曹力

摘 要：地方融資平臺(tái)公司是在分稅制后，由于中央政府和地方政府財(cái)權(quán)、事權(quán)不匹配情況下而產(chǎn)生的，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。地方融資平臺(tái)公司雖然為地方城市基礎(chǔ)建設(shè)和完善民生事業(yè)和公益事業(yè)做出了很大貢獻(xiàn)，但其違規(guī)違法運(yùn)作行為也埋下了諸多風(fēng)險(xiǎn)。隨著地方政府債券發(fā)行的合法化，以及剛性預(yù)算規(guī)定，融資平臺(tái)公司的政府融資功能將不復(fù)存在，其市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型將是其發(fā)展的必然。但從近年來(lái)融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型狀況來(lái)看，其市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型極其困難，這既有外部原因，但更多的是其自身原因，最終的命運(yùn)將是走向消亡。

關(guān)鍵詞：地方政府 融資平臺(tái)公司 預(yù)算法 財(cái)權(quán)事權(quán)

中圖分類號(hào)：F127 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2017）12（b）-020-03

極易與地方融資平臺(tái)公司產(chǎn)生混淆的概念是地方融資平臺(tái)，地方融資平臺(tái)除了包括地方融資平臺(tái)公司以外，還包括承擔(dān)地方融資功能的機(jī)關(guān)、事業(yè)法人單位[1]。本文所研究的是前者，不包括承擔(dān)地方融資功能的機(jī)關(guān)、事業(yè)法人單位。研究該課題的意義在于：首先，國(guó)家對(duì)于地方融資平臺(tái)公司的政策、行政法規(guī)和部門規(guī)章頻繁推出，很少有市場(chǎng)主體如此受到政府關(guān)注，對(duì)此值得從法律角度進(jìn)行思考和評(píng)價(jià)；其次，近年來(lái)地方融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的呼聲及對(duì)此的研究較多，但多是從經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)角度著眼，從法律角度對(duì)此分析論證的并不多見。因此，當(dāng)下從法治視野審視地方融資平臺(tái)公司的“前生與今世”“轉(zhuǎn)型與消亡”具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

1 地方融資平臺(tái)公司的出現(xiàn)是國(guó)家治理法治化程度不足所帶來(lái)的事物

1994年分稅制改革后，財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放，地方政府財(cái)政缺口日益加大，許多地方融資平臺(tái)公司應(yīng)運(yùn)而生[2]。2008年之前，成立的平臺(tái)公司數(shù)量有限，主要是為了解決政府大型項(xiàng)目的投資和融資問題。但是2008年以后，隨著4萬(wàn)億投資計(jì)劃以及擴(kuò)張性財(cái)政政策的出臺(tái)，涌現(xiàn)出大量的地方融資平臺(tái)公司[3]。

綜上可以看出，地方融資平臺(tái)公司是我國(guó)中央與地方財(cái)權(quán)、事權(quán)不匹配，以及中央政府轉(zhuǎn)移支付制度[4]不完善而導(dǎo)致的。這不僅是政策問題，也是法律問題。分稅制雖然明確了中央與省級(jí)政府之間的財(cái)權(quán)劃分，并且以法律條文的形式加以規(guī)范，但事權(quán)卻沒能通過(guò)立法的形式加以清晰規(guī)制，更是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和管理權(quán)，上級(jí)政府將事權(quán)指定下級(jí)政府承擔(dān)也成為普遍現(xiàn)象。另外，2014年修改前的預(yù)算法，明確限制地方政府不得發(fā)行地方政府債券。在這種背景下，地方政府地方實(shí)際上運(yùn)用融資平臺(tái)公司作為借貸工具。這就可以看出，地方融資平臺(tái)公司的出現(xiàn)就是國(guó)家治理法治化程度不足所造成的，在這種情形下建立起來(lái)的地方融資平臺(tái)公司“先天不足”。

2 地方融資平臺(tái)公司運(yùn)營(yíng)過(guò)程中存在對(duì)現(xiàn)有法律的諸多違反

2.1 違法擔(dān)保行為

表面上看，商業(yè)化融資是幾乎所有平臺(tái)公司采取的貸款形式，其實(shí)最后大都有當(dāng)?shù)卣拓?cái)政部門出具承諾償還貸款的兜底性條款[3]。而我國(guó)擔(dān)保法第8條和第9條規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)、學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體不得為保證人。擔(dān)保法第37條規(guī)定，學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他社會(huì)公益設(shè)施，不得進(jìn)行抵押。針對(duì)地方政府為融資平臺(tái)公司違法擔(dān)保事宜，2010年，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、銀監(jiān)局先后出臺(tái)了“國(guó)發(fā)[2010]19號(hào)文”[5]“財(cái)預(yù)[2010]4122號(hào)文”[6]，均嚴(yán)格限制地方政府對(duì)其融資平臺(tái)公司的融資違規(guī)擔(dān)保行為，即便如此，仍未能徹底解決融資平臺(tái)公司違規(guī)擔(dān)保問題。

2.2 違規(guī)發(fā)債行為

銀監(jiān)會(huì)加大了對(duì)地方融資平臺(tái)公司銀行借款行為管理，地方融資平臺(tái)公司自2012年開始，表外和投行業(yè)務(wù)迅速發(fā)展，其發(fā)行了大量的城投債。在此過(guò)程中，其將一些不可變現(xiàn)的公益資產(chǎn)偽裝成經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，比如將政府辦公樓、市民廣場(chǎng)、公園、綠地等無(wú)法變現(xiàn)的資產(chǎn)，通過(guò)虛假的國(guó)有土地出讓手續(xù)偽裝成經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，以獲得較高的評(píng)級(jí)從而達(dá)到發(fā)行債券的目的。對(duì)此，2012年12月24日，財(cái)政部下發(fā)了“財(cái)預(yù)[2012]463號(hào)文”，規(guī)定地方政府融資平臺(tái)公司不得以公益性資產(chǎn)以及儲(chǔ)備土地作為資本注入平臺(tái)公司。在此文發(fā)布后，仍有部分地方融資平臺(tái)公司違反此規(guī)定，為此，財(cái)政部處罰了數(shù)家融資平臺(tái)公司和中介機(jī)構(gòu)。

2.3 違反預(yù)算法的行為

預(yù)算法2014年修訂前的第28條規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”地方融資平臺(tái)公司，尤其是那些專門的融資性平臺(tái)公司，其通過(guò)表內(nèi)表外的融資行為，直接加大了地方政府的債務(wù)，實(shí)際是代地方政府從事的融資行為，顯然屬于對(duì)上述預(yù)算法規(guī)定的違反。

2014年修訂后的預(yù)算法第35條的規(guī)定為地方政府解決建設(shè)資金提供了一條合法的路徑，從法律上解決了地方政府債務(wù)怎么借、怎么管、怎么還的問題。為了配合預(yù)算法修改和實(shí)施，國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門對(duì)地方融資平臺(tái)公司的融資行為進(jìn)行了更進(jìn)一步的約束，直接剝離了其政府性融資功能，但是，融資平臺(tái)公司仍采取明股實(shí)債的PPP、產(chǎn)業(yè)基金、政府購(gòu)買服務(wù)等不規(guī)范的融資模式野蠻增長(zhǎng)。為此，“國(guó)發(fā)[2014]45號(hào)文”規(guī)定了，政府購(gòu)買服務(wù)所需資金必須列入財(cái)政預(yù)算，堅(jiān)持先有預(yù)算、后購(gòu)買服務(wù)；“財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)文”對(duì)PPP業(yè)務(wù)中地方政府兜底最低收益行為進(jìn)行了規(guī)制。

通過(guò)以上分析可以看出，地方融資平臺(tái)公司從其設(shè)立以來(lái)，其經(jīng)營(yíng)一直違反現(xiàn)行法律規(guī)定、或者游走在法律規(guī)范的邊緣，所以，其存續(xù)的歷史過(guò)程也是不停被規(guī)范的過(guò)程。簡(jiǎn)單來(lái)算，國(guó)務(wù)院及其各部委為了規(guī)范地方融資平臺(tái)公司運(yùn)行，先后下達(dá)的規(guī)章和規(guī)范性文件可謂多達(dá)十余件，比較罕見。

3 地方融資平臺(tái)公司的政府融資功能逐步消亡

正如上面所提到的，新預(yù)算法第35條規(guī)定了省級(jí)政府可通過(guò)發(fā)行地方政府債券的方式籌措建設(shè)投資資金。地方政府通過(guò)其融資平臺(tái)公司籌集建設(shè)資金的必要性已經(jīng)喪失。

國(guó)務(wù)院和財(cái)政部等部門，早在2014年已經(jīng)就現(xiàn)有的地方融資平臺(tái)公司的對(duì)外融資款項(xiàng)的不同性質(zhì)進(jìn)行了規(guī)定。2014年10月2日，國(guó)務(wù)院下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)）文規(guī)定：“以2013年政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果為基礎(chǔ)，結(jié)合審計(jì)后債務(wù)增減變化情況，經(jīng)債權(quán)人與債務(wù)共同協(xié)商確認(rèn)，對(duì)地方政府性債務(wù)存量進(jìn)行甄別。對(duì)地方政府及其部門舉借的債務(wù)，相應(yīng)納入一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)。對(duì)企事業(yè)單位解決的債務(wù)凡屬于政府應(yīng)當(dāng)償還的債務(wù)，相應(yīng)納入一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)。地方政府將甄別后的政府存量債務(wù)逐級(jí)匯總上報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后，分類納入預(yù)算管理。納入預(yù)算管理的債務(wù)原有債權(quán)債務(wù)關(guān)系不變，償債資金要按照預(yù)算管理要求規(guī)范管理。”該文還規(guī)定：“政府債務(wù)不得通過(guò)企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實(shí)做到誰(shuí)借誰(shuí)還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)……”。

2016年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的通知》（國(guó)辦函[2016]88號(hào)），該文規(guī)定：對(duì)非政府債券形式的存量政府債務(wù)，經(jīng)地方政府、債權(quán)人、企事業(yè)單位等債務(wù)人協(xié)商一致，可以按照《中華人民共和國(guó)合同法》第84條等有關(guān)規(guī)定分類處理：（1）債權(quán)人同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券的，地方政府不得拒絕相關(guān)償還義務(wù)轉(zhuǎn)移，并應(yīng)承擔(dān)全部?jī)斶€責(zé)任。地方政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)預(yù)算安排、資產(chǎn)處置等方式積極籌措資金，償還到期政府債務(wù)本息。（2）債權(quán)人不同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券，仍由原債務(wù)人依法承擔(dān)償債責(zé)任，對(duì)應(yīng)的地方政府債務(wù)限額由中央統(tǒng)一收回。地方政府作為出資人，在出資范圍內(nèi)承擔(dān)有限責(zé)任。

存量或有債務(wù)：（1）存量擔(dān)保債務(wù)。存量擔(dān)保債務(wù)不屬于政府債務(wù)。按照《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》及其司法解釋規(guī)定，除外國(guó)政府和國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款外，地方政府及其部門出具的擔(dān)保合同無(wú)效，地方政府及其部門對(duì)其不承擔(dān)償債責(zé)任，僅依法承擔(dān)適當(dāng)民事賠償責(zé)任，但最多不應(yīng)超過(guò)債務(wù)人不能清償部分的二分之一；擔(dān)保額小于債務(wù)人不能清償部分二分之一的，以擔(dān)保額為限。具體金額由地方政府、債權(quán)人、債務(wù)人參照政府承諾擔(dān)保金額、財(cái)政承受能力等協(xié)商確定。（2）存量救助債務(wù)。存量救助債務(wù)不屬于政府債務(wù)。對(duì)政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的存量或有債務(wù)，地方政府可以根據(jù)具體情況實(shí)施救助，但保留對(duì)債務(wù)人的追償權(quán)。由此可見，國(guó)家不僅法律上禁止地方政府利用融資平臺(tái)公司對(duì)外舉債，而且已經(jīng)對(duì)現(xiàn)有融資平臺(tái)公司債務(wù)和或有債務(wù)進(jìn)行了處置，明確了地方政府的債務(wù)清償責(zé)任、民事賠償責(zé)任和救助責(zé)任。

通過(guò)以上分析可以看出，地方政府融資平臺(tái)公司的融資功能不僅在法律上不再具有存在的必要，而且政府通過(guò)債務(wù)甄別，將地方融資平臺(tái)公司的債務(wù)劃分為四類：政府負(fù)有清償責(zé)任的債務(wù)、政府負(fù)有賠償責(zé)任的債務(wù)、政府負(fù)有救助責(zé)任的債務(wù)，以及融資平臺(tái)公司應(yīng)當(dāng)自行承擔(dān)的企業(yè)債務(wù)，徹底劃清了政府與平臺(tái)公司之間的債務(wù)關(guān)系。平臺(tái)公司的政府融資功能也將不再存續(xù)。

4 國(guó)家對(duì)事權(quán)、財(cái)權(quán)的頂層設(shè)計(jì)方案注定地方融資平臺(tái)公司的融資功能將徹底消亡

上文已經(jīng)闡述，地方融資平臺(tái)公司的出現(xiàn)是由于國(guó)家事權(quán)、財(cái)權(quán)不匹配所導(dǎo)致的，國(guó)家已經(jīng)認(rèn)識(shí)到該問題，并在逐步完善中央與地方政府之間的事權(quán)劃分。如果財(cái)權(quán)和事權(quán)能匹配起來(lái)，地方融資平臺(tái)公司未來(lái)也將不再會(huì)有充當(dāng)?shù)胤秸谫Y平臺(tái)的機(jī)會(huì)。

歷史地來(lái)看，頂層設(shè)計(jì)文件對(duì)于政府間財(cái)政分權(quán)的總體思路經(jīng)歷了一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)過(guò)程，如表1所示[7]。

從上述演進(jìn)過(guò)程可以看出，財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的現(xiàn)象已經(jīng)得到了高層重視，雖然如何科學(xué)合理地配置中央政府和地方政府事權(quán)還存在不同觀點(diǎn)，但通過(guò)立法形式確定中央政府和地方政府的事權(quán)分配已經(jīng)提上議事日程。

綜上所述，不僅預(yù)算法為地方政府融資開了地方政府債券這個(gè)“明渠”、關(guān)了地方融資平臺(tái)公司這個(gè)“暗道”，而且將從財(cái)權(quán)、事權(quán)相匹配的高度，根本上消除了地方融資平臺(tái)公司存在的土壤。

5 地方融資平臺(tái)公司消亡的形式

地方融資平臺(tái)公司畢竟是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一定歷史階段的產(chǎn)物，其在特定時(shí)期為地方城市建設(shè)和GDP增長(zhǎng)起到了一定作用，緩解了我國(guó)財(cái)權(quán)、事權(quán)不匹配情形下地方政府所面對(duì)的城市建設(shè)、民生事業(yè)、公益事業(yè)發(fā)展的困境。但由于地方融資平臺(tái)公司誕生之初就存在應(yīng)急作用之目的，其在發(fā)展過(guò)程中存在諸多違法行為，成為區(qū)域系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的重要隱患。對(duì)地方融資平臺(tái)公司的未來(lái)發(fā)展，轉(zhuǎn)型比較多，認(rèn)為通過(guò)轉(zhuǎn)型可以實(shí)現(xiàn)地方融資平臺(tái)公司的存續(xù)和發(fā)展，其要么變成純粹的市場(chǎng)化運(yùn)作的企業(yè)，要么被清算消亡[8]。對(duì)此筆者認(rèn)為，只有極少數(shù)的平臺(tái)公司可能轉(zhuǎn)型成功，絕大多數(shù)的地方融資平臺(tái)公司將面臨被關(guān)閉和破產(chǎn)的境遇。

首先，地方政府融資平臺(tái)公司債務(wù)規(guī)模大，融資渠道狹窄，管理機(jī)制不健全[9]，在此狀況下要實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型實(shí)在困難。其次，融資平臺(tái)公司缺少主動(dòng)轉(zhuǎn)型的內(nèi)在動(dòng)力。在國(guó)家禁止和限制地方融資平臺(tái)公司利用政府信用進(jìn)行對(duì)外融資后，先后推出了PPP、產(chǎn)業(yè)基金和政府采購(gòu)等方式來(lái)助推融資平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型，但很多事情都是事與愿違。PPP變成了“明股實(shí)債”、產(chǎn)業(yè)基金變成了“政府對(duì)民營(yíng)資本保底收益”，政府采購(gòu)變成了“變相向平臺(tái)公司輸送利益”。一方面，政府發(fā)文規(guī)范；另一方面，地方融資平臺(tái)公司在頂風(fēng)違規(guī)，這些都說(shuō)明，雖然有外部約束帶來(lái)的轉(zhuǎn)型要求，但融資平臺(tái)公司本身并沒有主動(dòng)轉(zhuǎn)型的內(nèi)在動(dòng)力。

鑒于此，純粹為了融資而專門設(shè)立的無(wú)實(shí)質(zhì)性經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的融資平臺(tái)，應(yīng)當(dāng)在存量債務(wù)清算后予以關(guān)閉[9]。對(duì)于兼有融資和投資的平臺(tái)公司，在剝離融資功能、將存量債務(wù)按照國(guó)家規(guī)定劃撥給地方政府后，應(yīng)轉(zhuǎn)型成為專門的投資公司或資產(chǎn)管理公司[10]，從事市場(chǎng)化的投資活動(dòng)，但在這種轉(zhuǎn)型方式面臨者兩個(gè)重大難題：（1）地方政府何時(shí)能夠?qū)⑵鋺?yīng)當(dāng)承擔(dān)的債務(wù)予以清償或者剝離出平臺(tái)公司？（2）長(zhǎng)期按照政府職能部門管理的平臺(tái)公司何時(shí)能夠建立現(xiàn)在企業(yè)管理制度？如果平臺(tái)公司不能實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，其按照破產(chǎn)法的規(guī)定進(jìn)入破產(chǎn)程序才是法治精神的體現(xiàn)。

或許有人認(rèn)為，國(guó)家會(huì)考慮地方系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)而繼續(xù)為融資平臺(tái)公司輸血，但是，在2016年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的通知》（國(guó)辦函[2016]88號(hào)）將平臺(tái)融資公司債務(wù)劃分為政府清償類、政府賠償類和政府救助類之后，地方政府對(duì)平臺(tái)公司的“輸血”也是極其有限的，因?yàn)槔^續(xù)“輸血”不僅要冒違反國(guó)家剛性預(yù)算的風(fēng)險(xiǎn)，而且會(huì)繼續(xù)加大地方政府債務(wù)的規(guī)模。

通過(guò)上述分析，首先，地方融資平臺(tái)公司是歷史一定階段的產(chǎn)物，其產(chǎn)生的根源在于地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配，隨著國(guó)家財(cái)權(quán)、事權(quán)法制化完善，這一根源將不復(fù)存在；其次，地方融資平臺(tái)公司的高速發(fā)展是伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展而壯大的，隨著經(jīng)濟(jì)新常態(tài)發(fā)展模式確定，其高速發(fā)展的狀態(tài)也將不會(huì)再現(xiàn)；最后，地方融資平臺(tái)公司運(yùn)營(yíng)過(guò)程中長(zhǎng)期存在違規(guī)行為，隨著國(guó)家法律健全、法律執(zhí)行規(guī)范，其為地方政府的融資功能已經(jīng)結(jié)束，市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型雖是其將來(lái)的目標(biāo)，但真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型將是極其困難的，其最終走向消亡將是必然。

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