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        論行政壟斷的法律責(zé)任

        2017-06-06 23:18:55劉沁寒
        法制與社會 2017年14期
        關(guān)鍵詞:經(jīng)濟(jì)法

        摘 要 自我國實行市場經(jīng)濟(jì)制度至今,行政壟斷一直是建設(shè)公平開放、充分競爭的市場的障礙,某些行政機(jī)關(guān)往往為了部門利益扭曲市場競爭,損害市場利益,一直受到社會的一致批評。雖然國家頒布了《反壟斷法》等一系列法律規(guī)制行政壟斷,但依然沒有能有效遏制其蔓延。本文主要討論我國行政壟斷的法律責(zé)任,并分析我國的立法現(xiàn)狀,提出若干完善行政壟斷法律責(zé)任制度的建議,以供反行政壟斷法律實踐之參考。

        關(guān)鍵詞 經(jīng)濟(jì)法 行政壟斷 法律責(zé)任

        作者簡介:劉沁寒,華東政法大學(xué)本科生。

        中圖分類號:D922.29 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.263

        一、行政壟斷法律責(zé)任的概念界定

        概念是對于某一事物的概括表達(dá),是一切研究的邏輯起點。因此,我們有必要首先了解行政壟斷法律責(zé)任的概念。而它可以被拆解為“行政壟斷”和“法律責(zé)任”兩個部分理解分析。

        行政壟斷是壟斷行為的一個分支。壟斷最早出現(xiàn)于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,是指“少數(shù)企業(yè)憑借其雄厚的經(jīng)濟(jì)實力,對生產(chǎn)和市場進(jìn)行控制,并在一定的市場領(lǐng)域內(nèi)從實質(zhì)上限制競爭的一種市場狀態(tài)”。 后來該定義被引入法學(xué)領(lǐng)域,法律意義上關(guān)于壟斷的基本含義是指“各國通過法律規(guī)定的、經(jīng)營者在市場運(yùn)行過程中實施的排除限制競爭,或者可能限制競爭的行為與狀態(tài)”。 本文所研究的行政壟斷,應(yīng)采納法學(xué)意義上的壟斷概念為基礎(chǔ),即應(yīng)當(dāng)檢索現(xiàn)行法的規(guī)定來明確行政壟斷的定義。根據(jù)《反壟斷法》的規(guī)定,行政性壟斷是指“行政機(jī)關(guān)和授權(quán)進(jìn)行公共管理的組織濫用行政權(quán)力排除或者限制競爭而形成的壟斷”。

        對于法律責(zé)任的定義,在《布萊克本法律詞典》中,法律責(zé)任是指“因某種行為而產(chǎn)生的受懲罰的義務(wù)及對引起的損害予以賠償或以其他訴訟法予以補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)”。 結(jié)合我國的法律體系,以上所指皆為一種行為人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的不利后果,且該種不利后果是由法律規(guī)定的。而在我國的法律理論體系下,引發(fā)這種不利后果的原因有兩種:違反法定義務(wù)或違反約定義務(wù)。故筆者認(rèn)為,法律責(zé)任是行為人違反法定義務(wù)或約定義務(wù)而所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的由法律規(guī)定的不利后果。

        在結(jié)合上文行政壟斷的定義,我們不難總結(jié)出,行政壟斷的法律責(zé)任是指行政主體濫用行政權(quán)力排除或者限制正常的市場競爭,從而在法律上應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的不利后果。

        二、行政壟斷法律責(zé)任之立法現(xiàn)狀及分析

        (一)行政壟斷法律責(zé)任的立法現(xiàn)狀

        有關(guān)行政壟斷法律責(zé)任散見于多層次的立法之中,上至全國人大及其常委會制定的法律,下到國務(wù)院各部委的規(guī)章。我國對行政壟斷的規(guī)制始于國務(wù)院在1980年發(fā)布的行政法規(guī)——《關(guān)于開展和保護(hù)社會主義競爭的暫行規(guī)定》,而后一系列文件相繼出臺,國家煙草專賣局等部委也有制定防止行政壟斷的部門規(guī)章。法律層面上,《反不正當(dāng)競爭法》頒布于1993年,其中第7條對行政主體以限制經(jīng)營、強(qiáng)制交易、地區(qū)封鎖三種方式破壞市場競爭秩序的行為進(jìn)行了徹底否定,而后在第四章中規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任,包括責(zé)令改正、行政處分、沒收違法所得、處一倍以上三倍以下罰款四種方式。于2007年頒布的《反壟斷法》是我國反壟斷領(lǐng)域里程碑式的立法,其在總則部分給出了行政壟斷的定義,并在分則第五章的部分列舉了數(shù)種行政壟斷的具體形式,而后在“法律責(zé)任”一章第51條中規(guī)定了“上級機(jī)關(guān)責(zé)令改正”、“給予行政處分”、“反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)向有關(guān)上級機(jī)關(guān)提出處理建議”三種行政責(zé)任。

        (二)當(dāng)前立法存在的問題

        1. 行政壟斷法律責(zé)任規(guī)定散亂

        現(xiàn)今,我國有關(guān)行政壟斷立法眾多,卻沒有任何一部法規(guī)對行政壟斷責(zé)任作出完整的規(guī)定。原本應(yīng)作為“經(jīng)濟(jì)憲法”的《反壟斷法》也只是粗略地列舉了“濫用行政權(quán)力排除、限制競爭”的行為,法律責(zé)任大多模糊不清,并沒有一個完整的歸責(zé)體系。各個級別的法律規(guī)章看似從各個方面彌補(bǔ)了反行政壟斷的法律漏洞,實際上埋下了法律沖突的隱患。散落于各級法律法規(guī)中的法律責(zé)任極易引起重復(fù)追責(zé)的問題。反觀多數(shù)發(fā)達(dá)國家的做法,對于行政壟斷的規(guī)制從未獨(dú)立于反壟斷法。這正是因為行政壟斷行為大量牽涉到國家公權(quán)力,案件往往具有復(fù)雜性與頑固性,分散性立法既不利于公眾了解相關(guān)規(guī)定,也不利于執(zhí)法機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法,很大程度上加大了反行政壟斷執(zhí)法工作的難度。

        2. 行政壟斷法律責(zé)任承擔(dān)形式不清晰

        而我國在反行政壟斷的立法中,條文大多是未規(guī)定法律責(zé)任的禁止性規(guī)定,而在非常有限的制裁條款中,大部分也是各種內(nèi)部監(jiān)督性質(zhì)的行政責(zé)任。根據(jù)《反壟斷法》第51條的規(guī)定,我國追究行政壟斷責(zé)任的主要形式分別為“上級機(jī)關(guān)責(zé)令改正”、“給予行政處分”、“反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)向有關(guān)上級機(jī)關(guān)提出處理建議”。這樣的處理方式顯然缺乏威懾力。再者,到底何謂“改正”且需要到達(dá)什么樣的程度、“行政處分”到底是何種程度的行政處分,還有,因行政壟斷行為而蒙受損失的市場參與者如何救濟(jì)與賠償,等等問題現(xiàn)行立法均沒有給出答案。

        3. 反行政壟斷主管機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)不明

        按我國《反壟斷法》第51條的規(guī)定,反行政壟斷的執(zhí)法權(quán)力由“上級機(jī)關(guān)”行使,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)僅僅享有建議權(quán)。首先,這種安排缺乏公正性與合理性。從文意解釋來看,所謂“上級機(jī)關(guān)”應(yīng)當(dāng)是實施行政壟斷行為主體的上級機(jī)關(guān),在絕大部分情況下,“上級機(jī)關(guān)”是行政機(jī)關(guān),而上下級行政機(jī)關(guān)之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,實踐中大多為利益共同體,發(fā)生包庇縱容等現(xiàn)象也不在少數(shù),甚至在個案中,下級機(jī)關(guān)的行政壟斷行為就是奉上級命令執(zhí)行的,這樣就陷入了“自己責(zé)令自己改正”的怪圈。其次,這種安排也缺乏高效性。因為“上級機(jī)關(guān)”是一個不特定的機(jī)關(guān),缺乏統(tǒng)一的執(zhí)法機(jī)構(gòu),這就造成各機(jī)關(guān)各自為政,缺乏協(xié)同性,難免會出現(xiàn)執(zhí)法重復(fù)與執(zhí)法空白,甚至?xí)霈F(xiàn)大相徑庭的執(zhí)法結(jié)果。另外,查處行政壟斷需要很強(qiáng)的專業(yè)性,一般的行政機(jī)關(guān)難以具備這樣的條件。最后,對于執(zhí)法不力的追責(zé)不明確,上級機(jī)關(guān)若消極怠工。下級機(jī)關(guān)若陽奉陰違,這些情況該如何追責(zé),都沒有明確的規(guī)定。

        三、 我國行政壟斷法律責(zé)任完善之建議

        正如上文所述,我國目前對于行政壟斷的法律責(zé)任還停留于僅僅依靠內(nèi)部行政責(zé)任規(guī)制的層次。對此,我們應(yīng)當(dāng)從兩方面來看,一方面,修訂現(xiàn)行法律以完善法律責(zé)任配置、完善追責(zé)體系是當(dāng)務(wù)之急;另一方面,基于當(dāng)前的立法環(huán)境與改革進(jìn)程,行政壟斷法律責(zé)任的內(nèi)容與框架短時間內(nèi)很難有大規(guī)模的變動,因此,我們既要有長遠(yuǎn)的立法規(guī)劃,又要對當(dāng)下的困局作出合理的安排。

        (一) 完善當(dāng)前行政壟斷的行政責(zé)任制度

        1. 完善行政責(zé)任的預(yù)防能力

        將來,應(yīng)當(dāng)賦予我國的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)事前規(guī)制的權(quán)利,以期于萌芽階段消滅行政壟斷的可能性。根據(jù)情節(jié)嚴(yán)重性的不同,可以分情況處理,對于輕微的行政壟斷行為且并未造成嚴(yán)重后果的,可以通過勸告、約談行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人、發(fā)布對壟斷行為的禁止令等措施進(jìn)行干預(yù),若行政壟斷行為已經(jīng)妨礙市場秩序,則應(yīng)當(dāng)采取罰款并沒收違法所得等更為嚴(yán)厲的措施。

        2. 國家賠償

        明確受害者獲得國家賠償?shù)臋?quán)利也屬于健全行政壟斷責(zé)任中重要一部分。行政壟斷對相關(guān)經(jīng)營者的利益造成了侵犯,應(yīng)當(dāng)屬于《國家賠償法》第4條規(guī)定的“造成財產(chǎn)損害的其他違法行為”,這是對于行政壟斷實施國家賠償?shù)姆苫A(chǔ)。對于賠償損失的范圍,筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)針對直接財產(chǎn)損失進(jìn)行賠償,而不應(yīng)當(dāng)包括間接損失,比如說市場主體本應(yīng)獲得而因行政壟斷未獲得的商業(yè)機(jī)會與利潤。國家賠償?shù)馁Y金來源于行政部門的財政,而我國行政部門的財政來源于納稅人繳納的稅費(fèi)。由于間接損失的計算彈性較大,再加上行政壟斷受害對象數(shù)量眾多的特性,如果將受害者的間接損失劃入賠償范圍,極易出現(xiàn)巨額賠償?shù)那樾?。這樣既會使得行政機(jī)關(guān)陷入財政危機(jī),又會出現(xiàn)將巨額賠償轉(zhuǎn)嫁給納稅人的不公平現(xiàn)象。因此說,必須只能針對市場主體因行政壟斷導(dǎo)致的直接損失給予國家賠償。

        3. 行政追償與行政處分

        負(fù)有直接責(zé)任行政公務(wù)人員也應(yīng)當(dāng)受到追責(zé),主要可以通過行政追償與行政處分的形式進(jìn)行。行政追償是指國家向行政賠償請求主體支付賠償費(fèi)用后,有故意或重大過失的行政公務(wù)人員應(yīng)當(dāng)依過錯程度承擔(dān)全部或部分賠償費(fèi)用。這種追償責(zé)任使得行政公務(wù)人員的個人利益也牽涉其中,能夠促使他們更為謹(jǐn)慎的執(zhí)行職務(wù)。行政處分是對公務(wù)人員職務(wù)身份的制裁,包括警告、記過、記大過、降級、撤職以及開除的處分。行政處分責(zé)任是公務(wù)人員非財產(chǎn)責(zé)任的主要形式,該種責(zé)任通過影響公務(wù)人員的政治前途的方式,發(fā)揮指引和規(guī)范其行為的作用,從“人”的方面防止行政壟斷的發(fā)生。

        (二)建立行政壟斷民事責(zé)任制度

        有關(guān)行政壟斷的民事責(zé)任形式問題,筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)分為財產(chǎn)責(zé)任與非財產(chǎn)責(zé)任,其中經(jīng)營者應(yīng)以財產(chǎn)責(zé)任為主。這不僅是對于數(shù)額有限的國家賠償?shù)难a(bǔ)充,而且,行政壟斷的根本原因是利益,如果使其違法成本遠(yuǎn)高于獲利,作為理性人的經(jīng)營者自然會放棄這一做法,從而在根源上遏制行政壟斷。相對應(yīng)的,行政主體應(yīng)當(dāng)以非財產(chǎn)責(zé)任為主,一方面,這能形成對于行政賠償責(zé)任的補(bǔ)充,使得行政主體承擔(dān)責(zé)任的形式更為全面,另一方面,正如上文所說,我國的行政機(jī)關(guān)的收入來源較為特殊,將因行政機(jī)關(guān)過錯而產(chǎn)生的巨額賠償轉(zhuǎn)嫁給全體納稅人是明顯不合理的,所以對于行政主體的財產(chǎn)責(zé)任的承擔(dān)應(yīng)嚴(yán)格基于《國家賠償法》,不應(yīng)再另外加重行政機(jī)關(guān)的財產(chǎn)賠償責(zé)任。

        (三)重構(gòu)行政壟斷法律責(zé)任的執(zhí)法主體

        我國《反壟斷法》規(guī)定上級機(jī)關(guān)為執(zhí)法主體,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)有依法提出建議的權(quán)力。在反壟斷法實施的當(dāng)天,國家工商總局制定的《國家工商行政管理總局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》獲批,其中規(guī)定了國家工商總局的職權(quán)范圍,即負(fù)責(zé)壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、濫用行政權(quán)力排除限制競爭方面的反壟斷執(zhí)法工作(價格壟斷行為除外)。但是國家工商總局本身就是政府的職能部門且部門級別較低,很難有超然于其他部門的獨(dú)立性以作出獨(dú)立公平的裁決,更何況《反壟斷法》僅僅賦予了建議權(quán),因此,由上級機(jī)關(guān)和國家工商總局構(gòu)成的執(zhí)法體系是不合適且無法發(fā)揮相應(yīng)作用的。

        筆者建議應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。在這一方面,有關(guān)發(fā)達(dá)國家的實踐經(jīng)驗值得我們學(xué)習(xí)和借鑒,例如美國擁有獨(dú)立于政府的集行政權(quán)、司法權(quán)于一體的聯(lián)邦貿(mào)易委員會;日本的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)是隸屬于內(nèi)閣總理大臣直接管轄的具有很高獨(dú)立性和權(quán)威性的公平交易委員會。 因此,我國應(yīng)當(dāng)重新整合包括反行政壟斷在內(nèi)的反壟斷執(zhí)法權(quán),將它們都?xì)w于一個獨(dú)立的執(zhí)法機(jī)構(gòu),且該機(jī)構(gòu)的地位應(yīng)以國務(wù)院直屬部門為宜,執(zhí)法權(quán)應(yīng)當(dāng)高于其他部委。另外,該執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以分為中央與地方兩個級別,同時地方的執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)獨(dú)立于地方政府,這樣才能保證該機(jī)構(gòu)及其裁決的權(quán)威性。

        四、結(jié)語

        在當(dāng)前階段,行政壟斷是我國建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系需要攻克的難題之一,它對于市場經(jīng)濟(jì)秩序的破壞是難以估量的。在意識到問題的嚴(yán)重性的同時,我們也要意識到這一問題的根源在于不受限制的行政權(quán)力,故法律是克制行政壟斷的利器。本文在分析立法現(xiàn)狀之后,著重闡述對于行政壟斷法律責(zé)任改革建議,既有對于現(xiàn)行法的修補(bǔ)以適應(yīng)當(dāng)下需求,又有對于未來反行政壟斷整體制度的設(shè)計以滿足未來發(fā)展,較有體系地闡明了觀點。但行政壟斷法律責(zé)任體系極為龐雜,筆者限于水平,只是在前人經(jīng)驗上進(jìn)行了較為粗淺的研究,不足謬誤之處,尤望指正。

        注釋:

        劉瑞復(fù)主編.中國經(jīng)濟(jì)法律百科全書.中國政法大學(xué)出版社.1995.764.

        顧功耘主編.經(jīng)濟(jì)法教程(第三版).上海人民出版社.2013.376.

        布萊克本法律詞典.美國西部出版社公司.1983.1197.

        官本仁.論行政壟斷的規(guī)制.反壟斷法比較研究.人民法院出版社.2006.389.

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