◎任敬陶

行政審批下放、授權(quán)、委托釋義

◎任敬陶

正確理解和實(shí)施行政審批下放、授權(quán)、委托三個環(huán)節(jié)，對提高行政工作效率、方便企業(yè)與群眾辦事、促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)展具有重大意義。本文從學(xué)理視角，從理論與實(shí)施結(jié)合上辨析行政審批下放、行政審批授權(quán)、行政審批委托的定義、主要特征與區(qū)別，對行政審批、依法行政、建設(shè)法治政府具有指導(dǎo)意義。

行政審批下放；行政審批授權(quán)；行政審批委托

黨的十八大提出“深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)”以來，國務(wù)院和各省、自治區(qū)、直轄市人民政府已連續(xù)幾年多次取消行政審批事項、下放行政審批權(quán)力，從而提高了行政審批效率，方便了企業(yè)與群眾，促進(jìn)了我國經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。

但是，目前在行政審批實(shí)際工作中，一些地方和部門由于對行政審批下放、授權(quán)、委托的定義分辨不清、理解混亂、把握不準(zhǔn)、產(chǎn)生了標(biāo)準(zhǔn)不一，個別地方甚至出現(xiàn)了隨意下放行政審批權(quán)、越權(quán)委托行政審批的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了行政審批工作順利開展。行政審批下放、授權(quán)、委托，不僅是一個理論性問題，而且也是一個亟需解決的實(shí)際工作問題。準(zhǔn)確地做到合法從事行政審批工作，應(yīng)從以下幾個方面理解和掌握：

一、正確理解三者的含義

（一）行政審批下放。指國務(wù)院、省、自治區(qū)、直轄市人民政府以發(fā)布決定的形式，將法律法規(guī)規(guī)定由本級行政審批部門實(shí)施的審批事項，下放到下一級或更下級的行政審批部門實(shí)施行政審批的行為。在這里，決定下放行政審批事項的主體，必須是具有下放該行政審批事項法定主體資格的政府機(jī)關(guān)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府有權(quán)將省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府部門實(shí)施的行政審批事項，下放到市、縣（區(qū)）行政審批部門實(shí)施。

這就是說，國務(wù)院部門只是國務(wù)院下放行政審批事項的執(zhí)行機(jī)關(guān)，而不是行政審批事項下放的決定機(jī)關(guān)。國務(wù)院行政審批部門只能按照國務(wù)院決定，將有關(guān)行政審批事項下放至省級人民政府行政審批部門實(shí)施。如果沒有法律、行政法規(guī)和國務(wù)院決定的規(guī)定，國務(wù)院行政審批部門不得把依法由本部門實(shí)施的行政審批事項，自行下放到下級行政審批部門實(shí)施。

同樣，省政府是決定下放省政府或者省政府部門實(shí)施的行政審批事項的法定主體，省政府部門只是省政府下放行政審批事項的執(zhí)行機(jī)關(guān)，不是行政審批事項下放的決定機(jī)關(guān)。省政府行政審批部門只能按照省政府決定，將有關(guān)行政審批事項下放至市、縣（區(qū)）行政審批部門實(shí)施。沒有法律、法規(guī)、國務(wù)院決定和省人民政府決定的規(guī)定，省政府行政審批部門不得把依法由本部門實(shí)施的行政審批事項，自行下放到下級行政審批部門實(shí)施。

設(shè)區(qū)的市人民政府（地級）、縣（區(qū)）人民政府及其所屬的行政審批部門，如果沒有法律、法規(guī)、國務(wù)院規(guī)定和省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定明確規(guī)定，也無權(quán)自行下放依法由本級行政審批部門實(shí)施的行政審批事項。

（二）行政審批授權(quán)。指法律、法規(guī)將某項行政審批事項或某一方面的行政審批職能或一部分，通過法定方式授予某個組織實(shí)施的法律行為。例如，《中華人民共和國道路運(yùn)輸管理條例》第八條、第十條規(guī)定，將“道路客運(yùn)經(jīng)營（含客運(yùn)班線經(jīng)營）行政許可”，授權(quán)縣級以上交通主管部門下設(shè)的道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)（道路運(yùn)輸管理處）實(shí)施。再如，《中華人民共和國煙草專賣法實(shí)施條例》規(guī)定，將“煙草專賣零售許可證行政審批”，授權(quán)縣級煙草專賣主管部門實(shí)施等。

（三）行政審批委托。是指行政審批部門在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章、國務(wù)院決定的規(guī)定，將本部門實(shí)施的行政審批事項或行政審批職能，委托其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施的法律行為。例如，《中華人民共和國出入境管理法》第四條第二款規(guī)定“中華人民共和國駐外使館、領(lǐng)館或者外交部委托的其他駐外機(jī)構(gòu)（以下稱駐外簽證機(jī)關(guān)）負(fù)責(zé)在境外簽發(fā)外國人入境簽證。公安部、外交部可以在各自職責(zé)范圍內(nèi)委托縣級以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)構(gòu)、縣級以上地方人民政府外事部門受理外國人入境、停留居留申請”等。

二、行政審批下放、授權(quán)、委托的主要特征

（一）行政審批下放的主要特征

1.行政審批下放的主體，只能是國務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府。

2.行政審批下放必須遵守法定程序。國務(wù)院決定下放的行政審批事項，與法律規(guī)定不一致的，由國務(wù)院依照法定程序，提請全國人民代表大會常務(wù)委員會修訂相關(guān)法律規(guī)定；省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定下放的行政審批事項，與法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)規(guī)定不一致的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府依照法定程序，報國務(wù)院、省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)或者提請修訂相關(guān)法規(guī)規(guī)定。

3.其他機(jī)關(guān)無權(quán)決定下放行政審批事項。沒有法律、法規(guī)、國務(wù)院決定和省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定的規(guī)定，其他任何機(jī)關(guān)和行政審批部門都無權(quán)決定和下放行政審批事項。

（二）行政審批授權(quán)的主要特征

1.行政審批授權(quán)要有合法依據(jù)。具有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作出的授權(quán)規(guī)定，才是合法的、有效的。其他規(guī)范性文件都無權(quán)作出行政審批授權(quán)規(guī)定，否則，就是非法的、無效的。

2.被授權(quán)的行政審批主體可以是行政機(jī)關(guān)也可以是其他組織。即被授權(quán)的行政審批主體可以是行政機(jī)關(guān)，也可以是事業(yè)單位，還可以是國有企業(yè)或者其他組織。

3.被授權(quán)的行政審批主體獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。被授權(quán)的行政審批主體應(yīng)當(dāng)以自己的名義行使行政審批權(quán)，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

（三）行政審批委托的主要特征

1.行政審批委托的主體，只能是依法成立的其他行政機(jī)關(guān)。行政審批委托，不能委托其他組織。

2.行政審批委托的事項，必須是法律、法規(guī)、規(guī)章、國務(wù)院決定明確規(guī)定可以委托的行政審批事項。如果沒有法律、法規(guī)、規(guī)章、國務(wù)院決定的明確規(guī)定，任何行政審批部門都不得作出任何行政審批委托行為。

3.受行政審批委托的行政機(jī)關(guān)，只能以委托的行政審批機(jī)關(guān)的名義實(shí)施行政審批，不能以自己的名義實(shí)施行政審批，更不得將受委托的行政審批事項再委托其他組織或者個人。

三、行政審批下放、授權(quán)、委托的區(qū)別

行政審批下放、授權(quán)、委托，涉及行政審批主體，在實(shí)際工作中必須依法辦理，三者既有相同之處、相互聯(lián)系，又有不同之處，相互區(qū)別。

（一）三者的依據(jù)不同。行政審批下放的依據(jù)，是法律、法規(guī)、國務(wù)院決定和省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定；行政審批授權(quán)的依據(jù)，只能是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)；行政審批委托的依據(jù)，是法律、法規(guī)、國務(wù)院決定、規(guī)章。

（二）三者的主體不同。行政審批下放的主體，只能是國務(wù)院、省、自治區(qū)、直轄市人民政府；行政審批授權(quán)的主體，是制定法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的全國人民代表大會及其常務(wù)委員會、國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會及其常務(wù)委員會；行政審批委托的主體，是各級行政審批部門。

（三）三者的接受主體不同。行政審批下放的接受主體，是下級具有行政審批主體資格的行政審批部門；行政審批授權(quán)的接受主體，可以是行政機(jī)關(guān)，也可以是事業(yè)單位，還可以是國有企業(yè)或者其他組織；行政審批委托的接受主體，只能是下屬行政機(jī)關(guān)。

（四）三者的法律結(jié)果不同。行政審批下放，是接受下放行政審批事項的行政審批部門，成為下放的行政審批事項的法定主體，獨(dú)自承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任；行政審批授權(quán)，是被授權(quán)的行政審批主體，以自己的名義依法行使行政審批權(quán)，獨(dú)自承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任；行政審批委托，是受委托的行政審批機(jī)關(guān)以委托的名義實(shí)施行政審批，不得再委托其他組織或個人，而委托的行政審批機(jī)關(guān)對受委托的行政審批機(jī)關(guān)實(shí)施行政審批的行為應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對受委托的行政審批機(jī)關(guān)實(shí)施行政審批的行為后果承擔(dān)法律責(zé)任。

行政審批下放、授權(quán)、委托，是行政審批重要的基礎(chǔ)性工作。正確理解和掌握行政審批下放、授權(quán)、委托的含義和相互之間的區(qū)別，對于基層依法行政、建設(shè)法治政府，具有積極的促進(jìn)作用。

（作者單位：山東省菏澤市政務(wù)服務(wù)中心管理辦公室）

責(zé)任編輯：江生亮

張惠臣·書法作品

《資治通鑒》：以正治國、以奇用兵

清華大學(xué)人文學(xué)院歷史系教授張國剛選取《資治通鑒》中影響中國歷史進(jìn)程的二十個關(guān)鍵點(diǎn)，著成《〈資治通鑒〉與家國興衰》一書。被問到能否用一句話概括《資治通鑒》里的智慧時，張國剛說，《資治通鑒》內(nèi)容十分豐富，歸納起來看，有兩點(diǎn)特別重要，一個是守正，一個是出奇。守正就是要講德治；出奇就是講權(quán)變。

關(guān)于德治，司馬光在《資治通鑒》第一卷敘述三家分晉、智伯滅亡的故事之時，對于德與才有一篇長達(dá)千字的評論。認(rèn)為“才者德之資，德者才之帥”，意思是仁德第一，才能第二；一個人的才能要服從于德，無德有才就會像三軍沒有統(tǒng)帥一樣。

關(guān)于“權(quán)變”，就是解決復(fù)雜問題的技巧，所謂“行權(quán)立斷”“違經(jīng)合道”。

211年，龐統(tǒng)建議劉備取益州，劉備猶豫地說，現(xiàn)在我全靠與曹操反向操作，才有立身之地，治民理政，“操以急，吾以寬；操以暴，吾以仁；操以譎，吾以忠。每與操反，事乃可成耳。今以小利而失信義于天下，奈何？”龐統(tǒng)就說：大亂之時，治民理政，“固非一道所能定也”。意思是，寬與急、剛與柔，要變通運(yùn)用。

這是《資治通鑒》里的一種價值觀。不過這種價值觀被包裝在儒家的“政治正確”里面。我們讀《資治通鑒》，不光讀它“正”這一面——大仁大義，社會責(zé)任，還讀它“奇”這一面——兵家講用奇。以正治國、以奇用兵。

（摘自《文匯報》2017年3月6日 賈雪飛/文）