〔摘要〕 以價值理性和工具理性為載體分析中國民主建設，則其內(nèi)容包括兩個方面，一是價值理性層面上關于民主的價值訴求和應然設定，一是工具理性層面上關于民主的實現(xiàn)形式及其操作效用。價值理性對我國民主建設具有價值導向、價值激勵、價值規(guī)范功能；工具理性則發(fā)揮著實現(xiàn)民主價值、規(guī)制民主運行、提高民主效能、培養(yǎng)民主習性的作用。就現(xiàn)實而言，工具理性層面上的民主制度、體制、機制、程序等尚處于不定型、不完善、不豐富的狀態(tài)，整體上落后于價值理性，突出表現(xiàn)為民主理念先進但民主行動遲緩、民主目標明確但民主手段缺乏、民主形式與本質(zhì)存在脫節(jié)、民主現(xiàn)實與理想出現(xiàn)落差。因此，我國民主建設的重心應該是工具理性。在新一屆中央領導集體提出“四個全面”的戰(zhàn)略布局下加強工具理性建設，重點是深化黨的領導體制、人大制度、行政體制和選舉制度改革，著重解決權(quán)力高度集中、人大監(jiān)督權(quán)虛置、政府治理效能低下、選舉形式化等問題，以推進中國民主政治建設，推進“四個全面”的戰(zhàn)略布局。

〔關鍵詞〕 價值理性；工具理性；中國民主政治

〔中圖分類號〕D082 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2015）05-0012-07

自從馬克斯·韋伯把理性區(qū)分為價值理性和工具理性并賦予其方法和載體功能以后，價值理性和工具理性便以其極強的解釋力和包容性，成為人們認識、分析民主政治問題的理論框架。因此，以價值理性和工具理性為載體分析我國民主建設的內(nèi)容、功能、建設現(xiàn)狀及存在問題，探尋我國民主建設的重心、任務和實現(xiàn)路徑，對于拓展中國民主政治的研究視野和研究議題，推進中國民主政治發(fā)展具有重要意義。

一、中國民主建設中價值理性和工具理性的內(nèi)涵

以價值理性和工具理性為載體分析我國民主建設，則我國民主應包含兩個方面的建設內(nèi)容，一是價值理性層面上關于民主的價值訴求和應然設定，即確立我國民主的價值理念、性質(zhì)原則、實質(zhì)內(nèi)容、理想目標等；一是工具理性層面上關于民主的實現(xiàn)形式及其操作效用，即建構(gòu)民主運作的制度、體制、程序、機制、技術(shù)、途徑、方式等。

就前者而言，我國已形成了一套融先進民主理念與現(xiàn)實政治考量于一體的價值理性系統(tǒng)，這一系統(tǒng)從總體上體現(xiàn)了中國民主建設的價值取向。

第一，人權(quán)、自由、平等、法治、公正是中國民主建設的價值基礎。人權(quán)是民主的邏輯基點，尊重和保障人權(quán)是民主政治的基本信條。中共十五大報告中“要尊重和保障人權(quán)”的宣言及2004年人權(quán)入憲說明，尊重和保障人權(quán)已成為中國民主建設的根本宗旨。自由、平等是民主的目的，而主權(quán)獨立、國家統(tǒng)一、人民解放的歷史任務，決定了適合中國民主發(fā)展的自由平等觀念必須是人民自由、人民平等的價值觀而非基于個體的自由平等觀，人民自由和人民平等是個人自由和個人平等的社會基礎與政治保障；隨著人民自由、人民平等原則被寫入五四憲法，實現(xiàn)民族、階級、公民的自由、平等成為中國民主建設的根本使命。法治精神是民主的精髓，從十一屆三中全會提出“不允許任何人有超于法律之上的特權(quán)”以樹立法律的最高權(quán)威〔1〕，到十五大報告提出“依法治國、建立社會主義法治國家”的政治發(fā)展目標，再到十八屆四中全會描繪的法治中國的理想藍圖，法律面前人人平等、法律至上、法律主治的法治精神已成為中國民主政治的內(nèi)在靈魂。公正是民主政治的首要價值，在當代中國，社會公正的進展邏輯是，以“人民平等”為起點，以“人民共享”為歸宿；“公平正義是中國特色社會主義的內(nèi)在要求”?！?〕

第二，人民當家作主是中國民主建設的實質(zhì)內(nèi)容。人民當家作主是“人民主權(quán)”原則的中國式表達，它規(guī)定了中國政治主體和政治權(quán)力的人民性。毛澤東曾強調(diào)指出：“我們是人民民主專政，各級政府都要加上‘人民二字，各種政權(quán)機關都要加上‘人民二字，如法院叫人民法院，軍隊叫人民解放軍，以示與蔣介石政權(quán)不同。”〔3〕這種強調(diào)以及十七大報告“人民當家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心”的斷言表明〔4〕，中國民主建設的實質(zhì)內(nèi)容就是要實現(xiàn)并鞏固人民的主體地位，實現(xiàn)人民當家作主的權(quán)力。

第三，社會主義是中國民主建設的根本性質(zhì)。社會主義是“以社會為本位，以社會全體為主義，以存在于社會的每一個人為主義”的一種社會形態(tài)〔5〕；社會主義性質(zhì)為我國民主提供了一種質(zhì)的規(guī)定性，它表明，中國民主必須是以人民當家作主為核心的人民民主，我國民主政治所確立的任何原則和精神，不僅要從民主政治的一般規(guī)定性出發(fā)，而且要從社會主義的規(guī)定性出發(fā)，必須符合社會主義性質(zhì)，走社會主義道路。

第四，共產(chǎn)黨領導是中國民主建設的政治原則。作為中國民主建設的領導核心，中國共產(chǎn)黨具有把握方向、指引道路和定位性質(zhì)的作用。馬克思主義的指導思想、社會主義的發(fā)展道路、共產(chǎn)主義的理想信念、全心全意為人民服務的宗旨、代表人民群眾根本利益的政治立場，決定了中國共產(chǎn)黨領導下的民主是一種在性質(zhì)、方向和道路上決然不同于西方資產(chǎn)階級的自由民主和個人主義民主的人民民主。

就后者而言，中國民主建設中的工具理性，主要體現(xiàn)為黨領導人民在長期民主實踐中探索形成的符合中國國情的人民民主的實現(xiàn)形式。我國已初步形成了一套以我國民主政治運行過程中各要素相互聯(lián)系、相互銜接、相互配套、良性互動的邏輯結(jié)構(gòu)為基準，由我國四種基本民主制度，一系列民主體制、機制、程序及民主技術(shù)等構(gòu)成的工具理性系統(tǒng)。其中，民主政治制度是代表并體現(xiàn)民主的本質(zhì)、為實現(xiàn)民主的價值理性而建立的組織機構(gòu)和規(guī)范體系的總稱，我國已建立了人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度和基層群眾自治制度等基本民主制度，這四大基本民主制度構(gòu)成了中國民主政治的骨骼與框架。民主政治體制如人大工作體制、政府行政體制、黨的領導體制等，是實現(xiàn)我國基本民主制度的具體規(guī)范體系，它通過詳細規(guī)定某種民主活動的具體辦事規(guī)程和行為準則，直接指導和約束人們的具體政治行為，使基本政治制度得以落實和實施。民主程序包括選舉程序、決策程序、監(jiān)督程序等，是實現(xiàn)我國民主制度和體制的具體規(guī)程和實施細則，是保障民主活動規(guī)范有效展開的具體渠道。民主技術(shù)，是保障我國民主制度、體制、程序順利運行的特定設施、方式和方法，民主技術(shù)存在于民主活動的一切領域和過程。民主機制如政治協(xié)商機制、政治參與機制、權(quán)力監(jiān)督機制等是我國民主政治系統(tǒng)內(nèi)不同政治實體、政治角色、政治規(guī)范等構(gòu)成要素之間相互聯(lián)系、相互作用的方式和過程，是使我國民主政治體制、程序、技術(shù)有機聯(lián)系、有效銜接、有序運轉(zhuǎn)的方式。

二、中國民主建設中價值理性和工具理性的功能

中國民主的價值理性和工具理性在內(nèi)容取向、邏輯理路和表現(xiàn)形式上的不同，決定了二者在我國民主建設中具有不同的功能和作用。價值理性解決民主的可欲性和可信性問題，工具理性解決民主的可能性和可行性問題?！?〕

價值理性作為中國人民的價值共識，能夠堅定人們的民主信念，激發(fā)人們追逐民主的熱情和勇氣，是推進我國民主政治發(fā)展的動力。第一，價值導向功能。我國民主價值理性所內(nèi)含的尊重人的權(quán)利、地位、尊嚴、價值的基本信念，以及實現(xiàn)人權(quán)、平等、自由、法治、正義的價值理想，所宣揚的人民當家作主、人民平等自由、人民共享政治權(quán)力、共享國家發(fā)展成果的政治主張，就像一面光輝旗幟，引領人民矢志不移地追求民主。第二，價值激勵功能。人民當家作主就意味著“人民能夠按照自己的意愿來決定自己的生活，能夠參與管理與自己有關的公共事務。”〔7〕所以，人民對民主的追求，實際上就是對自身的自主性和主體地位的追求。主宰自己命運的愿望和理想，激勵著中國人民百折不撓地追求民主。第三，價值規(guī)范功能。主要表現(xiàn)在兩個方面，一是以公正原則和法治精神規(guī)范利益關系，引導和規(guī)約政治權(quán)力和國家經(jīng)濟行為，形成平衡的社會利益結(jié)構(gòu)和公正和諧的公共秩序，實現(xiàn)政治權(quán)力的規(guī)范運作和社會資源的公平分配；二是以共產(chǎn)黨領導和社會主義屬性規(guī)范民主性質(zhì)，使中國的民主制度不會發(fā)生質(zhì)變，中國的民主政治建設沒有背離其“人民當家作主”的本義。

工具理性是實現(xiàn)我國民主理想和價值原則的途徑手段，是我國民主政治規(guī)范、高效運行的必要條件。第一，實現(xiàn)民主價值。民主的工具理性是實現(xiàn)我國民主價值的形式。一是代議民主形式。人民代表大會制度是人民當家作主的根本形式，體現(xiàn)了人民權(quán)力的至上性和全權(quán)性。二是選舉民主形式。選舉民主是我國民主制度的基石，是“權(quán)為民所賦”的體現(xiàn)；是政治合法性的基礎，是保障“權(quán)為民所用”的有效方式。三是協(xié)商民主形式。協(xié)商民主是我國原生性的民主形式，具有包容協(xié)調(diào)和團結(jié)、影響公共政策及民主監(jiān)督功能。四是自治民主形式。包括基層群眾自治、民族區(qū)域自治和特別行政區(qū)高度自治制度，是實現(xiàn)人民當家作主的直接而獨特的民主形式。五是網(wǎng)絡民主形式。網(wǎng)絡民主是以網(wǎng)絡技術(shù)、電子信息技術(shù)等為中介的具有開放性、靈活性、快捷性等特點的新型民主形式，是一種平等、開放、去中心化的利益表達、討論協(xié)商的公共交流空間。第二，規(guī)制民主運行。即把包括社會與國家、民眾與政府關系在內(nèi)的所有關系都納入到法律、制度與程序的規(guī)范秩序之中。一是通過中國特色社會主義法律體系的建立，把所有民主政治主體和民主政治活動都納入到法律的理性秩序之內(nèi)，將國家領域中的民主政治問題轉(zhuǎn)化為法律問題，使我國民主政治法治化。二是通過基本民主制度的建立，把憲法和法律規(guī)則以組織和程序的形式物化、固化下來，將各種力量及其民主活動置于可控制的范圍之內(nèi)，使我國民主政治制度化。三是通過建立定型化和規(guī)范化的民主活動的步驟、環(huán)節(jié)、方式、途徑以及時間、空間安排等，使我國民主政治程序化。第三，提高民主效能。我國相對合理的科層化與專門化的組織形式和組織機構(gòu)，包括中國共產(chǎn)黨的組織系統(tǒng)、人民大表大會組織系統(tǒng)、行政組織系統(tǒng)、法院和檢察院組織系統(tǒng)、軍事組織系統(tǒng)等，在組織職能劃分、角色配置、程序設置和行為實施等方面基本合理，可以保證政令渠道暢通，決策貫徹迅速，能夠集中力量辦大事，果斷有效地處理和解決國家的重大問題，保證了民主政治效能。第四，培養(yǎng)民主習性。長期遵循民主程序、民主技術(shù)所規(guī)定的程式、步驟和方法參與政治生活，能夠使公民得到理性化、程序化訓練，使民主程序和民主技術(shù)固化為公民的民主習慣，并轉(zhuǎn)化為公民的內(nèi)在修養(yǎng)和民主習性。

三、價值理性和工具理性存在的問題及我國民主建設的重心

我國民主的價值理性和工具理性建設均取得了可喜成績，發(fā)揮著越來越大的作用。但是，就目前來看，還存在著兩個方面的突出問題：一是工具理性自身的問題。從整體上來看，工具理性層面上的民主制度、民主體制、民主程序、民主機制乃至民主技術(shù)等均處于不定型、不完善、不健全的狀態(tài)。二是工具理性建設嚴重滯后于價值理性，由此造成工具理性與價值理性的分裂。

（一）我國民主建設中工具理性存在的問題

民主政治運轉(zhuǎn)依賴于工具理性系統(tǒng)內(nèi)部各種要素及其相互之間的支持、互動和協(xié)調(diào)。但是，從工具理性系統(tǒng)運行上來看，制度、體制、機制、程序、技術(shù)之間既缺乏有效的銜接、配合及良性互動，其自身也存在著諸多缺陷和漏洞，還需要進一步健全和完善。

1.制度優(yōu)越但體制不健全。如前所述，我國已形成了四大民主制度相互支持、相對優(yōu)越的制度框架。但是，優(yōu)越制度的建立是一回事，而制度優(yōu)越性的發(fā)揮則是另一回事。因為制度的優(yōu)越性不會自動顯現(xiàn)出來。民主制度具有靜態(tài)性、一般性和深層性的特點，而政治體制具有具體、靈活、易于操作的特點，民主制度只有外化為一系列政治體制，其優(yōu)越性才能發(fā)揮出來。但是，我們在建立了一套優(yōu)越的民主制度之后，卻忽視了政治體制的建設。盡管改革開放以來，黨和國家認識到政治體制的重要性并極力推進政治體制改革，但是，現(xiàn)有政治體制仍然存在著諸多體制短缺或不合理狀況，無法滿足制度運轉(zhuǎn)的需要與社會轉(zhuǎn)型性發(fā)展的要求，如過分集權(quán)的領導體制、不合理的行政體制、不健全人大監(jiān)督體制等，都是我國政治體制改革的瓶頸問題，也是影響制度優(yōu)越性發(fā)揮的體制性原因。

2.有體制但程序不健全。我國政治體制雖有缺陷，但不可否認的是，經(jīng)過三十多年持續(xù)不斷的政治體制改革，我國政治領域中各方面的體制基本建立起來，一些重要的體制如行政管理體制、社會管理體制、黨的領導體制、人大立法體制、權(quán)力監(jiān)督體制等都已得到極大改觀。問題是，這些體制建制并未能真正運轉(zhuǎn)起來，各項政治體制改革也沒有達到預期的效果。其原因在于，在確立組織及其主體、職責權(quán)限等體制建制的同時，卻對如何實施、怎樣活動等缺乏具體而合理的程序規(guī)定。體制運轉(zhuǎn)需要與之相配套的方方面面的程序支持，正如沒有良好的政治體制，基本政治制度只能淪為一套空洞的框架一樣，沒有合理的程序規(guī)定，民主體制也只能是中看不中用的擺設。而我國諸多體制之所以還處于令人遺憾的“沉睡”狀態(tài)，其癥結(jié)就在于程序短缺或程序的不合理與難操作。比如我國人大的憲法監(jiān)督權(quán)力之所以長期處于閑置狀態(tài)，就是因為憲法只“確立了全國最高權(quán)力機關實施憲法監(jiān)督的體制”，但“對如何實施憲法監(jiān)督的程序卻缺乏規(guī)定?！薄?〕

3.有程序但機制不健全。民主政治運轉(zhuǎn)的效能既取決于民主制度、體制和程序的規(guī)范和渠道作用，也取決于民主政治系統(tǒng)內(nèi)各種要素之間相互聯(lián)系、相互作用的方式，取決于不同主體、制度、體制、程序、手段之間的銜接、互動與協(xié)調(diào)。因此，民主政治的發(fā)展，既需要建構(gòu)民主制度及其與之相適應的體制程序，還必須建構(gòu)能使民主政治系統(tǒng)內(nèi)部各要素有機聯(lián)系、良性互動的民主機制。近年來，雖然我國民主發(fā)展過程中已經(jīng)形成了如溝通、參與、決策、管理等民主機制，但是，這種建設還是初步的。由于我國工具理性的整體發(fā)展水平偏低，所以，與體制缺陷、程序缺失等阻礙因素一樣，機制的殘缺不全同樣是我國民主政治進步的一大障礙。像政黨與民主、法治的結(jié)合機制、選舉競爭機制等問題都是亟需解決的影響我國民主建設的關鍵性問題。

（二）我國民主建設中價值理性和工具理性的分裂

工具理性發(fā)展不足致使其與價值理性發(fā)展極不平衡，使二者處于分裂狀態(tài)。具體表現(xiàn)如下：

1.民主理念先進但民主行動遲緩。長期以來，為回應國內(nèi)外對社會主義民主的非議，應對西方西化、分化以及所謂“普世價值”的挑戰(zhàn)，我國理論界更多地將注意力集中于對中國民主建設的性質(zhì)、目標、原則、價值、重要性、優(yōu)越性等論述上，即在價值理性建設上著力較多，這無疑抓住了民主建設的根本，也取得了民主價值理性建設的重大成就，形成了先進的民主理念和獨特的民主話語體系：如尊重和保障人權(quán)、堅持人民主體地位、實現(xiàn)人民當家作主、實現(xiàn)社會公平正義，立黨為公、執(zhí)政為民，權(quán)為民所授、利為民所謀、權(quán)為民所用，建設服務政府、責任政府、法治政府、廉潔政府，制約和監(jiān)督權(quán)力、依法治國、建設法治國家等等。應該說，這些理念都是反映和代表人類政治文明發(fā)展方向的先進理念。但遺憾的是，我們卻對工具理性的建設重視不夠，顧慮重重，行動遲緩，以致于我國民主工具理性遠遠落后于價值理性的發(fā)展。“口號有余而實際行動不足”的確是對我國民主建設中存在的問題的準確描述?！?〕

2.民主目標明確但民主手段缺乏。我國民主價值理性建設的突出成就，是把人民民主明確確立為中國政治發(fā)展的重要目標。但是，不管民主目標多么偉大和正確，如果沒有相應的實踐手段來加以實施，那么目標也只能是虛幻的空中樓閣。而我國民主建設的主要問題，恰恰是有目標，但實現(xiàn)目標的具體手段還比較缺乏。有學者通過考察2004年至2010年中央政府工作報告，發(fā)現(xiàn)并明確指出了這一問題：政府工作報告重視宏觀目標的設定，而缺乏實現(xiàn)手段和步驟的精確安排，實現(xiàn)目標的具體措施和建議較少，且基本上屬于原則性規(guī)定。同時該學者還指出，政府工作報告中有關民主政治發(fā)展的內(nèi)容描述重復率極高，“甚至有些年份（2007年、2008年和2009年），政府工作報告中有關政治方面的工作任務和目標完全重復往年的內(nèi)容?！薄?0〕目標的重復固然顯示出目標的重要性以及國家對民主發(fā)展目標的堅定性，但同時也說明，正是因為缺乏具體的手段，致使民主目標遲遲得不到實現(xiàn)。

3.民主現(xiàn)實與民主理想存在落差。早在20世紀40年代，中國共產(chǎn)黨就提出了人民主權(quán)、人民自由、人民平等、社會公正、開放包容等民主政治理想。然而，民主理想若缺乏健全完善的體制、機制等工具理性的支撐，則民主理想越崇高，它與現(xiàn)實的落差就越大。比如改革放以來在經(jīng)濟建設取得舉世矚目成就的同時，收入差距在拉大、貧富分化在加劇、社會階層趨于固化，社會不公的現(xiàn)實與社會公正理想的落差也越來越大，人們的社會不公平感在加強，社會戾氣在蔓延。有學者認為，造成這種落差的原因在于缺乏合法有效的利益表達機制，民眾尤其是弱勢群體處于失聲狀態(tài)〔11〕，由此影響著公共政策的公正性。也有學者認為，阻撓社會公正理想實現(xiàn)的深層根源是“權(quán)力對資源的壟斷”以及“決策權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化”的行政體制弊端。〔12〕正是因為缺乏有效的利益表達機制及科學的行政決策和管理體制，才導致包括公正在內(nèi)的民主理想無法轉(zhuǎn)化為民主現(xiàn)實。

4.民主形式與民主本質(zhì)出現(xiàn)脫節(jié)。我國人民民主是與資本主義的個人民主、自由民主在本質(zhì)上根本不同且比之更為高級的民主。從完整意義上來說，這種本質(zhì)上更高級別的民主必須有更為完善的形式才能實現(xiàn)。然而，長期以來，在強調(diào)我國民主本質(zhì)內(nèi)容優(yōu)越性的同時，卻未能及時健全我國的民主制度、體制和機制，由此造成民主政治的實現(xiàn)形式與本質(zhì)規(guī)定之間嚴重脫節(jié)，使我國社會主義民主本質(zhì)上的優(yōu)越性無法得以充分發(fā)揮。在現(xiàn)實中，“人民當家作主”變成了“為人民當家作主”，甚至“在‘社會主義民主就是人民當家作主這樣籠統(tǒng)的口號下掩藏著許多專制政治弊端”?！?3〕缺乏豐富多樣的民主形式，已嚴重影響著人民當家作主權(quán)利的實現(xiàn)。

我國民主工具理性整體發(fā)展水平偏低的現(xiàn)實，以及工具理性與價值理性的分裂，已經(jīng)成為我國民主發(fā)展的最大障礙。當然，不可否認，我國民主的價值理性也存在著嚴重的缺失問題，如某些官員丟掉了黨的宗旨和服務意識等。但是，我國民主價值理性缺失的原因并不在于價值理性自身，而是在于民主工具理性的發(fā)展不足，是體制機制支撐乏力、程序規(guī)制不力的結(jié)果，是我國授權(quán)機制不完善、選舉制度在官員任免中不具有權(quán)威性、實質(zhì)性作用的結(jié)果。因此，解決我國民主價值理性的缺失問題以及推進我國民主政治發(fā)展的關鍵，既不是提出什么更新穎的價值理性，也不是去搞轟轟烈烈的宣傳教育活動，更不是拒斥和限制工具理性的發(fā)展，而是要大力加強工具理性建設。因此，我國民主建設的重心應該是工具理性，而著力解決工具理性發(fā)展中存在的突出問題，是目前我國民主政治建設的迫切任務。

四、加強工具理性建設需要破解的突出問題

作為一套包括制度、體制、機制、程序和技術(shù)在內(nèi)的操作系統(tǒng)，加強工具理性建設的實質(zhì)，就是要改革和完善各個領域的制度體制、程序機制及技術(shù)方法。而這種改革與完善，必須根據(jù)我國國情有戰(zhàn)略、有重點的進行。新一屆中央領導集體提出了“四個全面”的戰(zhàn)略布局，“四個全面”蘊含著政黨、人民、政府和社會關系的統(tǒng)一，在這一總布局下加強工具理性建設，重點就是深化黨的領導體制、人大制度、行政體制和選舉制度改革，著力破解權(quán)力過分集中、人大監(jiān)督權(quán)虛化、政府治理效能低下、選舉形式化等問題，以推進中國民主政治建設，為實現(xiàn)“四個全面”的戰(zhàn)略構(gòu)想提供推力。

（一）改革黨的領導體制以解決權(quán)力過分集中問題

全面從嚴治黨是實現(xiàn)“四個全面”戰(zhàn)略布局的首要保障，改革黨的領導體制，是全面從嚴治黨的根本，也是確保黨對民主建設的核心領導地位的關鍵。在革命戰(zhàn)爭時期，黨形成了一套有效的治黨、治軍的一元化領導體制，但是，在權(quán)力邏輯支配下，一元化領導體制逐步演變?yōu)楦叨燃瘷?quán)的領導體制，并在“文革”時期達到登峰造極的地步，導致權(quán)力集權(quán)專斷、黨綱不振，嚴重削弱了黨的領導。因此，要從嚴治黨，保證黨對民主建設的領導核心地位，必須改革高度集權(quán)的領導體制和權(quán)力格局。第一，在宏觀層面上，建立黨的領導與社會主義民主、法治的統(tǒng)一機制。堅持“人民至上”理念，踐行群眾路線，建立以民權(quán)為基礎的黨權(quán)與民權(quán)的統(tǒng)一機制；樹立社會主義法律權(quán)威和司法權(quán)威，科學配置黨與司法機關的關系，形成以法權(quán)為限制的黨權(quán)與法權(quán)的運行機制；實現(xiàn)黨的領導、人民當家作主與依法治國的有機統(tǒng)一。第二，在中觀層面上，以依法執(zhí)政為主線規(guī)范黨政關系。通過依法執(zhí)政合法而有效地發(fā)揮黨的領導作用并從實質(zhì)上改變黨的領導體制。為此，必須建立健全黨“依法執(zhí)政”所“可依”的法律制度綜合學術(shù)界的觀點，至少應在以下幾方面加強“依法執(zhí)政”的法律和制度建設：一是黨的領導權(quán)與國家權(quán)力間關系的法制化；二是對執(zhí)政權(quán)監(jiān)督的法制化；三是選拔任用領導干部的法制化；四是執(zhí)政程序的法制化；五是構(gòu)建執(zhí)政黨實現(xiàn)其主張與政策法律化的立法程序。參見高元慶：《依法執(zhí)政亟需制度創(chuàng)新》，載《桂海論叢》2002年4期；韋華騰：《中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政理念探析》，載《嶺南學刊》2005年4期；李鉞、吳春生：《依法執(zhí)政的原則》，載《天水行政學院學報》2005年1期。，以法定的黨政職責權(quán)限為基礎，保持黨對人大和一府兩院領導關系的限度和邊界；執(zhí)政黨要按照法定制度和程序來制定政策、推薦國家政權(quán)機關領導人、組織選舉、組織政府、實施政綱，形成法律化和制度化的領導和執(zhí)政過程。第三，在微觀層面上，建立黨內(nèi)民主授權(quán)機制。要嚴格執(zhí)行黨章規(guī)定的黨內(nèi)民主選舉制度，理順“黨員-黨的代表大會-黨的委員會-黨的常委會-黨的書記”的權(quán)力授受關系，建立合乎民主政治原則的權(quán)力結(jié)構(gòu)，從實質(zhì)上破除個人專斷，改變黨委會上“一言堂”、“家長制”現(xiàn)象；同時，構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系，把權(quán)力尤其是黨的主要領導干部的權(quán)力關進法律和制度的籠子里。

（二）健全人大組織建制和法律程序以解決人大監(jiān)督權(quán)虛化問題

人大制度是體現(xiàn)人民當家作主實質(zhì)、推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的根本政治制度，是最基本的立法和監(jiān)督平臺。然而，與立法權(quán)相比，人大監(jiān)督權(quán)還處于虛置狀態(tài)。人大體制性、結(jié)構(gòu)性、程序性缺陷，嚴重限制著人大監(jiān)督權(quán)的行使，影響著依法治國進程，并直接危害人民當家作主的權(quán)利。因此，要解決人大監(jiān)督權(quán)虛化問題，必須改革和完善人大制度的組織結(jié)構(gòu)和運行程序。第一，完善人大監(jiān)督組織和法律，解決監(jiān)督“無門”、監(jiān)督“無名”的問題。建立專職性、常設性的憲法監(jiān)督機構(gòu)，專門受理、審理違憲案件；按照與政府部門相對應的原則，本著提高效率與效益的目的增設專門委員會，并修改相關法律，賦予專門委員會以調(diào)查監(jiān)督權(quán)，從組織上、法律上保證人大發(fā)揮其監(jiān)督職能。第二，優(yōu)化人大代表比例結(jié)構(gòu)，完善人大監(jiān)督程序，解決監(jiān)督乏力問題。減少官員代表，避免官員與代表的角色混淆，以增強人大代表的監(jiān)督動力；實行專職代表制，增強人大代表的獨立性，排除其監(jiān)督顧慮；擴大人大代表的直選范圍，建立有效的公民授權(quán)機制，增強人大代表行使監(jiān)督權(quán)的機制壓力。同時，把憲法和地方組織法賦予各級人大及其常委會的監(jiān)督權(quán)力如質(zhì)詢權(quán)、罷免權(quán)和特定問題調(diào)查權(quán)等，逐一逐項細化，為每項監(jiān)督權(quán)設計出科學、詳細、周全的運行程序，保證人大監(jiān)督權(quán)規(guī)范高效常態(tài)化運行。

（三）深化行政體制改革以解決政府治理效能低下問題

行政體制是承接黨的領導和人大決策的執(zhí)行樞紐，是推進“四個全面”戰(zhàn)略構(gòu)想的關鍵環(huán)節(jié)。然而，由于政府機構(gòu)設置不夠合理，職能轉(zhuǎn)變尚未完全到位，嚴重影響其治理效能的提高。因此，要推進民主政治發(fā)展，實現(xiàn)“四個全面”戰(zhàn)略，必須改變政府體制性結(jié)構(gòu)和形態(tài)，使其由傳統(tǒng)的統(tǒng)治型、管制型、人治型政府形態(tài)向現(xiàn)代民主型、服務型、法治型政府轉(zhuǎn)變。第一，以轉(zhuǎn)變職能為核心推進機構(gòu)改革，建立有效政府。按照“職能轉(zhuǎn)變——機構(gòu)改革——效能提高”的改革進路，轉(zhuǎn)變職能，并依據(jù)職能變化整合政府部門和資源，確立新的人、財、物分配制度，使政府由職能錯位、機構(gòu)臃腫的低效政府轉(zhuǎn)變?yōu)槁毮芸茖W、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的有效政府。第二，以厘清權(quán)力邊界為基準，建立有限政府。改變政府無所不管的“極權(quán)”狀態(tài)，以政府放權(quán)于市場、讓權(quán)于社會、還權(quán)于公民為主導，改變與重構(gòu)權(quán)力關系；同時，創(chuàng)建政府權(quán)力制約和監(jiān)督體系，增強政府的權(quán)力“邊界感”，避免政府“權(quán)力任性”。第三，以提升能力、創(chuàng)新方式為手段，打造服務型政府。打造服務型政府，必須提高政府行政領導、決策、執(zhí)行和監(jiān)督能力；必須改變行政方式，要依法行政、民主行政、科學行政；必須創(chuàng)新公共服務提供方式，利用市場機制和社會力量，提高公共服務的市場化和社會化程度。

（四）全面實施差額選舉以解決選舉的形式化問題

選舉民主是與協(xié)商民主并行不悖的民主形式，是我國民主制度運行的基石，是實現(xiàn)“權(quán)為民所授”并確保政治官員向人民負責的根本途徑。改革和完善選舉制度對落實人民民主權(quán)利、對“四個全面”的整體推進具有基礎性、實質(zhì)性的作用。但是，由于我國組織法、選舉法中對差額選舉的規(guī)定并不嚴格，由此導致我國差額選舉的使用范圍極小或變相淪為形式，并缺乏相應的競選機制。造成的直接后果是，選舉的形式意義大于實質(zhì)意義，選舉在官員任免中不具有權(quán)威性作用；而造成的深層影響是，政治責任錯位，即對上負責而不對下負責，上諂下驕的不良作風隨處可見?！?4〕要解決這些問題，必須改革選舉制度，實施差額選舉。第一，制定建立差額選舉的剛性法律制度。建議修改相關法律，改變在差額選舉上模棱兩可的規(guī)定，要求在一切選舉中必須實行差額選舉；并對差額的數(shù)量、差額選舉的方法、步驟等作出嚴格的程序規(guī)定，以消除等額選舉的操作空間。第二，建立健全選舉競爭機制。要設置公平、公正、公開的競爭程序和機制，形成正當?shù)母偁幁h(huán)境，如設計候選人的競爭演說環(huán)節(jié)，確定明確的時間、場所、順序、步驟等，給予候選人同等的公開亮相的時間，對拉票活動進行法律程序規(guī)范等。

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