摘 要：中國高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策的變遷大致經(jīng)歷醞釀期、發(fā)展期和加速期三個階段?？v向政策變遷的過程呈現(xiàn)運動式治理、策略空間推動、工具理性彰顯等幾個方面的特征。展望未來，運動式治理與制度化治理并存、常規(guī)性變革與范式性變革并行、工具理性與價值理性整合將是高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策發(fā)展的趨勢。

關(guān)鍵詞：高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)；運動式治理；策略空間；工具理性；價值理性

作者簡介：藍潔（1981-），女，廣西博白人，廣西師范學(xué)院廣西職業(yè)教育發(fā)展研究中心副教授，教育學(xué)博士，研究方向為職業(yè)教育原理、少數(shù)民族職業(yè)教育。

基金項目：教育部人文社會科學(xué)規(guī)劃青年基金項目“民族地區(qū)職業(yè)教育對接產(chǎn)業(yè)發(fā)展的理論與實踐研究”（編號：15XJCZH002），主持人：藍潔。

中圖分類號：G710 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1001-7518（2017）13-0011-06

高等職業(yè)教育具有“高等性”與“職業(yè)性”的雙重屬性，其既是高等教育發(fā)展中的一種類型，也是現(xiàn)代職業(yè)教育體系中的重要層次。隨著國家工業(yè)化、信息化發(fā)展步伐的加快，高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整成為現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)的重點任務(wù)之一。本文通過回顧中國高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策變遷的歷程，分析高等職業(yè)教育與國家經(jīng)濟、國民教育體系發(fā)展之間的階段性關(guān)聯(lián)以及呈現(xiàn)的主要特征，以期能夠管窺中國高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整的原則、規(guī)律，并為制定方略和應(yīng)對挑戰(zhàn)提供有益參考。

一、高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策變遷及其影響

高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)包括其內(nèi)部要素的構(gòu)成形態(tài)及關(guān)系形式，具體體現(xiàn)為層次、科類、形式、布局等宏觀要素以及專業(yè)、課程、教材、師資等微觀要素之間的構(gòu)成形態(tài)與關(guān)系。囿于篇幅，本文僅探討高等職業(yè)教育宏觀結(jié)構(gòu)中的層次結(jié)構(gòu)與形式結(jié)構(gòu)。其中，層次結(jié)構(gòu)指?？?、本科、專業(yè)學(xué)位研究生不同程度要求的高等職業(yè)教育構(gòu)成狀態(tài)等；形式結(jié)構(gòu)則主要指不同辦學(xué)形式、學(xué)校類型的構(gòu)成狀態(tài)[1]。

中國高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策的變遷大致經(jīng)歷政策醞釀期、發(fā)展期和加速期三個階段，對應(yīng)于特定的社會經(jīng)濟發(fā)展以及教育基礎(chǔ)等歷史背景和初始條件，不同階段的政策在形式結(jié)構(gòu)與層次結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)向上各有側(cè)重。

（一）政策醞釀期（1980～1998年）

政策醞釀期的高等職業(yè)教育層次結(jié)構(gòu)單一，定位于?？?，政策變遷的重點是探索并逐步完善高等職業(yè)教育的形式結(jié)構(gòu)。這一階段發(fā)展的高等職業(yè)教育類型主要包括職業(yè)大學(xué)、五年制技術(shù)?？茖W(xué)校、職業(yè)技術(shù)學(xué)院，三種不同的學(xué)校類型都曾掀起高等職業(yè)教育發(fā)展的浪潮。（1）職業(yè)大學(xué)的誕生以1980年南京市政府率先創(chuàng)辦的“金陵職業(yè)大學(xué)”為代表，隨后，首批13所不包分配、自費走讀的職業(yè)大學(xué)由原國家教委批準(zhǔn)建立。1992年，地方政府主管的職業(yè)大學(xué)發(fā)展到126所。（2）五年制技術(shù)?？茖W(xué)校源于1985年，根據(jù)原國家教委印發(fā)的《關(guān)于同意試辦三所五年制技術(shù)?？茖W(xué)校的通知》，西安航空工業(yè)學(xué)校、上海電機制造學(xué)校、國家地震局地震學(xué)校率先試辦“五年制技術(shù)?？啤?，招收初中畢業(yè)生，按照國際教育體系的5B標(biāo)準(zhǔn)進行教學(xué)，學(xué)制5年，畢業(yè)生試行雙向選擇。至1996年，原國家教委共批準(zhǔn)了22所國家級重點中專學(xué)校開設(shè)五年制高職專業(yè)66個。（3）“職業(yè)技術(shù)學(xué)院”興起的標(biāo)志是1994年深圳市政府創(chuàng)辦的“深圳高等職業(yè)技術(shù)學(xué)院”，1997年原國家教委批準(zhǔn)“邢臺高等職業(yè)技術(shù)學(xué)校”更名為“邢臺職業(yè)技術(shù)學(xué)院”，同年，原國家教委印發(fā)《關(guān)于高等職業(yè)學(xué)校設(shè)置問題的幾點意見》規(guī)定：“新設(shè)高等職業(yè)學(xué)校一般稱為職業(yè)技術(shù)學(xué)院?！辈⒁笸ㄟ^合辦、轉(zhuǎn)制等形式發(fā)展高等職業(yè)教育的普通高等?？茖W(xué)校、職業(yè)大學(xué)、短期成人高校按照“職業(yè)技術(shù)學(xué)院”進行更名[2]。

在高等職業(yè)教育形式結(jié)構(gòu)變遷的進程中，“三教統(tǒng)籌”、“三改一補”是高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整的分水嶺。1994年召開的全國教育工作會議上明確了“三教統(tǒng)籌”、“三改一補”的高等職業(yè)教育基本方針，中國高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)開始了初步的調(diào)整和發(fā)展?！叭探y(tǒng)籌”即部分高等?？茖W(xué)校、職業(yè)大學(xué)和成人高校通過合辦、改制等形式辦高職；“三改一補”即在“三教統(tǒng)籌”仍不能滿足需求時，可將少數(shù)辦學(xué)質(zhì)量高、辦學(xué)條件好的重點中專改制成為高等職業(yè)院校[3]?！叭探y(tǒng)籌”、“三改一補”的高等職業(yè)教育基本方針扭轉(zhuǎn)了短期職業(yè)大學(xué)?？苹?、高等專科教育本科化的混亂辦學(xué)導(dǎo)向，對于合理優(yōu)化高等職業(yè)教育資源、促進結(jié)構(gòu)調(diào)整具有重要意義，為20世紀(jì)末21世紀(jì)初中國高等職業(yè)教育的快速發(fā)展埋下伏筆。

（二）政策發(fā)展期（1999～2003年）

根據(jù)國民教育體系發(fā)展需求調(diào)整和拓展高等職業(yè)教育的形式結(jié)構(gòu)，擴大規(guī)模是政策發(fā)展期的突出重點。1999年，“高等教育大眾化”政策開始實施，教育部、原國家計委印發(fā)《試行按新的管理模式和運行機制舉辦高等職業(yè)技術(shù)教育的實施意見》，在當(dāng)年普通高等教育招生計劃中，安排10萬名額專門用于創(chuàng)新模式和運行機制舉辦高等職業(yè)教育，短期職業(yè)大學(xué)、職業(yè)技術(shù)學(xué)院、民辦高校、普通高等專科學(xué)校、本科院校內(nèi)設(shè)立的高等職業(yè)教育機構(gòu)、重點中等專業(yè)學(xué)校、達到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的成人高校等不同形式和類型的學(xué)校迅速納入高等職業(yè)教育類型，“三年大擴招”的序幕由此拉開。世紀(jì)之交，大批中等專業(yè)學(xué)校“升格”為大專，高等職業(yè)教育的規(guī)模得到大發(fā)展，形式結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，全國高職（高專）院校規(guī)模從1998年的432所增加到2004年的1047所，同期的高職（高專）在校生從118萬人增加到597萬人[4]。

探索調(diào)整高等職業(yè)教育層次結(jié)構(gòu)也是這一階段的任務(wù)之一。1999年《面向21世紀(jì)教育振興行動計劃》《中共中央關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》提出，允許職業(yè)技術(shù)院校畢業(yè)生經(jīng)過一定選拔程序進入本科高等學(xué)校繼續(xù)學(xué)習(xí)。調(diào)整政策在短期內(nèi)帶來了高職畢業(yè)生“專升本”的全國性熱潮，某省2000年的高職學(xué)生專升本比例為5%，2003年迅速上升到30%，并且該省教育行政主管部門有計劃將比例提升到50%[5]。政策目標(biāo)帶來的政策效益明顯，但以招生選拔考試作為高職畢業(yè)生深造的唯一切入點，這種做法僅是政策發(fā)展期的一種探索性嘗試，并未真正意義上改變高等職業(yè)教育的層次結(jié)構(gòu)，其合理性和可行性在實踐中受到的沖擊，也成為高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策轉(zhuǎn)型的助推力量。

（三）政策加速期（2004年至今）

政策加速期內(nèi)，高等職業(yè)教育的形式結(jié)構(gòu)和層次結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)向發(fā)生全面變革，職業(yè)技術(shù)學(xué)院與普通本科高校是政策變遷涉及的兩種學(xué)校類型。職業(yè)院校禁止升格為本科院校，發(fā)展的重點集中在類型發(fā)展、質(zhì)量提升方面，通過國家示范性（骨干）職業(yè)院校建設(shè)、中央財政支持專業(yè)建設(shè)、職業(yè)教育產(chǎn)教融合項目等予以落實；普通本科高校發(fā)展的重點集中在轉(zhuǎn)型發(fā)展、全面變革等方面，通過政策引導(dǎo)，納入高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整的范疇。

一方面，“禁止職業(yè)技術(shù)學(xué)院升格為本科”成為“不討論不動搖”的政策領(lǐng)域。20世紀(jì)90年代中后期，“三改一補”與”高等教育大眾化”兩項關(guān)鍵政策影響的疊加，使得高等職業(yè)教育的人才培養(yǎng)質(zhì)量、資源配置、師資隊伍等問題在21世紀(jì)初集中出現(xiàn)，迫使國家層面的調(diào)整政策出臺。職業(yè)教育政策領(lǐng)域，2004年發(fā)布的《教育部等七部門關(guān)于進一步加強職業(yè)教育工作的若干意見》明確指出：從2004起到2007年，中等職業(yè)學(xué)校不再升格為高等職業(yè)院?；虿⑷敫叩葘W(xué)校，?？茖哟蔚穆殬I(yè)院校不再升格為本科院校。2005年公布的《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》則將限制職業(yè)院校升格的期限延長至2010年。2014年《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》又重申了這一政策決定。高等教育政策領(lǐng)域，2006年《關(guān)于編報2006年普通高等教育分學(xué)校分專業(yè)招生計劃的通知》中，明確限制舉辦高職專升本的學(xué)校，高職專升本的畢業(yè)生名額需嚴(yán)格控制在本屆應(yīng)屆畢業(yè)生的5%以內(nèi)。2006年《教育部關(guān)于“十一五”期間普通高等學(xué)校設(shè)置工作的意見》，以及2011年《教育部關(guān)于“十二五”期間高等學(xué)校設(shè)置工作的意見》都明確規(guī)定“中等職業(yè)學(xué)校原則上不升格為高等職業(yè)學(xué)校，不并入高等學(xué)校；高等職業(yè)學(xué)校不升格為本科學(xué)校，不與本科學(xué)校進行合并，也不更名為高等?？茖W(xué)校?！北M管國家政策對高職升本進行嚴(yán)格控制，2004～2014年，高職院校仍積極通過“聯(lián)辦”、“創(chuàng)辦”、“試辦”和“轉(zhuǎn)辦”等形式試行本科層次職業(yè)教育[6]，籌備和推進多途徑的高職層次上移探索，但沒有高職院校升格為本科院校的案例。2015年《教育部關(guān)于同意建立天津中德應(yīng)用技術(shù)大學(xué)的函》，則成為高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整的特殊突破口。

另一方面，地方性普通本科院校在21世紀(jì)10年代進入高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策框架，成為高等職業(yè)教育層次結(jié)構(gòu)和形式結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要政策對象。2014年，國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》明確：“引導(dǎo)一批普通本科高等學(xué)校向應(yīng)用技術(shù)類型高等學(xué)校轉(zhuǎn)型，重點舉辦本科職業(yè)教育?！眹颐鞔_高等職業(yè)教育中本科層次的高校主要由普通本科高校轉(zhuǎn)型而來，這一結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點范疇引發(fā)地方政府和普通本科院校不同的實踐態(tài)度，也成為當(dāng)前高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整的熱點問題。

推動地方性普通本科院校轉(zhuǎn)型舉辦本科職業(yè)教育，促進高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整，已經(jīng)成為中國職業(yè)教育體系適應(yīng)國家新型工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略的政策選擇。但從深層次來說，高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整呼喚層次、形式、布局等宏觀要素新型關(guān)系的構(gòu)建，政策應(yīng)賦予不同類型院校更多的自主權(quán)，才能契合高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整的復(fù)雜性、長期性和全局性需求。

二、高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策的特征審視

（一）運動式治理的表征及其有效性

高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策呈現(xiàn)出運動式治理的特征。運動式治理是國家、政府針對特定問題自上而下開展有組織、有目的、規(guī)模較大的重點治理過程[7]，表現(xiàn)為政策執(zhí)行過程中的強制權(quán)限、選擇性激勵和壓力機制等典型操作措施[8]。高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整的部分政策措施具有運動式治理的典型性。（1）對高職院校升格的強制權(quán)限。1999～2003年間，為配合推進高等教育大眾化，全國快速增設(shè)114所“專升本”的本科院校，2004年后，職業(yè)教育、高等教育等多個層面的政策全面禁止高職院校升格為本科院校，“高職升格”成為“不討論不動搖”的敏感領(lǐng)域。（2）對普通本科高校轉(zhuǎn)型引導(dǎo)的選擇性激勵。2014年5月，國家政策明確要引導(dǎo)一批普通本科高等學(xué)校舉辦本科層次職業(yè)教育后，系列的試點、指標(biāo)、項目等“選擇性配置”迅速對轉(zhuǎn)型政策進行資源支撐，至2014年6月，全國600余所地方普通本科高校已有130余所提出試點申請[9]，彰顯了政策動員與資源激勵對于普通本科高校的有效調(diào)動。（3）逐級傳遞的壓力機制。高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策加速期內(nèi)的“三改一補”方針，以及高等教育大眾化階段的“擴招”政策都體現(xiàn)了中央政府對地方政府、地方政府對地方職業(yè)院校的自上而下的壓力傳導(dǎo)。

高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策的運動式治理有其有效性，同時也遭到質(zhì)疑。一方面，運動式治理能在短期內(nèi)提高各級政府、普通本科高校、高職院校等利益相關(guān)者參與高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整的積極性，確保國家意志在確定的程序與有限的時間內(nèi)有效落實；另一方面，運動式治理的強制權(quán)限以及選擇性激勵等操作措施有可能引發(fā)高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)的紊亂，甚至影響高等職業(yè)教育的內(nèi)生發(fā)展能力。

（二）工具理性的挑戰(zhàn)與價值理性的回歸

高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策的變遷在工具理性與價值理性的兩端行進，工具理性的特征彰顯。工具理性和價值理性是馬克斯·韋伯劃分的人類理性的兩個維度，工具理性考慮的是手段對達成目標(biāo)的可能性，重視方法的定量、規(guī)范和精細；價值理性強調(diào)對固有價值的純粹信仰[10]?；仡櫢鱾€時期高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，20世紀(jì)80年代，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》等政策文件倡導(dǎo)“使職業(yè)技術(shù)教育得到廣泛的發(fā)展”，推崇價值理性，高等職業(yè)教育的形式結(jié)構(gòu)和層次結(jié)構(gòu)調(diào)整沒有明顯的功利主義特征；20世紀(jì)90年代中后期到21世紀(jì)初期的5年，在“高等教育大眾化”的限期性任務(wù)壓力傳導(dǎo)下，高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)向以工具理性為導(dǎo)向的效率優(yōu)先發(fā)展，升格、轉(zhuǎn)制而成的高職院校數(shù)量劇增，高職招生規(guī)模也快速達到與普通本科教育大體相當(dāng)?shù)谋壤?005年，高職院校招生人數(shù)占當(dāng)年普通高校招生總數(shù)的53%[11]。而在經(jīng)歷大規(guī)模擴招引發(fā)的高等教育質(zhì)量危機后，高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策的價值理性逐步回升，并在2014年的《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃》中得以融合。

由此可見，價值理性是高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策不變的內(nèi)在追求，而工具理性則是其無法回避的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，不管是凸顯在政策表面還是隱藏在政策執(zhí)行過程中，政策工具理性都被放大被關(guān)注。如何統(tǒng)一政策的工具理性和價值理性，不僅是高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整這一特殊領(lǐng)域的特有問題，同時是整個公共政策領(lǐng)域的永恒追求。

（三）政策空間的利用及其對政策變遷的推動

高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策過程中存在一定的策略空間，發(fā)現(xiàn)和利用策略空間是政策部門和政策對象推進政策變遷的動力。兩個典型事件體現(xiàn)了策略空間的存在，一是天津中德職業(yè)技術(shù)學(xué)院在教育部反復(fù)強調(diào)和堅持“原則上”不允許高職升格的敏感政策背景下，于2015年11月獲得教育部批復(fù)，升格為天津中德應(yīng)用技術(shù)大學(xué)；二是教育部2014年釋放普通本科高等學(xué)校向應(yīng)用技術(shù)類型高等學(xué)校轉(zhuǎn)型的改革信號以來，各地方政府與普通本科高校表現(xiàn)出不同的態(tài)度和行動策略，至今，高等職業(yè)教育的形式結(jié)構(gòu)和類型結(jié)構(gòu)并未因這一轉(zhuǎn)型政策而實現(xiàn)實質(zhì)性的調(diào)整。

策略空間源于政策對象需求與政策主體供給之間的錯位，政策主體和對象積極采取良性互動的方式解決矛盾，既拓展了政策的策略空間，并推進了政策的變遷[12]。在高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策中，負責(zé)政策制定和執(zhí)行的中央教育行政部門和地方教育行政部門是政策主體，而各級各類職業(yè)院校則是采取策略行為的政策對象。

策略空間的產(chǎn)生首先體現(xiàn)為政策主體的自由裁量權(quán)，地方政府在不違背中央精神和原則的情況下，具有對政策因素進行取舍的自由，以達到滿足本地高職院校需求并發(fā)展本地高等職業(yè)教育的目的。如在2004～2015年，教育部將禁止高職院校升本定調(diào)為“不討論不動搖”的領(lǐng)域，但仍有多個省份探索高等職業(yè)教育層次結(jié)構(gòu)調(diào)整的多種路徑，其中遼寧省教育廳組織高職院校開發(fā)四年制高職本科教育試點專業(yè)人才培養(yǎng)方案，河北省教育廳組織高職院校與本科院校合作舉辦本科工程教育試點班[13]。

其次是政策規(guī)范具有可變通性。政策規(guī)范是政策主體對政策對象進行管理的文本，屬于“程序制約”，政策部門可以通過其所掌握的自由裁量權(quán)對政策供給主體、范圍進行合法變通，從而改變政策文本的實質(zhì)含義，擴大政策供給與需求的一致性程度。如2014年《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》中提出要“探索發(fā)展本科層次職業(yè)教育”，建立“專業(yè)學(xué)位研究生培養(yǎng)模式”，“形成定位清晰、科學(xué)合理的職業(yè)教育層次結(jié)構(gòu)”，不同省份在具體實施方案中，對國家政策進行了地方性的認定和解釋[14]，其中廣東省提出要改造提升一批中職學(xué)校參與高等職業(yè)教育人才培養(yǎng)，鼓勵示范性高等職業(yè)院校培養(yǎng)高層次應(yīng)用技術(shù)人才，聯(lián)合培養(yǎng)專業(yè)學(xué)位研究生，多種形式發(fā)展高等職業(yè)教育。

第三是政策資源具有可交換性。與政策規(guī)范的程序制約不同，政策資源的分配是由政策主體掌握的具有強約束力的實質(zhì)制約，在不同的政策主體和政策對象之間，政策資源可實現(xiàn)交換。地方教育行政部門在政治“晉升錦標(biāo)賽”[15]中往往需要與地方高校結(jié)成“共謀”關(guān)系，通過地方教育行政部門與上級教育行政部門的討價還價來獲取政策資源，而政策資源的權(quán)威性在給地方院校帶來聲譽的同時，也為地方教育行政部門在同級競爭中帶來優(yōu)勢。換言之，政策資源的交換性可達到地方教育行政部門與高職院校在政策供給與需求關(guān)系上的平衡。如21世紀(jì)以來，高等職業(yè)教育發(fā)展進程中“國家示范性（骨干）高等職業(yè)院校建設(shè)計劃”、“十三五職業(yè)教育產(chǎn)教融合項目”等以“項目制”[16]形式推進的政策中，各地方教育行政部門與當(dāng)?shù)馗呗氃盒５暮献麝P(guān)系，既體現(xiàn)了“項目制”的成效，也映射了政策資源交換帶來的影響。

三、高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策的展望

（一）運動式治理與制度化治理并存

高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策中，運動式治理方式有弊端，同時也有必要性。運動式治理是一種回應(yīng)性的治理狀態(tài)，講求聲勢浩大、行動統(tǒng)一、方向一致、效果立竿見影，是政策主體在一定時期內(nèi)的“路徑依賴”[17]。20世紀(jì)末，高等職業(yè)教育規(guī)模和質(zhì)量發(fā)展需求劇增，而國民教育體系資源供給不足，采用擴招、示范校建設(shè)等運動式的治理方式，集中有限的資源有效完成重大的階段性使命，是政策主體面臨資源瓶頸問題制約時的理性選擇。

常態(tài)化治理是運動式治理的應(yīng)然階段，但在制度背景與資源基礎(chǔ)的雙重制約下，高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策難以從運動式治理直接跳躍到僅依賴常態(tài)化治理的階段。常態(tài)化治理在公共管理領(lǐng)域中被認為是運動式治理弊端的對立方向，也被解釋為可持續(xù)型治理、多中心協(xié)同治理、制度化治理等，政府通過完善法律、社會、倫理、市場等制度和規(guī)則，可實現(xiàn)從運動式治理向常態(tài)化治理的范式轉(zhuǎn)換。從當(dāng)前實際情況看，高等職業(yè)教育發(fā)展進入關(guān)鍵期，各種問題和矛盾集中在現(xiàn)階段高發(fā)，不僅辦學(xué)基礎(chǔ)能力、人才培養(yǎng)質(zhì)量、師資隊伍能力等舊的發(fā)展問題仍待解決，激發(fā)活力、體系建設(shè)、生源結(jié)構(gòu)類型等新問題也層出不窮，而高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整的制度尚未能及時跟上現(xiàn)實需求。對待影響較廣的、資源需求較多的重大問題，不能依靠按部就班的常態(tài)化治理，而要用特殊的方式加以處理，運動式的特殊治理方式是處理這一時期內(nèi)重大階段性問題的必要選擇之一。雖然就結(jié)果而言，運動式治理或許難以從根本上解決高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策的所有問題，但就過程來說，運動式治理是現(xiàn)有治理條件下無法繞過的環(huán)節(jié)。因此，運動式治理有其現(xiàn)實性與合理性的基礎(chǔ)，在未來一段時期內(nèi)，運動式治理與常態(tài)化治理方式將在高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策中并存。

（二）常規(guī)性變革與范式性變革并行

前文對策略空間的討論，回應(yīng)的是高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策將如何變遷的問題。策略空間既推動政策的常規(guī)性變革，又對政策的范式性變革產(chǎn)生影響。

常規(guī)性變革是指新政策在原有政策文本和計劃上進行細微的修補，對政策問題的處理基本上依據(jù)已經(jīng)存在的方式進行解決，保持政策的連貫性。在高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策領(lǐng)域中，在一段相對穩(wěn)定的時期內(nèi)，對某個問題的解釋和常規(guī)的解決途徑都是相對固定的，常規(guī)性的政策變革發(fā)生在政策主體對政策對象的各種規(guī)制與調(diào)整之中，當(dāng)各種類型的規(guī)制發(fā)生困難時候，政策主體和政策對象都會利用策略空間選擇可調(diào)整的政策方案，完善政策規(guī)程[18]。如政策對職業(yè)教育體系以及高等職業(yè)教育的定位問題，從1985年的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》首次提出：“逐步建立起一個從初級到高級、行業(yè)配套、結(jié)構(gòu)合理又能與普通教育相互溝通的職業(yè)技術(shù)教育體系”伊始，1991年《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》中關(guān)注“中國特色”、“形式多樣”，1994年《〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉的實施意見》增加“相互銜接”、“比例合理”等要素，直至2014年《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014-2020年）》明確為”中高職銜接“、“優(yōu)化高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)”。高等職業(yè)教育的結(jié)構(gòu)調(diào)整政策在職業(yè)教育體系建設(shè)政策的變遷進程中逐漸趨于完善，高等職業(yè)教育作為職業(yè)教育體系中的重要層次，其發(fā)展的結(jié)構(gòu)、方式、途徑等政策風(fēng)格并沒有發(fā)生顯著改變，政策理念、價值和態(tài)度在未來也將延續(xù)成為常態(tài)存在。

相對于常規(guī)性變革而言，范式性變革是指對政策問題的價值、態(tài)度和解決方案的根本性變革。在高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整領(lǐng)域，2014年開始的引導(dǎo)普通本科高校向應(yīng)用技術(shù)類型高校轉(zhuǎn)型發(fā)展、辦本科層次職業(yè)教育的政策，可以認為是范式性的重大政策變革?？v向考察高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策變遷，國家和地方教育行政部門利用策略空間對本科層次的職業(yè)教育進行了形式上的調(diào)適，允許高職院校通過聯(lián)辦、試辦、合辦等多種形式舉辦本科層次職業(yè)教育，從而一定程度上改變了政策在本科層次職業(yè)教育資源供給上的范圍和性質(zhì)，結(jié)合國民教育體系的基礎(chǔ)條件，政策主體在多重策略空間的綜合影響下，選擇“引導(dǎo)普通本科高校向應(yīng)用技術(shù)類型高校轉(zhuǎn)型”作為高等職業(yè)教育層次結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策方案。從發(fā)展的角度看，政策主體與政策過程在策略空間的博弈過程中，態(tài)度和解決路徑發(fā)生根本變革是偶然中的必然。

政策的常規(guī)性變革屬于政策發(fā)展過程中的常態(tài)存在，而范式性變革在政策主體與政策對象互動的策略空間中形成，因此，高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策路徑的變遷仍帶有不確定性，將是常規(guī)性政策修補與范式性政策變革并存的進程。

（三）工具理性與價值理性互動整合

經(jīng)過三十余年的探索和發(fā)展，中國高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策將對價值理性和工具理性進行合理的互動整合，使傾向于提高效率的工具理性與追求教育公平、人文關(guān)懷的價值理性有機結(jié)合，實現(xiàn)兩種理性力量的和諧統(tǒng)一。工具理性與價值理性的互動整合體現(xiàn)為兩個方面：一方面，在高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策制定的過程中，既關(guān)注達到政策目標(biāo)的技術(shù)手段，同時也關(guān)注政策執(zhí)行的人文關(guān)懷。例如在《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014-2020年）》的“優(yōu)化高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)”板塊中，轉(zhuǎn)型發(fā)展、加快改革步伐等政策措施體現(xiàn)了工具理性，分類管理、特色發(fā)展的措施則彰顯了價值理性，突出高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策的公共性、倫理性本質(zhì)內(nèi)涵。另一方面，高等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整政策執(zhí)行的剛性與變通將實現(xiàn)統(tǒng)一。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展與人民群眾對高等職業(yè)教育的層次需求不斷上升，本科、專業(yè)學(xué)位研究生層次職業(yè)教育資源如何供給將是下一階段高等職業(yè)教育層次結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點和難點，目前最重要的是如何使高等職業(yè)教育層次結(jié)構(gòu)的調(diào)整政策更具現(xiàn)實性，以更完善的措施完成政策目標(biāo)。政策執(zhí)行者處理高等職業(yè)院校升格為本科、普通高校轉(zhuǎn)型為應(yīng)用技術(shù)大學(xué)等問題上已經(jīng)走出差異化處理的步子，“一刀切”的政策執(zhí)行方式和步驟在逐漸調(diào)整，因時、因地逐步調(diào)整高等職業(yè)教育層次結(jié)構(gòu)，確保資源、機會與行動的正義性、必要性和現(xiàn)實性。

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責(zé)任編輯 韓云鵬