陳猛超 王小云 劉子千 許月明 胡建 李琨

摘要從樓房村項目安置補償方式、建設方式、管理方式三方面，分析了阜平縣樓房村城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目助力脫貧攻堅特有的模式，探討了“樓房村模式”存在的不足，并提出具體的建議，為破解我國其他貧困地區(qū)易地扶貧搬遷提供參考。

關鍵詞城鄉(xiāng)建設用地；增減掛鉤；脫貧；易地扶貧搬遷

中圖分類號S-9文獻標識碼

A文章編號0517-6611（2017）12-0207-02

AbstractFrom the three aspects of allocation and compensation mode，construction mode，and management mode，we analyzed the endemic model of link the increase and decrease of the rural-urban construction land use projects helping to alleviate poverty in Loufang Village of Fuping County，the existing problems of “Loufang Village mode” were explored，the concrete suggestions were put forward.It will offer reference for relocating the poor in other poor areas.

Key wordsRuralurban construction land use；Link the increase and decrease；Alleviate poverty；Relocating the poor

在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的時期，我國城鎮(zhèn)建設用地供需關系緊張與農(nóng)村居民點用地效率低下、較富裕地區(qū)建設用地指標緊張與貧困地區(qū)土地閑置等現(xiàn)象并存，為盤活貧困地區(qū)閑置土地資源，解決較富裕地區(qū)的建設用地指標不足問題，我國出臺了一系列舉措。經(jīng)中央批準，在2014年允許國家確定的11個連片特困地區(qū)將增減掛鉤節(jié)余用地指標在省域范圍內流轉使用；2015年11月29日《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》提出“利用增減掛鉤政策支持易地扶貧搬遷”；2016年2月17日，國土資源部制定的《關于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》提出“增減掛鉤指標向貧困地區(qū)傾斜 并拓展貧困地區(qū)增減掛鉤節(jié)余指標使用范圍”；2016年3月28日，河北省國土資源廳關于轉發(fā)的國土資源部《關于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》提出“省廳在安排增減掛鉤指標時，重點支持貧困縣（市）的扶貧開發(fā)和易地扶貧搬遷工作，對國家確定的燕山—太行山片區(qū)特困地區(qū)和片區(qū)外國家扶貧開發(fā)工作重點縣共46個縣（市），可將部分節(jié)余指標在省域范圍內掛鉤使用”；2016年7月11日《河北省國土資源廳關于啟動城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標庫的通知》提出“為河北省國家級貧困縣制定一些特殊的土地政策，政策期限上限定在2018年底”。

阜平是國家級貧困縣，燕山—太行山國家集中連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)重點縣，是燕山—太行山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與脫貧攻堅試點，2012年12月30日，習近平曾專程到阜平縣“訪貧”。阜平轄209個行政村，22.80萬人，2016年建檔立卡貧困人口5.77萬人，貧困發(fā)生率達25.31%。近年來，通過國家的大力扶貧開發(fā)，貧困發(fā)生率逐年下降，但與其他地區(qū)相比貧困發(fā)生率仍較高。國土資源部連續(xù)3年對阜平在政策、項目等方面給予了應保盡保，2016年阜平已有34個行政村實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目，其中阜平鎮(zhèn)的樓房村項目進展較快，為其他試點起著示范帶動作用。

1樓房村模式

1.1樓房村概況

樓房村涉9個自然村，分布較分散，距中心村較遠，道路交通不便；全村共計246戶654人，其中2016年建檔立卡貧困人口118戶216人，貧困發(fā)生率達48%，遠遠高于縣貧困發(fā)生率。項目區(qū)現(xiàn)有集體用地13.15 hm2，建新區(qū)占用原建設用地面積2.55 hm2，復墾區(qū)面積14.73 hm2，新增耕地面積7.95 hm2，新增建設用地面積0.43 hm2，可節(jié)余建設用地指標7.52 hm2，可流轉指標收益7 900.20萬元，其中工程類支出達5 165.58萬元，補償類支出達3 460.05萬元，支出不足部分由財政資金補貼。

1.2樓房村項目安置補償方式

樓房村安置補償方式由住房安置、貨幣安置、生活保障三項構成，拆遷補償支出達814.18萬元，主要包括新址征地費、評估費、房屋拆遷獎勵、臨時安置補助費、停產(chǎn)停業(yè)費等其他費用；安家補貼費支出達770.05萬元，物業(yè)取暖支出達908.92萬元，養(yǎng)老保險達804.00萬元。

1.2.1住房安置。樓房村共建設9棟樓房，其中8棟4層樓房，1棟5層樓房；共144套不同戶型的房子，其中有36套 65 m2，36套90 m2，72套106 m2，且每戶住宅配置一處15 m2地下室，全村選擇住房安置補償?shù)挠?3戶。

堅持以人均住房面積不得超過25 m2，以原住房財產(chǎn)換現(xiàn)住房，以評估價款換新住宅的原則，村民應購房面積的部分按照優(yōu)惠價計算，超過應購房面積的部分按市場價計算（優(yōu)惠價從1 150元/m2至1 450元/m2不等，市場價比優(yōu)惠價高100元/m2）。村民自己付款，政府不予補貼；個人原住房財產(chǎn)評估價超出需求住房面積價款的部分，可進行貨幣補償。

因貧困無能力支付剩余購房款的，經(jīng)村民代表會通過，本人可暫時入住，房產(chǎn)所有權保留為樓房村民委員會所有，經(jīng)公證處公證3年內繳清所欠房款后，房產(chǎn)所有權歸本人所有，自動轉移。未繳清所欠房款的，房產(chǎn)不得實行買賣及其他實質性處分，包括不能抵押貸款等。

為確保村民住得起房，對每戶進行購房補貼，資產(chǎn)評估價格低于應享受購房價款80%的，村委會補貼到應購房價款的80%，剩余的20%價款自己繳納。貧困戶按國家移民搬遷有關政策享受每人1.2萬元的補貼；非貧困戶按每人1.0萬元進行補貼。

1.2.2貨幣安置。已經(jīng)在村域外擁有個人房產(chǎn)的，鼓勵其貨幣安置；選擇貨幣安置對象需提供擁有或購置其他住房的有效證件或證明，經(jīng)鄉(xiāng)、村2級確認后進行貨幣補償；獲得貨幣安置的農(nóng)戶不再享受物業(yè)費和取暖費補貼，但可享受其他住房安置的全部優(yōu)惠政策，全村選擇貨幣安置的已達153戶。

1.2.3生活保障。村民搬遷至樓房村集中居住社區(qū)，給予應購住房建筑面積每月5元/m2的物業(yè)費用補貼，并逐年補貼至小區(qū)物業(yè)管理單位，補貼期限10年。實行統(tǒng)一供暖的，給予住戶應購住房建筑面積每年不超過20元/m2的取暖費專項補貼并逐年補貼至小區(qū)物業(yè)管理單位，補貼期限10年。物業(yè)和取暖補貼實行專戶管理，超出應購房面積不予補貼，選擇貨幣安置方式的村民不享受此優(yōu)惠政策。

安置對象60周歲以上的參保居民（年齡截止時間2015年7月1日），由村委會按每人4萬元的標準躉繳，縣財政建立全縣統(tǒng)一的養(yǎng)老補貼專戶，用于養(yǎng)老待遇補貼。將養(yǎng)老待遇領取標準每人每月在上級發(fā)放養(yǎng)老金基礎上補貼到300元，從整體搬遷全部入住后執(zhí)行。

鼓勵和引導安置對象在50～59周歲（年齡截止時間2015年7月1日）參保居民選擇較高檔次繳費，繳費不滿15年的，可一次性補繳至15年，全部納入全省統(tǒng)籌基金。個人選擇適當繳費檔次逐年繳費和躉繳（個人累計繳費和躉繳達15 500元），村集體給予相應的補貼（15 500元），使其個人賬戶累計在31 000元以上，60周歲以后

每人每月領取養(yǎng)老待遇300元以上。對通過正常繳費和躉繳個人賬戶無法達31 000元的（涉及57周歲，58周歲，59周歲），可將繳費和躉繳后的剩余資金（31 000元減去實際繳費和躉繳金額）由村委會和參保人共同一次性繳到全縣養(yǎng)老補貼專戶，由養(yǎng)老補貼專戶將每人每月領取的養(yǎng)老待遇在上級發(fā)放的基礎上補貼到300元。選擇參加職工養(yǎng)老保險的不再享受此項政策。

1.3樓房村項目建設方式

1.3.1布局合理，尊重民愿。樓房村項目實施之前，縣、鎮(zhèn)、村3級干部深入全部農(nóng)戶了解農(nóng)民意愿。在全部農(nóng)戶認可后才開始實施樓房村項目，并在實施時采用滾動開發(fā)建設模式，在現(xiàn)狀基礎上，結合未來建設時序，對原有村內道路進行優(yōu)化拓展，強化中心，改善環(huán)境，形成一個有機生長的農(nóng)村社區(qū)。針對樓房村地勢復雜、高低落差較大的情況，項目規(guī)劃充分尊重地形，用T字型道路串聯(lián)各個平臺，打造成高低錯落的山地村莊景觀。保留原有幸福院、戲臺，并在旁邊新建村民活動中心，與南側村口公園、中心廣場共同構成村莊的公共核心；入村口設置牌坊和景觀構筑物，增強村莊標識；住宅成組分布，每個組團內設置小游園；住宅層高控制在5層以下，大部分為4層，每戶設置地下雜物間；宅前屋后安排菜地，延續(xù)村莊生產(chǎn)生活景觀。

1.3.2傳承與創(chuàng)新并行。樓房村項目保留村莊現(xiàn)有主要交通路徑，避免原有交通路徑的消失；保留村莊現(xiàn)存特有生產(chǎn)工具（如石磨、碾子等），將其運用到未來農(nóng)村社區(qū)的景觀構筑中，營造村民熟悉的生活場景。在考慮村民活動習慣、各類公共設施需求人群的關聯(lián)性和集中布置的用地集約性需求下，樓房村創(chuàng)新采用集聚建設方式，將各類公共設施集中設置于村莊中心，以達到節(jié)約用地、提高使用效率、營造良好的村莊圍合氛圍的目的。

1.4樓房村項目管理方式

1.4.1構建了政府主導、國土搭臺、多部門協(xié)作的責任機制。阜平縣堅持政府主導、專家領銜、公眾參與、部門合作、科學決策的工作方針，形成政府主導、國土部門搭建平臺、相關部門積極參與、各司其職的責任機制。成立縣城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作領導小組，縣委書記為政委，縣長為組長，國土資源局局長任副組長，其他相關縣領導出任組成員；阜平鎮(zhèn)政府為樓房試點項目責任主體，國土資源局為業(yè)務牽頭單位，并成立工作小組，由阜平鎮(zhèn)書記任組長、阜平鎮(zhèn)長任副組長，鎮(zhèn)骨干力量和樓房村兩委干部任成員。

1.4.2定期開展督導檢查工作。阜平縣領導小組加強對樓房試點工作推進督導檢查，定期深入項目區(qū)調查情況，協(xié)調解決項目推進中的重點、難點問題，并能及時召開工作調度會和現(xiàn)場觀摩會，總結經(jīng)驗做法，確保樓房試點工作順利推進。

2樓房村項目實施中存在的問題

2.1資金籌措方式單一，管理不科學

樓房村項目實施過程中資金主要靠財政資金和流轉指標收益資金，社會資金投入較少，各部門惠農(nóng)資金不能得到統(tǒng)一整合，導致資金得不到有效整合，以致于資金匱乏，甚至出現(xiàn)工程前期資金由項目承包商墊付的現(xiàn)象，并且存在資金不能按照計劃使用的現(xiàn)象，部分項目實際經(jīng)費已經(jīng)遠遠超出預算經(jīng)費。另外，資金審批手續(xù)復雜，部分資金不能及時到位，導致工程進度緩慢。

2.2農(nóng)戶收入不穩(wěn)定

雖存在相關政策要求增減掛鉤收益必須返還給農(nóng)戶，但是由于缺少如何返還的方案，所以收益不能準確及時返還給農(nóng)戶。農(nóng)戶搬入樓房后花費明顯增多，原來農(nóng)戶可以依靠種植房前屋后的閑余土地種植蔬菜，蔬菜可以自給自足。搬遷后農(nóng)戶的土地集中進行流轉，農(nóng)戶的收益與土地承包商的效益直接掛鉤，如何保障承包商能為農(nóng)戶帶來穩(wěn)定的收益、承包距離建新區(qū)較遠的耕地的承包商能夠方便耕種值得思考。

2.3項目周期長，安置難度大

項目區(qū)涉及農(nóng)戶數(shù)多，項目實施過程復雜，前期準備工作艱難，需鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部入戶調查，了解全部的農(nóng)戶搬遷意愿；開展確定建新區(qū)地址、評估農(nóng)戶房屋財產(chǎn)、拆遷農(nóng)戶房屋、新建建新區(qū)、引導農(nóng)戶統(tǒng)一搬遷等工

作。阜平縣大多數(shù)村莊處于山區(qū)地帶，給施工帶來較大的難度，并且建新拆舊地塊在實際操作過程中存在諸多不確定因素，特別是農(nóng)戶意愿不穩(wěn)定[1-2]，導致項目周期過長；村內農(nóng)戶較多，不乏素質偏低的農(nóng)戶，這給房屋的評估及分配帶來很大的考驗。

3對策建議

3.1規(guī)范資金使用，拓展融資渠道

財政局制定增減掛鉤指標返還方案，整合掛鉤指標收益資金和村村通、安全飲水、危房改造、電網(wǎng)改造、農(nóng)村面貌提升、發(fā)改、移民、扶貧等各類涉農(nóng)資金，對統(tǒng)籌資金設立專項賬戶，實行專人、專戶、專賬管理，確保按程序運作，專項專用；由縣紀委、監(jiān)察、審計成立資金使用監(jiān)督小組，對項目的資金使用情況進行全程跟蹤和監(jiān)督檢查、審計核算。

在政府的引導下，首先以土地預期收益向金融機構貸款，并組建投資公司、擔保公司等融資平臺，創(chuàng)新融資方法，爭取金融機構資金，建立完善“投資、建設、出讓、償還”投融資機制。其次制定優(yōu)惠政策，引導企業(yè)等社會資本[3]。

3.2探索土地經(jīng)營新模式

積極探取“政府統(tǒng)籌+村級組織推動+農(nóng)戶入股參與+企業(yè)開發(fā)經(jīng)營”的山區(qū)綜合開發(fā)模式。通過高效地土地流轉、高標準整治建設和高品質開發(fā)利用，推進一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展[4]。將土地經(jīng)營權按面積折合成股份流轉到村委會，村委會代表農(nóng)戶以土地入股，與農(nóng)業(yè)公司合作開發(fā)經(jīng)營，項目區(qū)經(jīng)營效益由村委會代表農(nóng)戶與企業(yè)按比例分成，并設定保底收入，確保農(nóng)戶的“三金”（股金、分紅金、打工薪金）得到保障[5]。

3.3尊重意愿，先易后難

堅持以農(nóng)戶為主體，按照自愿自主自治的原則，是否參與項目、補償方式選取、住房選址、戶型選取等重要事項由農(nóng)戶自己做主[6]。政府在項目開展前制定好安置補償標準、安置補償方式、過渡安置方案、組織搬遷方案、土地權屬調整方案、房屋分配方案等，并在項目點進行公示，獲取農(nóng)戶意見。在實施項目時因地制宜，統(tǒng)籌安排，先易后難，優(yōu)先選取農(nóng)戶積極性高的項目區(qū)開展工作。通過示范，以點帶面逐步推進。

參考文獻

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[2] 暢瑞，左小清，龐霓.淺析城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策在德宏州易地扶貧搬遷工作中的作用[J].浙江農(nóng)業(yè)科學，2017，58（2）：333-334.

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[6] 姚樹榮，龍婷玉.基于精準扶貧的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策創(chuàng)新[J].西南民族大學學報（人文社科版），2016，37（11）：124-129.