李波

【摘 要】本文首先分析了政府債務(wù)的內(nèi)涵和組成成分。通過(guò)借鑒社科院李楊研究組對(duì)國(guó)家和地方資產(chǎn)負(fù)債研究的數(shù)據(jù)，以及學(xué)者張子榮整理的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)我國(guó)地方政府負(fù)債以或有顯性負(fù)債和或有隱性負(fù)債為主。地方負(fù)債狀況整體較安全，但是近幾年由于應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，通過(guò)融資平臺(tái)借債和政府擔(dān)保借款導(dǎo)致的或有顯性負(fù)債急劇的增加。負(fù)債資金的流動(dòng)性問(wèn)題、政府還款的信用和法律風(fēng)險(xiǎn)，給國(guó)家和地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)很大危險(xiǎn)。新一屆政府多管齊下，努力化解債務(wù)危機(jī)：科學(xué)管理借債沖動(dòng)、規(guī)范借債平臺(tái)上做出了要求，減緩新增債務(wù)；PPP模式多渠道的籌借到我國(guó)現(xiàn)階段城市和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的資金；創(chuàng)造良好的企業(yè)創(chuàng)業(yè)和發(fā)展環(huán)境，化解國(guó)企歷史問(wèn)題和當(dāng)下的中小企業(yè)發(fā)展瓶頸，增強(qiáng)企業(yè)的活力。文章認(rèn)為，為企業(yè)創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境增加企業(yè)活力、減少政府對(duì)產(chǎn)業(yè)過(guò)度非市場(chǎng)化“支持”是最根本的解決地方債務(wù)的良方。

【關(guān)鍵詞】地方政府債務(wù)；或有顯性負(fù)債；或有隱性負(fù)債；融資平臺(tái)；國(guó)企問(wèn)題

2008年以來(lái)，為了應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)，中央和地方推出了積極的財(cái)政政策進(jìn)行大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)刺激措施。為了地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展籌集資金，地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等紛紛設(shè)立城投公司作為融資平臺(tái)，或?yàn)檎?xiàng)目做還款擔(dān)保大舉從銀行借款。隨著地方政府融資平臺(tái)的數(shù)量和融資規(guī)模的飛速發(fā)展，以及通過(guò)政府擔(dān)保的債務(wù)的規(guī)模的在近幾年的快速增加，地方政府負(fù)債規(guī)模也在急劇膨脹。政府通過(guò)融資平臺(tái)和影子銀行近幾年積累的債務(wù)，從2010年底的9萬(wàn)億元急劇上升到2014年底的30萬(wàn)億元（李楊研究組國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表數(shù)據(jù)），“地方債”近幾年一直是被推到輿論的風(fēng)口浪尖上，人們?cè)絹?lái)越擔(dān)心遺留的居高不下的地方債務(wù)給地方政府帶來(lái)巨大的負(fù)擔(dān)，可能會(huì)拖垮中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致一輪經(jīng)濟(jì)和金融危機(jī)。

本文從地方政府債務(wù)的內(nèi)涵和分類出發(fā)，將地方政府債務(wù)分為顯性直接債務(wù)、隱性直接債務(wù)、或有顯性債務(wù)和或有隱性債務(wù)。通過(guò)社科院李楊研究組和張子榮的數(shù)據(jù)，分析了各種債務(wù)的大小和增長(zhǎng)情況。歷史遺留的國(guó)企問(wèn)題導(dǎo)致的或有隱性負(fù)債目前還是很大的地方負(fù)債，而或有顯性負(fù)債是增長(zhǎng)最快的負(fù)債。本文分析了各種類型負(fù)債的成因和政府的解決方法，并提出了對(duì)問(wèn)題的一些看法和解決建議。

一、地方政府債務(wù)的內(nèi)涵

地方政府債務(wù)是存量角度的一個(gè)數(shù)據(jù)。廣義的講，中央政府之下的各級(jí)政府作為債務(wù)承擔(dān)人承擔(dān)的債務(wù)均可稱之為地方政府債務(wù)。從統(tǒng)計(jì)的主體來(lái)看包含了地方政府部門和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助的事業(yè)單位、融資平臺(tái)公司以及負(fù)有一定責(zé)任的地方國(guó)企。

按照世界銀行經(jīng)濟(jì)學(xué)家Hana的矩陣分類法，可將地方政府的債務(wù)構(gòu)成可分為顯性直接債務(wù)、隱形直接債務(wù)、或有顯性債務(wù)和或有隱形債務(wù)幾種。綜合國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、復(fù)旦大學(xué)馬駿研究組和社科院李楊研究組的成果，后來(lái)學(xué)者張子榮將各個(gè)債務(wù)的成分包含的項(xiàng)目總結(jié)如下：

顯性直接債務(wù)：地方政府債券、地方政府主權(quán)外債

隱性直接債務(wù)：社會(huì)保障基金缺口

或有顯性債務(wù)：地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)、地方公共部門債務(wù)

或有隱性債務(wù)：地方金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)、地方國(guó)有企業(yè)債務(wù)

而地方性的可作為還債的流動(dòng)資產(chǎn)包括：

地方國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)：包括非金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)

地方政府在中央銀行的存款

其中“地方政府債券”也被稱為“市政債券”，凡屬地方政府發(fā)行的公債稱為地方公債簡(jiǎn)稱"地方債"，它是作為地方政府籌措財(cái)政收入的一種形式而發(fā)行的，其收入列入地方政府預(yù)算，由地方政府安排調(diào)度。地方政府債券是地方政府根據(jù)信用原則、以承擔(dān)還本付息責(zé)任為前提而籌集資金的債務(wù)憑證。它是地方政府債務(wù)的一種，也是成熟發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行公共建設(shè)最常用的一種籌集資金的形式。它一般用于交通、通訊、住宅、教育、醫(yī)院和污水處理系統(tǒng)等地方性公共設(shè)施的建設(shè)。而在我國(guó)，地方政府債券不是政府籌資的主要形式。

二、地方政府債務(wù)的狀況

地方政府債務(wù)規(guī)模、組成和增長(zhǎng)是各方所關(guān)注的。參考張子榮的《我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研究——從資產(chǎn)負(fù)債表角度》一文中的表3統(tǒng)計(jì)的我國(guó)地方政府2007～2013年數(shù)據(jù)，可對(duì)地方政府的資產(chǎn)和負(fù)債總量和結(jié)構(gòu)得出以下的分析結(jié)果：

1.我國(guó)地方債務(wù)的總規(guī)模從2007年的約13.9萬(wàn)億元增加到2013年的42.8萬(wàn)億元，6年增長(zhǎng)了3余倍，在2010年后增長(zhǎng)速度明顯加快。但總體來(lái)說(shuō)還未超過(guò)地方政府的流動(dòng)性資產(chǎn)，風(fēng)險(xiǎn)可控。

2.地方債務(wù)占總資產(chǎn)的比重，即資產(chǎn)負(fù)債率在安全線的下限40%以下，但是逐年上升

3.地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)率，即債務(wù)占GDP的比重在2010年即超過(guò)60%的安全線，在2013年達(dá)到了75.5%之高。這值得地方政府警醒，繼續(xù)走負(fù)債經(jīng)營(yíng)的道路已經(jīng)是風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大

4.歷史原因造成的隱性直接負(fù)債和或有隱性負(fù)債在這幾年中的漲幅分別為56%和105%，這說(shuō)明現(xiàn)階段社保壓力上漲不大，國(guó)企負(fù)擔(dān)繼續(xù)加重，但它們的增長(zhǎng)均低于總負(fù)債率的3倍增幅。

5.增長(zhǎng)最快的負(fù)債項(xiàng)是或有顯性負(fù)債，由2007年的2.73萬(wàn)億元飆升至2013年的19.77萬(wàn)億元（2014年達(dá)30萬(wàn)億元），增長(zhǎng)了6倍多。貢獻(xiàn)了債務(wù)全部增加額的44%。其中該項(xiàng)債務(wù)在2008年到2009年間，就從4.14億元跳漲到12.33億元，其應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)的功能顯而易見(jiàn)。

6.直接顯性負(fù)債由2007年的2367億元上漲到2013年的1.63元萬(wàn)億，上漲較快，但是相對(duì)或有顯性負(fù)債規(guī)模顯然還比較小。這其中地方政府債券從無(wú)到有，逐年上升，2009年開(kāi)始發(fā)行2000億元，在2013年到達(dá)了1.2萬(wàn)億元。

7.比較各個(gè)債務(wù)的比例，以2013年為例，直接顯性負(fù)債和直接隱性負(fù)債都較低，占4%和6%；而或有顯性債務(wù)和或有隱性負(fù)債占比極高，分別達(dá)46%和44%。或有隱性債務(wù)是更多是國(guó)企負(fù)擔(dān)導(dǎo)致的老的債務(wù)形式，而或有顯性債務(wù)是以最近幾年政府融資平臺(tái)、影子銀行等方式快速發(fā)展起來(lái)的新的債務(wù)形式。

最近幾年，地方政府負(fù)債的主要來(lái)源渠道是：第一，以地方政府融資平臺(tái)為主的銀行類借貸，地方政府起著或有的擔(dān)保義務(wù)。第二，發(fā)行與市政債券相類似的“城投債”，包括企業(yè)債、中期票據(jù)、短期融資券。其中前者是我國(guó)地方政府負(fù)債的主要形式。

而政府負(fù)債的主要投向，到2010年底，前三位的去向分別是：市政建設(shè)、交通運(yùn)輸和土地收儲(chǔ)（具體比例見(jiàn)下圖1）。債務(wù)的去向表明，現(xiàn)階段政府使用這些資金主要是用于城市化建設(shè)，以及傳統(tǒng)的以鐵公基為主的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。我國(guó)政府的經(jīng)濟(jì)建設(shè)功能主要集中在城市化建設(shè)。

三、地方債的成因及其風(fēng)險(xiǎn)

地方債務(wù)的形成有近期的原因也有長(zhǎng)期的原因：

一是中央和地方財(cái)權(quán)和事權(quán)的不匹配。1994年分稅制度的改革，加強(qiáng)了中央政府的財(cái)力，削弱了地方政府的財(cái)力，而轉(zhuǎn)移支付制度又不完善，這直接影響了地方政府的財(cái)力，地方財(cái)政的捉襟見(jiàn)肘。分稅制改革出現(xiàn)了財(cái)權(quán)的上收和事權(quán)下放的傾向，地方政府要做的事情很多，但是財(cái)源有限，預(yù)算法又不允許他公開(kāi)的舉債。因此，在2008年金融危機(jī)后，地方政府為了承擔(dān)起刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)，只好成立地方政府投融資平臺(tái)，通過(guò)向銀行貸款進(jìn)行融資，貸款的過(guò)程中提供各種形式的擔(dān)保。這是推漲近幾年債務(wù)的最主要的原因，其主要的形式顯性直接債務(wù)和或有顯性債務(wù)。

二是地方政府除了要承擔(dān)大量公共事務(wù)支出，在競(jìng)爭(zhēng)性的地方政府體制下，地方政府起著積極發(fā)展當(dāng)?shù)谿DP的經(jīng)濟(jì)功能的支出。然而監(jiān)督管理機(jī)制的缺失，助漲借債不怕還錢、自己借別人還、不還錢還能借到錢的邏輯，導(dǎo)致地方政府的盲目舉債。產(chǎn)生了地方上催生了“前人借錢、后人還債”的奇怪現(xiàn)象。對(duì)于地方政府官員而言，“誰(shuí)借的越多，誰(shuí)在任期內(nèi)的政績(jī)就越大”，這種機(jī)制也讓地方政府官員存在強(qiáng)烈的借債動(dòng)力，近幾年尤盛。

三是中國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌導(dǎo)致的社保支付缺口。我國(guó)在上世紀(jì)90年代開(kāi)始逐步推行覆蓋全國(guó)的社保體系，由現(xiàn)收現(xiàn)付向社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的社會(huì)保障體系過(guò)渡。期間遺留的大量國(guó)有企業(yè)職工已經(jīng)用“低工資制”形式繳納過(guò)社?；鸬睦下毠さ纳绫Ｐ枰a(bǔ)償。這一部分債務(wù)是隱性直接債務(wù)，而且隨著我國(guó)人口老齡化的加快、少子化嚴(yán)峻、以及人均壽命的提高，這一負(fù)債也在快速的增加。

四是國(guó)家趕超戰(zhàn)略導(dǎo)致的地方國(guó)企負(fù)債和地方金融機(jī)構(gòu)負(fù)債。在改革開(kāi)放前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)趕超戰(zhàn)略下，我國(guó)成立了大量沒(méi)有自生能力的企業(yè)，雖然經(jīng)過(guò)幾十年的改革放活，仍有不少大中型國(guó)企遺留。按照我國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家林毅夫的分析，我國(guó)國(guó)企先天的背負(fù)著兩大負(fù)擔(dān)：戰(zhàn)略負(fù)擔(dān)和社會(huì)負(fù)擔(dān)。國(guó)企的社會(huì)負(fù)擔(dān)已經(jīng)通過(guò)近20年的企業(yè)剝離辦社會(huì)改革得以解決。而戰(zhàn)略負(fù)擔(dān)是指我國(guó)的國(guó)企在成立之初就沒(méi)有按照比較優(yōu)勢(shì)而是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家趕超戰(zhàn)略而成立，其先天的沒(méi)有強(qiáng)大自生盈利能力。于是為了其長(zhǎng)期的生存，早期通過(guò)補(bǔ)貼，現(xiàn)在通過(guò)國(guó)家提供無(wú)償用地、銀行扭曲的非市場(chǎng)低利率維持其生存。戰(zhàn)略負(fù)擔(dān)導(dǎo)致的債務(wù)問(wèn)題一直沒(méi)有解決，成為國(guó)家和地方政府有隱性債務(wù)。

除了長(zhǎng)期存在的國(guó)企的負(fù)債和社保的負(fù)債，近幾年地方政府融資平臺(tái)快速發(fā)展產(chǎn)生的或有顯性負(fù)債最引人注目的。其產(chǎn)生和發(fā)展有一定的客觀必然性，它是在我國(guó)金融市場(chǎng)化程度不高、融資需求得不到滿足和追逐監(jiān)管套利的背景下對(duì)現(xiàn)有投融資體制創(chuàng)新。但是它的存在的巨大的風(fēng)險(xiǎn)也引人擔(dān)憂：

第一，法律的風(fēng)險(xiǎn)。一方面，由于按照現(xiàn)有的法規(guī)，地方政府對(duì)貸款進(jìn)行擔(dān)保實(shí)際上是一種違規(guī)的行為；另一方面，一些地方政府自身的隱性負(fù)債也比較嚴(yán)重，所以一些擔(dān)保也不務(wù)實(shí)，出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)可能出現(xiàn)違約的情況。

第二，商業(yè)銀行的短存長(zhǎng)貸容易導(dǎo)致期限錯(cuò)位風(fēng)險(xiǎn)，引起銀行流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。由于地方政府平臺(tái)貸款一般由地方財(cái)政擔(dān)保，即使沒(méi)有擔(dān)保，因?yàn)槭钦捻?xiàng)目，商業(yè)銀行還是愿意貸款給地方政府平臺(tái)。但地方政府投融資平臺(tái)從事的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)周期比較長(zhǎng)，這些貸款都是中長(zhǎng)期的貸款。開(kāi)發(fā)銀行屬于政策性銀行，它擁有比較穩(wěn)定的長(zhǎng)期的資金來(lái)源，資金貸款的期限相對(duì)比較固定。而商業(yè)銀行涌入該領(lǐng)域以后，就容易出現(xiàn)期限的錯(cuò)位的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。

第三，平臺(tái)資產(chǎn)濫用導(dǎo)致的信用風(fēng)險(xiǎn)。最初地方政府投融資平臺(tái)主要是基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目集中一些。后來(lái)發(fā)現(xiàn)從銀行貸款可以做地方政府想做許多事情，一些本來(lái)可以由民營(yíng)企業(yè)去做的事情也統(tǒng)統(tǒng)由地方平臺(tái)來(lái)包辦代替了。由于地方政府投融資平臺(tái)融資使用狀況很不透明，銀行從地方政府那里獲得的財(cái)政金融方面的信息有限，難以全面把握平臺(tái)負(fù)債的狀況。同時(shí)地方政府財(cái)力有限，導(dǎo)致平臺(tái)的資本金不足，平臺(tái)自身的抗風(fēng)險(xiǎn)能力有所降低。再加上一些地方政府的投融資平臺(tái)的治理結(jié)構(gòu)不健全，管理水平、經(jīng)營(yíng)水平都有一定的局限，所以導(dǎo)致這個(gè)平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)不斷的聚集。

四、如何控制地方債風(fēng)險(xiǎn)

影子銀行多以表外業(yè)務(wù)和或非銀行業(yè)務(wù)形式，游離于“一行三會(huì)”的監(jiān)管之外，成為非常時(shí)期政府快速籌資建設(shè)的灰色選擇。經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)后，國(guó)務(wù)院和地方事后在地方融資平臺(tái)的清算、規(guī)范和加強(qiáng)監(jiān)管問(wèn)題做了不少工作，與其密切相關(guān)的影子銀行的風(fēng)險(xiǎn)管理也規(guī)范化和陽(yáng)光化。這是控制債務(wù)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)、防范金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的首要基本工作。

然而，如上面所分析，我國(guó)地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)率已經(jīng)在2013年就達(dá)到了75.5%，已經(jīng)超過(guò)了公認(rèn)的60%的安全線，而且近兩年還有快速上升之勢(shì)。只是規(guī)范管理融資平臺(tái)或用借新債還舊債的方式不是解決問(wèn)題的根本辦法，而以化解債務(wù)為契機(jī)，深化政府和國(guó)企改革，改善企業(yè)生存環(huán)境，建設(shè)一個(gè)統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的市場(chǎng)環(huán)境，增加各個(gè)經(jīng)濟(jì)體創(chuàng)造財(cái)富的活力才是釜底抽薪的根治債務(wù)問(wèn)題的良方。這是一個(gè)系統(tǒng)工程，緊迫而重要，其中重要的共識(shí)和一些建議包括以下幾點(diǎn)：

首先也是最重要的是明確市場(chǎng)和政府的邊界，推動(dòng)有限政府和有為政府的建設(shè)。歷史的負(fù)債和我國(guó)早期的趕超戰(zhàn)略的錯(cuò)誤相關(guān)，而時(shí)至今日，政府還是有強(qiáng)烈的“跨越式發(fā)展”沖動(dòng)，這是新時(shí)代的趕超戰(zhàn)略。政府用有形的手大力推動(dòng)的光伏這個(gè)新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的發(fā)展給新時(shí)期的發(fā)展上了一課。具體詳見(jiàn)第5節(jié)的案例。

2013年12月10日，中央印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》，把地方債作也作為地方官員政績(jī)考核重要指標(biāo)，防止急于求成，以盲目舉債搞“政績(jī)工程”；注重考核發(fā)展思路、發(fā)展規(guī)劃的連續(xù)性，留爛賬離任也糾責(zé)。這為政府的科學(xué)發(fā)展安上了一個(gè)約束性的條件，很大程度上可以抑制政府亂花錢的沖動(dòng)，這可以大幅減少新增債務(wù)。新的政績(jī)考核機(jī)制以及正在推動(dòng)建設(shè)的政府權(quán)力清單、企業(yè)負(fù)面清單制度也說(shuō)明我國(guó)在現(xiàn)代國(guó)家治理體系建設(shè)方面有了一個(gè)重要進(jìn)步。

第二，本屆把改善企業(yè)的營(yíng)商環(huán)境放在重要位置，這也是激活企業(yè)活力增加政府收入，減少債務(wù)的根本切入點(diǎn)。我們可喜的看到這些改革都取得了突破，并預(yù)計(jì)未來(lái)會(huì)為市場(chǎng)產(chǎn)生積極的作用：改革商事登記制度，降低企業(yè)成立門檻和減輕企業(yè)注冊(cè)工作量，為萬(wàn)眾創(chuàng)業(yè)打開(kāi)綠道；建立個(gè)人信用制度，44部委聯(lián)合治理老賴，凈化運(yùn)營(yíng)環(huán)境；促進(jìn)營(yíng)業(yè)稅改增值稅，降低企業(yè)稅賦，促進(jìn)企業(yè)發(fā)展尤其是服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

創(chuàng)新商業(yè)模式，讓社會(huì)資金進(jìn)入傳統(tǒng)壟斷行業(yè)，尤其是城市和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。PPP（Public-Private-Partnership）模式通過(guò)摸索后開(kāi)始引入地方建設(shè)，讓地方政府的城市建設(shè)資金不光來(lái)自于財(cái)政和銀行貸款。在拓寬資金來(lái)源的同時(shí)，該模式對(duì)資金的投向、回報(bào)率和風(fēng)險(xiǎn)等環(huán)節(jié)有了更多的利益關(guān)注和約束共同體，這對(duì)提高項(xiàng)目的效率、降低其成為不良資產(chǎn)的很好舉措。

第三，地方國(guó)企的歷史負(fù)擔(dān)及其產(chǎn)生的金融負(fù)債是產(chǎn)生地方負(fù)債的重要部分，要解決地方債務(wù)問(wèn)題當(dāng)然就不能不把國(guó)企改革放在重要的位置。然后國(guó)企改革已進(jìn)行多年，好啃的骨頭已經(jīng)處理的差不多，剩下的都是大中型國(guó)企。而這些企業(yè)普遍存在于鋼鐵、有色、石化煤炭等領(lǐng)域，產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩，運(yùn)行效益很低。要下決心根據(jù)市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰原則需整改。在形勢(shì)尚好之時(shí)，可推進(jìn)大型國(guó)企資產(chǎn)證券化試點(diǎn)，吸引閑散資金對(duì)國(guó)企進(jìn)行融資，可緩解風(fēng)險(xiǎn)過(guò)度集中于銀行體系。同時(shí)配與產(chǎn)權(quán)、激勵(lì)機(jī)制的改革和公眾的監(jiān)督，希望能夠提升部分國(guó)企的競(jìng)爭(zhēng)力，減少地方政策性的補(bǔ)償?shù)膲毫?，甚至能夠自我貢獻(xiàn)稅收。

第四，解決中小企業(yè)緩解融資難的問(wèn)題。中小企業(yè)從銀行直接融資還是我國(guó)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間的內(nèi)的主要形式。國(guó)有大型銀行資金量大，另外管理層級(jí)多，總是挑肥揀瘦的服務(wù)全國(guó)大型知名公司，尤其是國(guó)企，而廣大中小企業(yè)很難從大型國(guó)有銀行融資。發(fā)展包括民營(yíng)銀行和中小型城商銀行在內(nèi)的多層次銀行體系，利用中小銀行接近本地企業(yè)的信息優(yōu)勢(shì)和大型銀行錯(cuò)位發(fā)展，可更好的服務(wù)當(dāng)?shù)刂行⌒推髽I(yè)。

國(guó)家也正在建立包括主板、中小板、創(chuàng)業(yè)板和新三板在內(nèi)的多層次的資本市場(chǎng)，推行上市的注冊(cè)制，以促進(jìn)行業(yè)內(nèi)優(yōu)秀企業(yè)、尤其是優(yōu)秀的中小企業(yè)由資本市場(chǎng)獲得直接融資。

第五，中央應(yīng)該建立全國(guó)均衡的基本公共服務(wù)和全國(guó)統(tǒng)籌的社保系統(tǒng)，為地方政府減輕部分債務(wù)。這一方面緩解中央和地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)的不匹配，舒緩目前緊張的中央和地方關(guān)系；另一方面可以促進(jìn)人這種最活躍的要素在全國(guó)自由流動(dòng)，可很大緩解長(zhǎng)期以來(lái)的城鄉(xiāng)不均衡、區(qū)域不均衡的問(wèn)題。包括吳敬璉在內(nèi)的我國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)這個(gè)問(wèn)題的呼吁已有多年，但是推進(jìn)的進(jìn)展不盡人意。

第六，基于就業(yè)市場(chǎng)的大數(shù)據(jù)分析，為地方的職業(yè)培訓(xùn)做出指導(dǎo)和定向支持。最近幾年，一方面大學(xué)生數(shù)量迅速增加帶來(lái)就業(yè)問(wèn)題，一方面由于出生率的下降導(dǎo)致用工荒的出現(xiàn)，尤其是熟練技術(shù)工人的缺乏，這極大地阻礙了我國(guó)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的步伐。職業(yè)技術(shù)教育作為主要面對(duì)本地區(qū)域市場(chǎng)的服務(wù)機(jī)構(gòu)，地方政府可以根據(jù)本地企業(yè)和人才市場(chǎng)的大數(shù)據(jù)分析需要，有目的的設(shè)置培訓(xùn)內(nèi)容和進(jìn)行資金支持。對(duì)于教育的付出，產(chǎn)生的外部效應(yīng)可以讓本地企業(yè)受益，進(jìn)而讓當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)受益。

五、光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的啟示

光伏產(chǎn)業(yè)在2008年被國(guó)家認(rèn)定為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，被看作未來(lái)替代石化能源的最佳選擇，有著蓬勃的發(fā)展前景。國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家推出了一些補(bǔ)貼措施，需求量在世紀(jì)初的前10年飛速發(fā)展，而我國(guó)成為主要的生產(chǎn)加工基地。首先看看光伏產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈情況，高端部分是前端的多晶硅提純技術(shù)和硅片加工技術(shù)，其余3個(gè)環(huán)節(jié)資金和技術(shù)門檻較低，這些環(huán)節(jié)的利潤(rùn)也相對(duì)較低。

在“風(fēng)光”的2009年，全國(guó)31個(gè)省市自治區(qū)（幾乎所有地方）將光伏產(chǎn)業(yè)確定為優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，先后建立了100多個(gè)光伏產(chǎn)業(yè)園。政府的鼎力支持包括政府自身舉債大量投資和以廉價(jià)土地、資金等要素因素引導(dǎo)企業(yè)投資。扭曲的要素成本價(jià)格導(dǎo)致偏離市場(chǎng)的供給，產(chǎn)業(yè)陷入了粗放式無(wú)序發(fā)展，體現(xiàn)在：

1.在關(guān)鍵的上游硅晶體領(lǐng)域沒(méi)有掌握高效提純等關(guān)鍵技術(shù)的情況下，大量的以落后非閉環(huán)西門子法生產(chǎn)多硅晶體工藝，低端產(chǎn)能過(guò)剩和環(huán)境污染巨大；

2.多數(shù)企業(yè)集中在技術(shù)含量低的光伏電池和光伏安裝固定組件環(huán)節(jié)；

3.生產(chǎn)了全球50%以上的光伏產(chǎn)品，而市場(chǎng)卻押注在少數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家，國(guó)家和地方政府的支持讓企業(yè)家將這一風(fēng)險(xiǎn)置若罔聞；

4.核心設(shè)備需要進(jìn)口、沒(méi)有掌握晶硅切片核心技術(shù)，我國(guó)依然只是處在產(chǎn)業(yè)簡(jiǎn)單加工組裝環(huán)節(jié)，出現(xiàn)高端產(chǎn)業(yè)低端化的現(xiàn)象；

5.高速發(fā)展的同時(shí)，產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)卻是長(zhǎng)期缺失。

在2011年發(fā)達(dá)國(guó)家相繼由于財(cái)務(wù)困境大幅降低對(duì)光伏的補(bǔ)貼并對(duì)我國(guó)光伏企業(yè)進(jìn)行雙反調(diào)查（雙反的內(nèi)容也與我國(guó)政府非市場(chǎng)價(jià)格的為企業(yè)提供資金、電力、土地和多晶硅，以及實(shí)行金太陽(yáng)補(bǔ)貼），我國(guó)光伏企業(yè)出貨量大幅降低，光伏制造企業(yè)大面積消亡。其中以2013年的無(wú)錫尚德的破產(chǎn)重整案最為撼動(dòng)業(yè)界。其最終174億元的各種債務(wù)，實(shí)際的由地方國(guó)資委接盤。

六、基本結(jié)論

縱觀全文，地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)主要是歷史形成的或有隱性負(fù)債和新時(shí)期形成的或有顯性負(fù)債。債務(wù)與GDP的比例已經(jīng)超過(guò)了安全線，并且還有繼續(xù)快速上升趨勢(shì)。通過(guò)對(duì)地方融資平臺(tái)的規(guī)范和整理，可以將或有顯性的負(fù)債變成顯性直接負(fù)債，以利于監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)和控制其膨脹。但是改變政府職能，創(chuàng)造讓企業(yè)家創(chuàng)造財(cái)富的體制機(jī)制，創(chuàng)造適合企業(yè)生長(zhǎng)的環(huán)境讓企業(yè)充滿活力才是解決長(zhǎng)期遺留的國(guó)企問(wèn)題導(dǎo)致的或有隱性債務(wù)及其衍生問(wèn)題的根本方法。

創(chuàng)造新的更有質(zhì)量的GDP以及更多的流動(dòng)資產(chǎn)正在成為新一屆政府化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的選擇。供給側(cè)改革即是順應(yīng)新時(shí)代要求而提出的新的發(fā)展理念。即創(chuàng)造有利的市場(chǎng)環(huán)境、充分發(fā)揮企業(yè)家的創(chuàng)新精神，來(lái)產(chǎn)生豐富的滿足市場(chǎng)供給。同時(shí)管理政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的手、創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施融資和管理模式以及要素市場(chǎng)的改革讓要素市場(chǎng)化流動(dòng)。如果這些措施能夠增加中小企業(yè)活力形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)源泉，讓GDP健康增長(zhǎng)，讓地方政府流動(dòng)資產(chǎn)增加、負(fù)債減少，則地方政府的債務(wù)危機(jī)則可控和可化解。然而，如果依舊按照傳統(tǒng)的粗放式投資來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，政府低效率的直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的沖動(dòng)不控制，負(fù)債變得越來(lái)越大，并且越來(lái)越多的成為不良債務(wù)，則整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)會(huì)失去動(dòng)力，甚至陷入衰退。這時(shí)債務(wù)危機(jī)會(huì)席卷而來(lái)，成為新的經(jīng)濟(jì)危機(jī)的引爆炸彈。

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