(guī)模效益換取更大利潤(rùn)空間。當(dāng)規(guī)模托管成本大于托管收益時(shí)，規(guī)模效益就不能實(shí)現(xiàn)，或者托管規(guī)模效益較小時(shí)，均有可能產(chǎn)生違約的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）耕地托管服務(wù)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)

部分承接耕地托管的家庭農(nóng)場(chǎng)、龍頭企業(yè)等機(jī)構(gòu)或種植大戶缺乏市場(chǎng)化運(yùn)作意識(shí)，尤其是在做規(guī)?；泄芊?wù)時(shí)都沒(méi)有充分考慮政策變動(dòng)、資金周轉(zhuǎn)、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)等市場(chǎng)因素，這導(dǎo)致耕地被托管后，托管機(jī)構(gòu)和個(gè)人經(jīng)營(yíng)效益過(guò)低，致使托管雙方更容易產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)糾紛。

1.財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。很多農(nóng)戶和代理方簽訂托管合同時(shí)不想預(yù)付托管費(fèi)，而托管主體規(guī)模化托管土地需要大量資金周轉(zhuǎn)，這就造成托管方流動(dòng)資金不足等問(wèn)題，個(gè)別托管組織向銀行貸款又很困難，托管服務(wù)受到資金的限制會(huì)導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，最終影響諸多農(nóng)戶的托管收益。

2.政策風(fēng)險(xiǎn)。由于國(guó)家土地政策、稅收政策、產(chǎn)業(yè)政策、補(bǔ)貼政策調(diào)整，造成代理方耕地托管經(jīng)營(yíng)計(jì)劃無(wú)法實(shí)施，導(dǎo)致托管合同無(wú)法履行。

3.價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格變動(dòng)給耕地托管服務(wù)帶來(lái)不確定性風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)產(chǎn)品交易價(jià)格降低會(huì)讓托管機(jī)構(gòu)的利益受損，甚至?xí)l(fā)農(nóng)戶收益不能兌現(xiàn)。

（三）耕地托管服務(wù)的自然風(fēng)險(xiǎn)

托管服務(wù)模式，雖然不會(huì)發(fā)生改變耕地用途的情況，但是也會(huì)出現(xiàn)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和短期化經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)是指指托管合同期限內(nèi)發(fā)生自然災(zāi)害，造成代理方資產(chǎn)損失和經(jīng)濟(jì)效益下降，導(dǎo)致托管合同無(wú)法履行或者無(wú)法完全履行，給托管雙方帶來(lái)經(jīng)濟(jì)損失。另外，耕地托管服務(wù)的基本上是以一年為一個(gè)周期，代理方只是獲取托管付費(fèi)收入，無(wú)法對(duì)土地進(jìn)行長(zhǎng)期投資，加之監(jiān)管缺位，可能會(huì)形成放任式經(jīng)管，如農(nóng)藥使用超標(biāo)或不使用肥料導(dǎo)致耕地地力下降，甚至出現(xiàn)撂荒耕地的現(xiàn)象，形成短期化經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，影響農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

總之，耕地托管服務(wù)模式也存在諸多風(fēng)險(xiǎn)，只有對(duì)各類型的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行準(zhǔn)確識(shí)別，才能提出科學(xué)的防范對(duì)策。要形成完善的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，對(duì)防范耕地托管服務(wù)中的契約風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)均發(fā)揮作用。不能出現(xiàn)顧此失彼的現(xiàn)象，或只是重點(diǎn)關(guān)注某一種風(fēng)險(xiǎn)的控制，這都會(huì)影響耕地托管服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。

三、耕地托管服務(wù)模式的風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策分析

防范耕地托管風(fēng)險(xiǎn)，其核心是要構(gòu)建出屏蔽風(fēng)險(xiǎn)的防范制度，明確耕地托管應(yīng)堅(jiān)持的規(guī)范性流程，形成風(fēng)險(xiǎn)防備和糾紛處理機(jī)制，另外可以從政府、農(nóng)戶、托管經(jīng)營(yíng)主體三個(gè)角度出發(fā)，構(gòu)建全面的托管風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)制。只有形成托管風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)化防范機(jī)制，耕地托管服務(wù)模式才能成為一種普遍的、為人所接受的模式，最終實(shí)現(xiàn)耕地托管健康發(fā)展（見(jiàn)下頁(yè)圖3）。

（一）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范制度建設(shè)

只有將涉及耕地托管的有關(guān)主體納入責(zé)任、權(quán)利明晰的制度體系中，才能對(duì)其行為做出約束和規(guī)范，從而對(duì)耕地托管導(dǎo)致的農(nóng)民利益損失、托管代理人經(jīng)營(yíng)虧損等風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效防范。這就需要在一定程度上提高農(nóng)戶耕地托管的政府組織化程度，加強(qiáng)制度建設(shè)。

1.建立耕地托管審查、監(jiān)管制度。第一，建立農(nóng)戶耕地托管登記制度。在政府主導(dǎo)下建立縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三位一體的土地托管服務(wù)中心，凡是托管的耕地必須在村、鄉(xiāng)兩級(jí)托管中心進(jìn)行登記，降低耕地托管的隨意性。托管中心還負(fù)責(zé)解決農(nóng)戶和托管主體之間的糾紛，形成耕地托管糾紛解決機(jī)制。第二，建立托管主體經(jīng)營(yíng)能力審查制度。耕地在托管給農(nóng)業(yè)企業(yè)、種植大戶、托管合作社等組織之前，需要村委會(huì)協(xié)同托管服務(wù)中心對(duì)經(jīng)營(yíng)者的信用狀況、經(jīng)營(yíng)實(shí)力等進(jìn)行審查，確保耕地可以托管給履約能力較強(qiáng)的主體，降低經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)。第三，建立監(jiān)督檢查制度。要成立由村委會(huì)成員、村民代表組成監(jiān)察委員會(huì)或村級(jí)耕地保護(hù)協(xié)會(huì)，確保種、管、收全過(guò)程在有效監(jiān)督下實(shí)施，以規(guī)避托管方的投機(jī)行為，確保農(nóng)戶收益。

2.建立托管撂荒耕地強(qiáng)制再托管制度。確立因受自然災(zāi)害影響或托管主體經(jīng)營(yíng)不善而導(dǎo)致的托管拋荒耕地強(qiáng)制再托管制度，是指在堅(jiān)持農(nóng)戶耕地承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，征得農(nóng)戶本人同意的前提下，將被托管機(jī)構(gòu)和個(gè)人拋荒一年以上的耕地強(qiáng)制交由其他托管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理的制度。這一強(qiáng)制再托管制度可以實(shí)現(xiàn)對(duì)耕地的保護(hù)，確保糧食種植面積，保障糧食安全。

3.健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。農(nóng)業(yè)不穩(wěn)定性、投資回報(bào)周期較長(zhǎng)的特性與天氣等自然因素的影響，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生可能性較大。而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是實(shí)現(xiàn)災(zāi)害保護(hù)、救濟(jì)、價(jià)格保護(hù)的主要方法之一。所以，實(shí)現(xiàn)耕地托管可持續(xù)發(fā)展必須要鼓勵(lì)和支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度創(chuàng)新，探索建立農(nóng)業(yè)合作保險(xiǎn)體系及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)再保險(xiǎn)制度，研究制定面向耕地托管主體的優(yōu)惠保險(xiǎn)條款。與此同時(shí)，加強(qiáng)政府對(duì)公益性保險(xiǎn)的財(cái)政扶持力度，如加大保費(fèi)補(bǔ)貼的幅度，真正做到既能降低風(fēng)險(xiǎn)和成本，又能為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保駕護(hù)航，以確保農(nóng)民增收，社會(huì)和諧。

4.建立耕地托管風(fēng)險(xiǎn)基金制度。耕地托管風(fēng)險(xiǎn)基金制度是對(duì)耕地托管過(guò)程中導(dǎo)致的農(nóng)民遭受損失、企業(yè)經(jīng)營(yíng)虧損等風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效防范和降低，約束和規(guī)范相關(guān)托管主體行為的制度探索。耕地托管風(fēng)險(xiǎn)基金可以由風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助金、風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金和托管保證金等組成。風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助金可由縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)財(cái)政撥付，土地托管風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金由村集體設(shè)立，農(nóng)戶和托管經(jīng)營(yíng)主體簽訂托管合同后，強(qiáng)制收取托管主體一定數(shù)目的風(fēng)險(xiǎn)保證金[2]。風(fēng)險(xiǎn)保證金是風(fēng)險(xiǎn)基金的最主要組成部分，當(dāng)托管合同到期或合同正常履行，托管組織可領(lǐng)回風(fēng)險(xiǎn)保證金，如果托管組織或個(gè)人改變耕地用途或因經(jīng)營(yíng)不善、不能正常履約則不能領(lǐng)回。耕地托管風(fēng)險(xiǎn)基金實(shí)行分級(jí)管理，滾動(dòng)使用的原則。托管風(fēng)險(xiǎn)基金管理使用和商業(yè)保險(xiǎn)等保障措施形成耕地托管的雙重保護(hù)，將極大提高耕地托管的風(fēng)險(xiǎn)管控水平。

總之，盡早將各種制度上升成為法律，如出臺(tái)《土地托管法》《土地托管中介組織法》等相關(guān)法律法規(guī)。詳細(xì)規(guī)定土地托管的原則、程序、監(jiān)督方式、雙方的權(quán)利與義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)保障以及農(nóng)戶權(quán)利受損后的救助途徑，規(guī)定托管中介組織的成立的條件、工作職能、義務(wù)等，用法律的方式讓耕地托管有法可依。只有這樣，農(nóng)戶才能夠放心地把自己的土地交給托管組織進(jìn)行管理經(jīng)營(yíng)。

（二）政府加大耕地托管支持力度

耕地托管服務(wù)模式尚處于不斷探索、發(fā)展階段，加之沒(méi)有良好的法律規(guī)范對(duì)其進(jìn)行規(guī)范，政府引導(dǎo)與扶持對(duì)確保耕地托管服務(wù)的健康持續(xù)發(fā)展而言就顯得尤為重要。

1.政府部門(mén)加大政策支撐。農(nóng)業(yè)、農(nóng)機(jī)部門(mén)等相關(guān)部門(mén)應(yīng)加大對(duì)耕地托管的政策支撐，在托管組織建設(shè)、項(xiàng)目審批、工商登記、稅收減免、人才引進(jìn)、新技術(shù)推廣等方面要予以重點(diǎn)扶持，制定相關(guān)的優(yōu)惠政策。其他政府部門(mén)也要結(jié)合自身工作職責(zé)，服務(wù)耕地托管。

2.加強(qiáng)配套性公共設(shè)施的投資建設(shè)。耕地托管也需要道路、水利等配套設(shè)施的改善，這些建設(shè)要花費(fèi)大量的資金和勞力，且?guī)в袠O強(qiáng)的外部性[3]。若僅靠托管機(jī)構(gòu)自身的力量去開(kāi)發(fā)建設(shè)，難以實(shí)現(xiàn)全部配套設(shè)施的完善，而且會(huì)對(duì)托管組織進(jìn)行耕地托管的動(dòng)力造成消極影響，制約耕地托管的規(guī)?；l(fā)展。所以，需要政府部門(mén)參與進(jìn)去，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，助力耕地托管。

3.加大對(duì)耕地托管組織的資金扶持。各級(jí)財(cái)政在支農(nóng)資金中安排一定比例，用于支持各類托管組織的發(fā)展，把土地托管服務(wù)納入市、縣設(shè)立的農(nóng)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)扶持資金的范圍，對(duì)購(gòu)置農(nóng)業(yè)機(jī)具、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，倉(cāng)庫(kù)建設(shè)等進(jìn)行補(bǔ)貼[4]。協(xié)調(diào)農(nóng)發(fā)行、農(nóng)村商業(yè)銀行等金融部門(mén)積極創(chuàng)新適合托管組織的金融產(chǎn)品，幫助解決托管主體融資困難的問(wèn)題。

4.農(nóng)業(yè)相關(guān)部門(mén)為托管雙方提供信息技術(shù)支持。農(nóng)技部門(mén)要對(duì)各類托管組織技術(shù)人員和種糧大戶等進(jìn)行先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，不斷提高托管組織的經(jīng)營(yíng)效益。農(nóng)業(yè)相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)為各托管組織提供及時(shí)、有效的市場(chǎng)信息，降低托管組織的經(jīng)營(yíng)成本，幫助托管組織了解市場(chǎng)波動(dòng)情況，降低市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。托管服務(wù)機(jī)構(gòu)和村委會(huì)應(yīng)建立征信機(jī)制，向托管雙方提供相關(guān)信息，作為托管雙方簽訂合同的重要依據(jù)。

（三）增強(qiáng)農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和提高專業(yè)知識(shí)水平

從農(nóng)戶層面去看，農(nóng)戶文化層次較低，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)單薄，導(dǎo)致在耕地托管時(shí)忽略合同重要性，簽訂不規(guī)范合同而引起契約風(fēng)險(xiǎn)。政府部門(mén)要運(yùn)用宣傳和教育等手段讓農(nóng)戶充分了解防范耕地托管風(fēng)險(xiǎn)的重要性，提高農(nóng)戶專業(yè)知識(shí)水平和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，強(qiáng)化農(nóng)戶風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避能力，從而有效地降低耕地托管風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生率。

1.增強(qiáng)農(nóng)戶的法律與契約意識(shí)。政府要通過(guò)多種方法給農(nóng)戶強(qiáng)調(diào)合同在耕地托管服務(wù)中的核心作用，通過(guò)簽訂完備的合同幫助農(nóng)戶規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。耕地托管合同是約束代理方與農(nóng)戶雙方行為的唯 一法律憑證，托管雙方要本著自愿、平等、互利的原則簽訂格式文本規(guī)范、合法、條款齊全、內(nèi)容明確、權(quán)利義務(wù)對(duì)等、違約責(zé)任明確的耕地托管合同。具體來(lái)講，必須明確托管時(shí)間及托管期內(nèi)雙方的工作責(zé)任；必須明確耕地用途不變，附著在耕地上的國(guó)家優(yōu)惠政策歸農(nóng)戶所有；必須明確經(jīng)營(yíng)主體耕地經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的具體行為，如種什么、怎么種、怎么銷售的問(wèn)題；必須明確收益分配，確定生產(chǎn)情況受自然災(zāi)害影響波動(dòng)下的收益波動(dòng)范圍，確保農(nóng)戶收益切實(shí)兌現(xiàn)。

2.提高農(nóng)戶的專業(yè)知識(shí)水平。地方政府要不斷加強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶的教育，尤其是要加強(qiáng)對(duì)新型職業(yè)農(nóng)民的培訓(xùn)教育，農(nóng)戶也要不斷自主學(xué)習(xí)，加強(qiáng)對(duì)耕地托管、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等相關(guān)專業(yè)知識(shí)的了解，不斷提高專業(yè)知識(shí)水平、綜合素質(zhì)。這樣才能助力農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，助力耕地托管服務(wù)發(fā)展。

（四）加強(qiáng)耕地托管組織市場(chǎng)化建設(shè)

對(duì)于耕地托管服務(wù)的發(fā)展，制度環(huán)境是基礎(chǔ)，政府的宏觀指導(dǎo)是補(bǔ)充，農(nóng)戶和托管組織才是運(yùn)行的主體。耕地托管要想取得快速健康發(fā)展必須走多元化、市場(chǎng)化的發(fā)展道路。

1.加速建立多元化耕地托管機(jī)構(gòu)。從托管組織的層面來(lái)看，必須鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資本參與進(jìn)來(lái)，組建多元化耕地托管機(jī)構(gòu)，增加耕地托管機(jī)構(gòu)的數(shù)量和類型，使得耕地托管市場(chǎng)形成競(jìng)爭(zhēng)力。通過(guò)增加競(jìng)爭(zhēng)，提升各類托管組織的服務(wù)質(zhì)量，豐富農(nóng)戶耕地托管時(shí)的選擇空間。

2.加速各類第三方托管中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)。這是提高耕地托管效率，形成有效監(jiān)管，降低托管風(fēng)險(xiǎn)的有效手段。中介機(jī)構(gòu)介于政府和農(nóng)戶之外，并由基層政府組織和農(nóng)戶對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。托管中介服務(wù)結(jié)構(gòu)的主要功能是完信息咨詢、中介協(xié)調(diào)、合同簽訂指導(dǎo)、跟蹤監(jiān)管服務(wù)和糾紛調(diào)處、法律咨詢、收益評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等等服務(wù)，為耕地托管雙方提供溝通、交流的渠道。中介服務(wù)機(jī)構(gòu)為農(nóng)戶提供合同范本，指導(dǎo)合同簽訂，極大地降低交易過(guò)程中的契約風(fēng)險(xiǎn)。中介服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測(cè)、評(píng)估，并把風(fēng)險(xiǎn)分析結(jié)果反饋托管雙方，極大地規(guī)避了托管服務(wù)中的風(fēng)險(xiǎn)，降低風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的概率。中介服務(wù)機(jī)構(gòu)前期對(duì)托管組織和農(nóng)戶進(jìn)行大量實(shí)地調(diào)研收集雙方的相關(guān)信息，降低了農(nóng)戶與托管組織的交易費(fèi)用，節(jié)約了交易時(shí)間成本。

四、結(jié)論

耕地托管服務(wù)實(shí)現(xiàn)了耕地適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)，解放了農(nóng)村勞動(dòng)力，降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高了土地收益率，促進(jìn)了農(nóng)民收入增加，也加快了我國(guó)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。本文重點(diǎn)對(duì)一般范式下耕地托管的類型、發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行了分析，對(duì)耕地托管過(guò)程中存在的契約風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了識(shí)別，著重從風(fēng)險(xiǎn)防范制度的層面及政府、農(nóng)戶、托管組織的角度提出了一些防范對(duì)策。但也應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到耕地托管服務(wù)值得分析、尚未分析的內(nèi)容還有很多，比如，服務(wù)類型和托管風(fēng)險(xiǎn)在不同地區(qū)是不一樣的，丘陵地區(qū)、平原地區(qū)的托管方式是不一樣的，糧食作物、蔬菜種植、果樹(shù)種植等托管方式、風(fēng)險(xiǎn)是不一樣的，所有這些都需要更進(jìn)一步深入的探索與研究。總之，耕地托管服務(wù)是新時(shí)期廣大農(nóng)民關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的重要?jiǎng)?chuàng)新成果，相關(guān)部門(mén)應(yīng)該從政策扶持、資金支持、創(chuàng)造良好制度環(huán)境等方面積極促進(jìn)耕地托管服務(wù)的健康可持續(xù)發(fā)展。

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Abstract：Diversity of the cultivated land hosting service mode，achieve the optimal allocation of the cultivated land resources，release the vitality of the rural economy.But to some extent the risk of cultivated land hosting service mode also hindered the more widely used.Start from the analysis of the types and development trend of the cultivated land hosting service mode，focus on the identification of social risk，market risk and natural risk.On this basis，the institutional Suggestions of cultivated land managed risk prevention are put forward，To build system of review and supervision of cultivated land hosting mode，To build a mandatory hosting system of abandoned farmland ，To improve the system of agricultural insurance，To build risk fund system of cultivated land hosting.And analyzed the risk prevention countermeasures from three aspects：the government，farmers，trust organization.The government should increase support in service policy，capital and technology about cultivated land hosting mode，To strengthen the consciousness of the farmers contract and raise the level of professional knowledge，To strengthen the construction of marketization about trust organization and intermediary service agencies.

Key words：cultivated land hosting service mode；the development trend；risk identification；prevention countermeasures

[責(zé)任編輯 吳高君]