任祥運 孟令錦 王東建

摘 要：財政承受能力論證作為PPP項目識別階段的一項必備工作，起到了有序推進PPP項目實施，保障政府切實履行合同義務(wù)，有效防范和控制財政風(fēng)險的作用。PPP項目在財政承受能力論證操作實務(wù)中，如何科學(xué)合理地預(yù)測未來長達10～30年一般公共預(yù)算支出數(shù)額，將更加合理地論證各年度財政承受能力，對PPP項目開發(fā)目錄及各PPP項目的合作年限等具有很好的約束機制。

關(guān)鍵詞：PPP項目 財政承受能力 一般公共預(yù)算支出 增長率

中圖分類號：F812.3 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）12（b）-165-02

政府和社會資本合作（PPP）項目自國發(fā)〔2014〕43號、財金〔2014〕76號、財金〔2014〕113號文發(fā)布以來，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域大行其道，截至2017年6月底，我國PPP入庫項目共計13554個，投資額累計16.3萬億元。

財政承受能力論證作為PPP項目識別階段的一項必備工作，起到了有效防范和控制財政風(fēng)險的作用。財金〔2014〕113號和財金〔2015〕21號文，分別指出“對部分政府付費或政府補貼的項目，開展財政承受能力論證[2]”和“在進行財政支出能力評估時，未來年度一般公共預(yù)算支出數(shù)額可參照前五年相關(guān)數(shù)額的平均值及平均增長率計算，并根據(jù)實際情況進行適當(dāng)調(diào)整[3]。”如何科學(xué)合理地預(yù)測一般公共預(yù)算支出增長率及數(shù)額，對開展財政承受能力論證工作極為重要。

1 一般公共預(yù)算支出

一般公共預(yù)算是對以稅收為主體的財政收入，安排用于保障和改善民生、推動經(jīng)濟社會發(fā)展、維護國家安全、維持國家機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)等方面的收支預(yù)算[4]。一般公共預(yù)算支出是國家對集中的預(yù)算收入有計劃地分配和使用而安排的支出，其分為基本建設(shè)支出、支持農(nóng)村生產(chǎn)支出、城市維護費、文教事業(yè)費、政策性補貼支出等29類。

2 增長率及測算方法

3 預(yù)測一般公共預(yù)算支出

在PPP項目財政承受能力論證實務(wù)操作中，已知近幾年的一般公共預(yù)算支出數(shù)據(jù)，通過數(shù)據(jù)分析，結(jié)合影響因素，預(yù)測未來一般公共預(yù)算支出增長率和支出數(shù)額。

3.1 影響因素

影響一般公共預(yù)算支出的宏觀因素主要有經(jīng)濟發(fā)展的水平、經(jīng)濟體制的選擇和政府的經(jīng)濟干預(yù)政策等經(jīng)濟性因素，政局是否穩(wěn)定、政體結(jié)構(gòu)的行政效率等政治性因素，人口因素、文化背景等社會性因素。同時，福利經(jīng)濟學(xué)、公共物品的需求、公共物品的成本和價格、公共物品的質(zhì)量、財政管理體制等微觀因素也影響到一般公共預(yù)算的支出。

3.2 預(yù)測基數(shù)測算

在預(yù)測未來一般公共預(yù)算支出時，可以最新年度的一般公共預(yù)算支出數(shù)額為基數(shù)或以近幾年一般公共預(yù)算支出的平均值為基數(shù)。假設(shè)已知N年一般公共預(yù)算支出，則一般公共預(yù)算平均數(shù)計算公式如下：

（1）最新年度的一般公共預(yù)算支出為2016年的518843萬元；

（2）近5年的一般公共預(yù)算支出平均值為446537.4萬元。

3.3 預(yù)測增長率測算

根據(jù)上述已知一般公共預(yù)算支出數(shù)額，采用公式（1）分別計算2012年～2016年，各年度的一般公共預(yù)算支出增長率，如表2所示。

最新年度的一般公共預(yù)算支出增長率為2016年的5.29%；近5年的一般公共預(yù)算支出增長率算數(shù)平均值為11.54%；近5年的一般公共預(yù)算支出增長率幾何平均值為9.55%。

3.4 預(yù)測基數(shù)及增長率選取

根據(jù)上述測算結(jié)果，將各年度的一般公共預(yù)算支出數(shù)額、增長率進行整體分析，從而選取預(yù)測基數(shù)及相應(yīng)的增長率。某市一般公共預(yù)算支出及增長率數(shù)據(jù)圖，如圖1所示。

通過圖1分析可知：

第一，各年度的一般公共預(yù)算支出數(shù)額之間具有很強的連續(xù)性，且數(shù)額在逐年增加；建議在預(yù)測一般公共預(yù)算支出數(shù)額的選取基數(shù)時，選取最新年度的一般公共預(yù)算支出數(shù)額；各年度的一般公共預(yù)算支出平均值可作為反映近幾年一般公共預(yù)算支出的整體水平。

第二，各年度一般公共預(yù)算支出增長率具有一定的波動性，但整體呈現(xiàn)下降的趨勢；由于一般公共預(yù)算支出增長率不是單純的數(shù)據(jù)擬合，無法通過相應(yīng)的函數(shù)進行擬合處理。建議在PPP項目長達10～30年的合作期內(nèi)，一般公共預(yù)算增長率不能簡單地使用近幾年的增長率算數(shù)平均增長率或幾何平均增長率，而是要結(jié)合影響其增長的各項因素，合理選取未來不同年份的增長率。

4 預(yù)測一般公共預(yù)算支出數(shù)額

假定某市一個PPP項目的合作期限為20年，即2017年～2036年。以最新年度的一般公共預(yù)算支出518843萬元為預(yù)測基數(shù)。采用不同的增長率進行預(yù)測一般公共預(yù)算支出，并進行數(shù)據(jù)分析，如表3所示。

方案一，以近5年的一般公共預(yù)算支出增長率算數(shù)平均值作為未來年份增長率，即11.54%進行測算。

方案二，在財政中期規(guī)劃（3年）的年份內(nèi)，按照規(guī)劃的增長率計取；超出財政中期規(guī)劃的年份，結(jié)合某市的“五年計劃”，設(shè)置每5年的平均增長率。

通過圖2分析可知：采用相同的一般公共預(yù)算支出基數(shù)，在兩種方案的不同增長率的情況下，一般公共預(yù)算支出數(shù)額隨著合作年份的變長，差值逐漸變大。這對財政承受能力的論證結(jié)論會產(chǎn)生較大差別。

在目前的PPP項目實務(wù)操作中，方案一為預(yù)測一般公共預(yù)算支出的主要方法；但通過分析比較，方案二較方案一更為詳實、科學(xué)合理。

5 結(jié)語

綜上所述，在預(yù)測一般公共預(yù)算支出數(shù)額時，應(yīng)充分考慮影響其增長率的各項宏觀及微觀因素。

第一，預(yù)測未來一般公共預(yù)算支出的基數(shù)以最新年度的數(shù)額為基數(shù)較為合理；很好的體現(xiàn)了一般公共預(yù)算支出的連續(xù)性。

第二，預(yù)測未來一般公共預(yù)算支出增長率時，建議不同年份設(shè)置不同的增長率；不宜將近5年一般公共預(yù)算增長率的平均值等同于未來年份的增長率。

第三，最新年度的一般公共預(yù)算支出數(shù)額公布后，需及時調(diào)整財政承受能力測算，更加合理的論證財政承受能力，避免超過一般公共預(yù)算支出10%的紅線，有效防范和控制財政風(fēng)險。

參考文獻

[1] 關(guān)于印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》的通知（財金〔2016〕92號）[R].

[2] 關(guān)于印發(fā)《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》的通知（財金〔2014〕113號）[R].

[3] 財政部關(guān)于印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》的通知（財金〔2015〕21號）[R].

[4] 中華人民共和國預(yù)算法[R].