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        完善公共采購制度建設研究

        2017-05-30 21:42:53劉春
        中國商論 2017年2期
        關鍵詞:現(xiàn)狀對策分析

        劉春

        摘 要:本文從公共采購的基本理論和經(jīng)濟功能出發(fā),結合我國及江蘇省鎮(zhèn)江市公共采購的實際情況,借鑒國外發(fā)達國家的公共采購經(jīng)驗,對解決現(xiàn)階段公共采購制度中存在的問題進行了較為深入的研究,分析了公共采購制度的作用,并立足于全球化經(jīng)濟發(fā)展思維之上,以期構建切合我國經(jīng)濟發(fā)展需求的本土化和國際化模式。

        關鍵詞:公共采購 經(jīng)濟發(fā)展 現(xiàn)狀 分析 對策

        中圖分類號:F812.45 文獻標識碼:A 文章編號:2096-0298(2017)01(b)-073-02

        公共采購制度是由一系列的公共采購政策、法律、規(guī)則、組織管理等構成,是我國公共經(jīng)濟管理的重要內容,是我國實行社會主義市場經(jīng)濟體制管理的重要手段。在世界經(jīng)濟一體化、國際化趨勢的大背景下,進一步健全和完善我國公共采購制度,是我國與國際接軌的需要。我國經(jīng)濟管理體系在改革過程中顯得制度供給不足,并且已經(jīng)出現(xiàn)了一些阻礙和新的問題。因此,新型公共采購制度作為服務型政府建設的一個重要內容,迫切需要我們進一步理順公共采購管理機制和創(chuàng)新政府宏觀調控的經(jīng)濟手段。

        1 公共采購制度的經(jīng)濟學分析

        1.1 公共采購的特點

        1.1.1 公共采購的規(guī)模性與增長性

        目前,全球公共采購每年的總規(guī)模在6萬億美元以上,公共采購的規(guī)模表現(xiàn)在:公共采購總量巨大。從國際上看,公共采購總量一般占國家財政支出的60%~70%,占GDP的10%以上,公共采購規(guī)模的不斷遞增,使公共采購已經(jīng)成為一個與企業(yè)(私人市場)市場并行的、五臟俱全的公共市場,采購主體范圍廣泛。以鎮(zhèn)江市為例,2005年政府采購規(guī)模為76382萬元,2009年為238471萬元,2014年達962917萬元,十年之間政府采購量增長達十倍以上(2005年~2013年鎮(zhèn)江市政府采購統(tǒng)計年報)。

        1.1.2 公共采購的效益性和帶動性

        按照經(jīng)濟學原理,將市場分為兩類,第一類是由全體國民作為購買主體的普通貿易市場,第二類是以政府機關為主導的特殊市場,即公共采購市場。利用公共采購的規(guī)模調控和支撐經(jīng)濟,是各地區(qū)和國家常用手段。國家可以利用公共采購的規(guī)模經(jīng)濟效應,滿足本國企業(yè)獲取規(guī)模經(jīng)濟收益從而維持生存與發(fā)展的需要。公共采購的經(jīng)濟效益,分為規(guī)模經(jīng)濟效益、資源配置經(jīng)濟效益、潛在經(jīng)濟效益和技術進步效益及管理經(jīng)濟效益等。國家應堅持在資源節(jié)約、環(huán)境友好的約束條件下,制定公共采購政策,以引領社會經(jīng)濟效益的良性循環(huán)發(fā)展。

        1.2 公共采購制度的經(jīng)濟功能分析

        1.2.1 公共采購制度可以發(fā)揮政府宏觀的經(jīng)濟調控

        政府可以利用公共采購的規(guī)模優(yōu)勢發(fā)揮導向作用,落實政府的政策意圖。公共采購作為一種宏觀手段,方式十分靈活。首先,通過實行公開競爭的采購方式,可以優(yōu)化公平競爭環(huán)境和維護市場秩序;其次,通過對供應商資格條件的限制,可以鼓勵和扶持具有競爭優(yōu)勢的企業(yè)發(fā)展;最后,通過投資結構及采購規(guī)模的調整,可以穩(wěn)定物價、調節(jié)供求關系以及產(chǎn)業(yè)結構等。

        1.2.2 公共采購制度可以實現(xiàn)公共資源的優(yōu)化配置

        在公共采購活動中引入公開競爭機制,對資金使用部門來說,有利于提高資金使用的透明度和有效性;對采購機關來說,可以優(yōu)中選優(yōu),獲得性價比最佳的貨物、工程和服務;對供應商來說,為使其適應市場要求,需改善產(chǎn)品性價比,提高企業(yè)競爭力。

        1.2.3 公共采購制度可以促進對外貿易的平等互惠

        公共采購由于涉及到供應商的國別以及產(chǎn)品的來源地,因此會影響一個國家的對外貿易政策。雖然公共市場的開放不可避免地將沖擊本國產(chǎn)業(yè),但開放的公共市場是對等和相互的,既便于引進國外先進技術和產(chǎn)品,又可為本國產(chǎn)品開拓廣闊的國際市場。

        1.2.4 公共采購制度可以拉動國家經(jīng)濟的健康發(fā)展

        公共采購在拉動內需的同時,可以保護民族產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)造就業(yè)空間。隨著對經(jīng)濟拉動作用的增強,必將減少人力資源的閑置,無疑對解決就業(yè)問題起到推動作用。在公共采購過程中,利用政策手段對環(huán)境友好、民族工業(yè)加以適當保護,并于無形中有序地調整產(chǎn)業(yè)結構。通過公共采購宏觀調控政策,政府可以通過帶有政策傾向的公共采購,平衡地區(qū)經(jīng)濟差距,維護生產(chǎn)者和消費者的合法權益。同時政府可以借助公共采購的強大政策功能,有效引導和激勵中小企業(yè)的發(fā)展。

        1.2.5 公共采購制度可以賦予高新產(chǎn)業(yè)的更多活力

        從經(jīng)濟角度來說,科學技術是第一生產(chǎn)力,故高新技術產(chǎn)業(yè)是國家經(jīng)濟實力最為重要的標志,如美國最重要的高新技術產(chǎn)業(yè)始終超前于其他國家,居世界領先地位。但高新技術產(chǎn)業(yè)由于投入高,風險大,而且這些產(chǎn)品在生產(chǎn)與銷售中,從來不存在完全自由競爭的市場,故高新技術工業(yè)的維持與發(fā)展一直離不開公共采購領域的支持。

        2 鎮(zhèn)江市公共采購制度建設現(xiàn)狀和問題分析

        2.1 鎮(zhèn)江市公共采購制度建設現(xiàn)狀

        2.1.1 具備較為完整的法律法規(guī)體系

        我國現(xiàn)有公共采購的適用法律有《政府采購法》、《招標投標法》、基礎設施或公用事業(yè)特許經(jīng)營等法律,另外,除國家及省級頒布各實施條例以外,鎮(zhèn)江市還制訂了各種管理辦法用以指導實際公共采購實際工作,如《鎮(zhèn)江市公共資源交易業(yè)務操作規(guī)范》、《鎮(zhèn)江市招投標交易投訴處理辦法》、《鎮(zhèn)江市政府采購績效評價和工作問責辦法》、《鎮(zhèn)江市國有(投資)企業(yè)重大投資 監(jiān)督管理暫行辦法》、《關于推進政府購買公共服務工作的實施辦法》等。

        2.1.2 公共采購的范圍內容及政策傾斜

        鎮(zhèn)江市公共采購覆蓋工程建設、交通建設、水利建設、基礎建設、市政建設、政府采購、產(chǎn)權交易以及科研教育等領域,采購內容廣泛,從貨物、工程、服務至無形資產(chǎn)、公共服務等。近年來,政府工作重心導向為市場主體提供服務和創(chuàng)造綠色友好的環(huán)境上來,為此,鎮(zhèn)江市為改進政府購買公共服務方式,及時在6月制定出臺了鎮(zhèn)江市《關于推進政府購買公共服務工作的實施辦法》,有力推進了政府購買公共服務工作的開展,規(guī)范了政府購買公共服務活動的行為。

        2.1.3 公共采購的機構設置與隊伍建設

        鎮(zhèn)江市于2013年底合并工程交易、政府采購、土地交易、產(chǎn)權交易等四大中心,并整合水利、交通、衛(wèi)生等單位中的公共資源交易職能,成立鎮(zhèn)江市公共資源交易中心。公共資源交易中心的成立,在一定程度上改變了各類交易機構林立的現(xiàn)狀,使政府采購制度和招標投標制度進行了面對面碰撞,通過沖突和磨合,公共資源交易運行良好平穩(wěn),現(xiàn)代公共采購制度在鎮(zhèn)江已初具雛形,從而實現(xiàn)采購信息及交易資源的共享。

        2.1.4 公共采購制度的運行管理機制

        按照政府管理職能和實際操作相分離的要求,鎮(zhèn)江市公共采購管理機構與操作機構基本完成分離,出現(xiàn)公共資源交易中心、招投標代理機構、造價咨詢機構、行業(yè)機構以及政府管理部門共同發(fā)展的局面。各機構工作職責分工日趨合理,管辦分離、機構分設、政事分開、相互制約的工作機制基本形成,為鎮(zhèn)江市公共采購工作的快速良性發(fā)展提供了機制保證。

        2.2 鎮(zhèn)江市公共采購制度存在的問題分析

        2.2.1 兩法或多法并存,帶來執(zhí)行困境

        兩法或多法的并存是時代選擇的結果,曾經(jīng)起到非常有效的積極作用。但是,由于我國現(xiàn)行的各公共采購法律規(guī)定,在立法內容上都是分別借鑒國外法律而制定,兩法或多法之間的共性問題的規(guī)定不盡相同。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展,公共采購范圍不斷擴大,兩法或多法并存現(xiàn)象與公共采購事業(yè)的發(fā)展有越來越多相悖的地方,同時由于地方法規(guī)法律效力低,因而使地方公共采購工作常常無所適從、難以界定適用規(guī)則,需要國家層面的法律體系改革。

        2.2.2 政策規(guī)定籠統(tǒng),影響政策發(fā)揮

        我國公共采購的兩大法律體系中,《招標投標法》規(guī)定“保護國家利益、社會公共利益和招標投標活動當事人的合法權益,提高經(jīng)濟效益,保證項目質量”,政策規(guī)定籠統(tǒng)、操作指導性不強?!墩少彿ā芬蟆罢少彂斢兄趯崿F(xiàn)國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展政策目標,包括保護環(huán)境,扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū),促進中小企業(yè)發(fā)展等”( 《中華人民共和國政府采購法》第九條),政策規(guī)定雖然明確,但在實際采購活動中,因地方強調創(chuàng)收與節(jié)支,因而使該政策要求未引起市級政府的高度重視,導致政策發(fā)揮不明顯。

        2.2.3 管理條塊分割,影響政策落地

        我國地方區(qū)域和產(chǎn)業(yè)部門均處在分頭管理的狀態(tài),導致政策在地方公共采購活動中難以落地。例如,同樣是在鎮(zhèn)江市范圍內的建筑工程招標,屬于政府集中采購項目的執(zhí)行政府采購法相關規(guī)定,對中小企業(yè)競標或在工程中使用節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品給予較大優(yōu)惠;不屬于政府集中采購的工程招標,同樣是中小企業(yè)或使用節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品卻享受不到任何優(yōu)惠待遇。而且地方政府為支持本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展,常常違規(guī)直接發(fā)包給本地企業(yè)或給予本地企業(yè)一定優(yōu)惠。

        3 完善公共采購制度建設的對策和建議

        3.1 健全和完善公共采購相關法律法規(guī)

        隨著我國各地公共資源交易平臺的深入整合和發(fā)展形勢,改變當前公共采購管理法律環(huán)境的兩法或多法并行現(xiàn)狀,統(tǒng)一制定符合社會主義市場經(jīng)濟的公共采購法是目前較為緊迫的問題。我國在2012年和2014年分別出臺實施的《中華人民共和國招標投標法實施條例》和《中華人民共和國政府采購法實施條例》,雖然各自條款中盡量妥協(xié)退讓,不起沖突,似乎寄予公共采購市場一線希望,但是經(jīng)過仔細分析,并沒有實質性解決兩法或多法之間的實際矛盾問題,執(zhí)行主體界定仍然模糊。

        3.2 充分發(fā)揮公共采購制度的經(jīng)濟政策功能

        在建設節(jié)約型社會的時代背景下,采取措施進一步發(fā)揮公共采購制度的宏觀調控功能和市場導向作用。借鑒國際先進經(jīng)驗,我國應不斷提升公共采購制度的經(jīng)濟功能,從單一節(jié)約采購資金轉變?yōu)檎{節(jié)經(jīng)濟增長和均衡發(fā)展的宏觀經(jīng)濟目標上來。優(yōu)先采購本國產(chǎn)品、扶持創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)。隨著經(jīng)濟的高速增長,我國面臨的資源環(huán)境壓力越來越大,資源短缺、生態(tài)環(huán)境惡化問題表現(xiàn)得越來越突出,長此以往,我國經(jīng)濟發(fā)展將無以為繼。因此,建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會己成為必然選擇。

        3.3 重視公共采購的市場建設和人員培訓

        規(guī)范公共采購的市場機構建設。從“經(jīng)濟建設型政府”轉向“公共服務型政府”,是中國市場化改革的必然選擇,作為體現(xiàn)政府公共服務的一個重要平臺。統(tǒng)一的公共資源交易平臺,對于整合各類有形市場資源,擴大公共資源交易范圍,建立健全統(tǒng)一規(guī)范的有形市場,從源頭上預防腐敗行為,具有重要作用,有利于現(xiàn)代公共采購制度的統(tǒng)一形成。加強公共采購的從業(yè)人員建設。國家應支持高校根據(jù)市場需求,設立公共采購專業(yè),進行公共采購理論研究和專業(yè)人才培養(yǎng)。

        4 結語

        綜上所述,我國正處在全面深化改革、全面推進依法治國的關鍵時期,積極探索修訂公共采購法律與規(guī)則的基本政策原則,使公共采購這一規(guī)模巨大的政府行為,通過規(guī)范立法和有效運行,實現(xiàn)公共采購持續(xù)智能的宏觀調控功能。

        參考文獻

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        [5] 王叢虎.公共采購腐敗治理問題研究[M].中國方正出版社,2013.

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