曹益平+周鐵濤

摘 要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是全面推進依法治國戰(zhàn)略部署在農(nóng)村社會實施的組織者、主導(dǎo)者。其推進依法治理存在的問題有：法律授權(quán)不夠，基層行政法律依據(jù)不足；行政方式仍然是基層政府治理的主要方式；基層依法治理的人力、財力資源不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推進依法治理要轉(zhuǎn)變職能，減輕壓力型體制的束縛，要發(fā)揮多元主體的作用，共同推進農(nóng)村依法治理。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；依法治理；問題；路徑

中圖分類號 D920.0 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2017）10-0003-02

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最基層的國家政權(quán)，既有國家授權(quán)的公共權(quán)力做后盾，又有深厚的群眾基礎(chǔ)，是全面推進依法治國戰(zhàn)略部署在農(nóng)村社會實施的組織者、主導(dǎo)者。然而，由于農(nóng)村社會傳統(tǒng)文化底蘊深厚，以傳統(tǒng)倫理為基礎(chǔ)形成的社會治理規(guī)則和農(nóng)民觀念要實現(xiàn)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，其過程相當艱難。就目前農(nóng)村社會的依法治理來看，基層政府還面臨著不少困難，需要深入思考，逐步解決。

1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推進依法治理存在的問題

1.1 法律授權(quán)不夠，基層行政法律依據(jù)不足 在今天中國的行政管理體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)名義上是一級政府，實際上“七站八所”卻與法律授權(quán)的“縣級以上行政主管部門”不沾邊，其行使行政管理和公共服務(wù)職能往往需要有上級政府及其部門的委托，而上級部門分解指標時卻多以文件或行政命令的方式實施，很少以合法的方式進行授權(quán)，以致基層行政時常缺乏合法性依據(jù)，依法行政成為空口號。為規(guī)避風(fēng)險，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)繼續(xù)以指標的形式將任務(wù)分解至村民自治機構(gòu)。整個農(nóng)村治理中，“權(quán)小責(zé)重”和“有責(zé)無權(quán)”現(xiàn)象屢見不鮮。

1.2 行政方式仍然是基層政府治理的主要方式 目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政仍然在壓力型體制下運行。壓力型體制主要表現(xiàn)為完成過程的“一把手”負責(zé)制和績效考核的“一票否決”制，其強化了政府責(zé)任，推動了農(nóng)村管理實務(wù)中一些重要問題的解決。但是，通過自上而下層層施壓推動“政治性”任務(wù)完成的同時，也擠占了基層政府的自主空間。在壓力型工作模式下，上級政府及其部門專注于行政管理目標的實現(xiàn)，習(xí)慣于將各項工作量化為指標，年終進行考核，基層政府不得不“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”。由于法定職能缺乏，而上級部門只問結(jié)果不問過程，“花錢買平安”成為“潛規(guī)則”。久而久之，個別農(nóng)民抓住鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“軟肋”不放，置法律規(guī)定于不顧，以上訪相威脅，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為完成行政管理目標又放縱了個別上訪者非法利益的獲取，形成一種非法治化的不可預(yù)期的利益訴求環(huán)境。

1.3 基層依法治理的人力、財力資源不足 一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏足夠的財力推進依法治理。農(nóng)村穩(wěn)定的關(guān)鍵是化解因利益沖突產(chǎn)生的各種糾紛，傳統(tǒng)農(nóng)村在長期積淀的倫理文化氛圍中形成了獨特的矛盾糾紛化解規(guī)則，這是一種不需要成本、不需要國家權(quán)力介入的免費規(guī)則。當國家要以法治化的規(guī)則替代傳統(tǒng)規(guī)則時，必然要先讓法律的觀念深入民心，這一過程需要各級政府加大投入堅持不懈地進行知識灌輸。而當法治化的規(guī)則要引入農(nóng)村民間糾紛調(diào)處時，還需要大批的具有一定專業(yè)水平的調(diào)解人員，這些人員的培訓(xùn)和對調(diào)解工作的指導(dǎo)，也需要投入，對欠發(fā)達地區(qū)而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限的財力多用于城鎮(zhèn)化建設(shè)和基層維穩(wěn)，對法治建設(shè)的投入少之又少。另一方面，轉(zhuǎn)型過程中的基層政府更傾向于經(jīng)濟建設(shè)和農(nóng)村維穩(wěn)，較少有精力關(guān)注法治建設(shè)。在管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的過程中，基層政府的工作重心由以往的征糧、收上繳、抓計劃生育，逐漸向公共設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、小城鎮(zhèn)建設(shè)、社會保障制度落實等轉(zhuǎn)變，一屆地方領(lǐng)導(dǎo)總希望在自己的任期內(nèi)做出一些顯性政績，對不可能立竿見影的基層治理轉(zhuǎn)型問題關(guān)注相對較少，即使愿意投入，要重塑農(nóng)村法治生態(tài)和推進法治化治理也仍然顯得力不從心。

2 基層政府推進依法治理的路徑

農(nóng)村治理的法治化是國家治理體系和治理能力在農(nóng)村基層的具體實踐，是農(nóng)村發(fā)展的基本趨勢。在現(xiàn)有經(jīng)濟條件下推進農(nóng)村依法治理應(yīng)選擇政府主導(dǎo)與社會參與相結(jié)合的路徑，充分發(fā)揮基層政府、村級組織和普通農(nóng)民的作用，著力培育法律權(quán)威，實現(xiàn)政府與社會的良性互動。

2.1 基層政府要積極適應(yīng)農(nóng)村管理向治理的轉(zhuǎn)型 在鄉(xiāng)政村治體制建立后的一段時間內(nèi)，基層政府沿襲人民公社職能，以農(nóng)村管理者的姿態(tài)出現(xiàn)，對農(nóng)村經(jīng)濟、社會、文化事務(wù)大包大攬。隨著農(nóng)村走向開放和發(fā)展，農(nóng)民民主意識覺醒，原有一元化管理的弊端日漸顯現(xiàn)，多元治理的趨勢越來越明顯。在多元治理格局下，政府的首要職能不是管制，而是在法治化的框架下提供公共服務(wù)?；鶎诱槕?yīng)這一發(fā)展趨勢，通過民主化、法治化的方式，還權(quán)于民，還權(quán)于社會。

2.2 轉(zhuǎn)變基層政府職能，減輕壓力型體制的束縛 作為國家政權(quán)的神經(jīng)末梢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要傳達和實施來自上級黨委、政府的政策，承接各種任務(wù)，從根本上擺脫壓力型體制的束縛是不現(xiàn)實的，只能“減壓”。而“減壓”的關(guān)鍵則是轉(zhuǎn)變基層政府的職能，實現(xiàn)由管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型。對于農(nóng)村基層政府而言，首要的任務(wù)就是建立一個法律化、制度化的政府管理體制，設(shè)置合理的政府機構(gòu)，科學(xué)地配置職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所數(shù)量不可能完全與縣級部門相對應(yīng)，要加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置及其職能劃分的探索力度，因地制宜建立綜合性站所，以對應(yīng)多個上級政府部門的職能，特別要探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的綜合執(zhí)法體制，杜絕無權(quán)執(zhí)法的現(xiàn)象。

2.3 發(fā)揮多元主體的作用，共同推進農(nóng)村依法治理 低組織化的小農(nóng)不可能通過單個個體的力量實現(xiàn)農(nóng)村治理的法治化，農(nóng)村依法治理應(yīng)由基層政府主導(dǎo)，納入農(nóng)村發(fā)展的整體部署，發(fā)揮國家公共權(quán)力機構(gòu)的主導(dǎo)作用、村級組織的主力作用和民間組織的助推作用。首先，要充分發(fā)揮國家權(quán)力部門的主導(dǎo)作用。傳統(tǒng)濃厚的中國農(nóng)村，在法治化建設(shè)初期，農(nóng)村治理方式的轉(zhuǎn)型必須借助國家公共權(quán)力，這類機構(gòu)既包括基層黨委、政府及其站、所，也包括公安派出所、農(nóng)村法庭、基層檢察院，他們在整個農(nóng)村治理中由于有國家權(quán)力做后盾，表現(xiàn)出代表官方正式制度的權(quán)威，以之主導(dǎo)農(nóng)村法治發(fā)展，能保證治理方式轉(zhuǎn)型方向的準確性。同時，由于公共權(quán)力部門有政府財政作保障，也能在普法、執(zhí)法和釋法等方面降低農(nóng)村自身推進法治建設(shè)的成本。其次，要發(fā)揮村民自治組織的功能作用。村級組織主要包括由村、組干部、村民代表組成的村支兩委和村民議事機構(gòu)、村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)，這些機構(gòu)中的農(nóng)民直接處于農(nóng)村矛盾糾紛調(diào)處的最前沿，只有當他們具備一定法治思維能力并運用到糾紛調(diào)處中時，農(nóng)村治理的法治化才會正式步入正軌。再次，要發(fā)揮農(nóng)村民間組織的助推作用。盡管欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村民間組織的發(fā)展很不完善，由于其能使部分群眾通過組織的紐帶走向聯(lián)合，解決了分散農(nóng)民參與農(nóng)村治理勢單力薄的問題，將是農(nóng)村政治舞臺上新的力量。目前一些地方的農(nóng)民正嘗試通過民間組織的力量向政府和村支“兩委”表達利益訴求，也試圖通過組織的力量在市場競爭中獲取更多的利益，長此以往，這些組織將成為推進農(nóng)村法治發(fā)展的重要載體。

參考文獻

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[3]周鐵濤.村規(guī)民約的當代形態(tài)及其鄉(xiāng)村治理功能[J].湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報，2017.01。 （責(zé)編：徐煥斗）