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        讓“績效”成為預(yù)決算審查的“助推器”

        2017-05-30 10:48:04廖縛彪高艷紅
        公民導(dǎo)刊 2017年4期
        關(guān)鍵詞:績效績效評價部門

        廖縛彪 高艷紅

        在新預(yù)算法總則中,“講求績效”首次被作為一條重要原則,與統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、收支平衡相并列。由此可見,人大預(yù)決算審查更應(yīng)重點關(guān)注“績效”,通過“績效”,評價收支政策是否切實可行;通過“績效”,評價重點支出和重大投資項目的預(yù)算安排是否適當;通過“績效”,評價預(yù)算安排是否貫徹國民經(jīng)濟計劃和社會發(fā)展的方針政策。

        預(yù)決算審查的難點與困惑

        從預(yù)決算審查現(xiàn)狀來看,預(yù)算的審查著重于預(yù)算的編制原則、定額體系、支出標準;四本預(yù)算的全部收支納入預(yù)算管理的情況;法定支出與法定增長情況;支出是否按功能和經(jīng)濟性質(zhì)的分類進行細化;上一年度的預(yù)算執(zhí)行情況;決算的審查則重點通過決算數(shù)與預(yù)算執(zhí)行數(shù)的比較,了解分析產(chǎn)生差異的原因等。而預(yù)決算審查中的一些重點難點問題往往被忽視。

        第一,決算與預(yù)算之間的關(guān)聯(lián)問題。決算草案作為預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的最終報告,其主要目的,就是要清楚反映公共財政的錢,已經(jīng)花到了哪些地方?取得了哪些效果?因此決算草案不僅應(yīng)該包含預(yù)算執(zhí)行的基本情況,而且要報告公共財政資金究竟花得好不好?

        但為什么目前決算草案中沒有提到這些主要內(nèi)容?根本原因是現(xiàn)行預(yù)算制度不要求體現(xiàn)公共財政支出、預(yù)算項目與具體政策之間的明確關(guān)系,更沒有要求預(yù)算項目執(zhí)行之后應(yīng)該實現(xiàn)的績效目標。

        由于決算草案是對預(yù)算執(zhí)行最終結(jié)果的報告,所以,前者的報告形式與內(nèi)容,很大程度上受制于預(yù)算編制的形式與內(nèi)容。那為什么預(yù)算草案中沒有包含相關(guān)政策內(nèi)容和績效目標呢?因為,當前的政府預(yù)算編制方法,主要還是以部門預(yù)算為基礎(chǔ)的分行列支的傳統(tǒng)方法,就是在政府功能分類(例如,教育支出、公共衛(wèi)生、節(jié)能環(huán)保支出、城鄉(xiāng)社區(qū)支出等)的基礎(chǔ)上,結(jié)合經(jīng)濟分類(例如,基本工資、辦公費、辦公設(shè)備購置等),按照預(yù)算收支分類科目(例如,101 稅收收入、201-01 人大事務(wù)、201-02政協(xié)事務(wù)等)進行編列,然后報告數(shù)據(jù)。

        這種編制傳統(tǒng)與習(xí)慣,并不能夠清楚地反映出哪些政策與哪些預(yù)算支出項目相關(guān),進而也不可能使人明白,分配到各個科目的錢,花掉之后,能夠取得多少的績效與效果。

        第二,財政支出政策的效果問題。長期以來,預(yù)算草案的形式就是按照功能性分類為主,報告內(nèi)容僅限于功能大類的預(yù)算收支大數(shù),而不包含這些支出與相關(guān)財政支出政策之間的績效關(guān)系。換句話說,從現(xiàn)有預(yù)算草案來看,所有的預(yù)算支出都是為了實現(xiàn)宏觀政策,而具體的政策實施后究竟能夠達到什么樣的效果,最終會分解到哪些具體的預(yù)算項目,由哪些具體的預(yù)算部門來執(zhí)行?這些公眾非常關(guān)心的問題,是無法從預(yù)算草案中找到答案的。

        上述問題實際上已經(jīng)觸碰到預(yù)算管理制度改革的“命門”,即預(yù)算編制的關(guān)鍵,必須聚焦于一個核心的問題,即財政資金的分配如何實現(xiàn)政策目標并取得相應(yīng)的績效。這里所指的績效,主要是考察預(yù)算執(zhí)行項目與相關(guān)政策之間的關(guān)系,評價項目執(zhí)行結(jié)果是否有助于政策目標的實現(xiàn),是否達到預(yù)算編制時提出的績效目標,是否符合效率、效果、效益的標準等。

        建立健全預(yù)算績效評價體系

        建立健全預(yù)算績效評價體系,有助于提高預(yù)算支出效益。尤其是在當前政府收支壓力加大的情況下,必須加強預(yù)算績效管理,把有限的資金分配好、使用好、管理好,真正把“好鋼”用在“刀刃”上。

        一是樹立預(yù)算績效管理理念,構(gòu)建全過程預(yù)算管理機制。充分利用各類媒體和各種方式,大力倡導(dǎo)預(yù)算績效管理理念,不斷擴大社會影響,讓預(yù)算績效管理由被動應(yīng)付、盲目接受轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃油七M、自覺行動,共同營造良好的社會氛圍。著力構(gòu)建“預(yù)算編制有目標、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理機制。

        二是繼續(xù)強化政府和部門主體責(zé)任,嚴格考評問責(zé)。要落實政府和預(yù)算部門對財政資金績效管理和執(zhí)行的主體責(zé)任,人大要加大對績效管理工作的指導(dǎo)和監(jiān)督。目前,政府財務(wù)報告制度已經(jīng)啟動,政府會計權(quán)責(zé)發(fā)生制核算也逐步推開,政府、財政部門和預(yù)算單位要強化責(zé)任意識,加強對預(yù)算績效評價全過程工作的考核,并將其納入政府考核體系,落實嚴格的考評和問責(zé),將預(yù)算執(zhí)行績效監(jiān)控結(jié)果、預(yù)算績效評價結(jié)果與政府部門管理責(zé)任、年度預(yù)算安排、管理者的年度考核聯(lián)系起來。在做好預(yù)決算公開的同時,逐步將預(yù)算執(zhí)行績效監(jiān)控結(jié)果公開,接受群眾監(jiān)督。

        三是加強預(yù)算績效理論研究及實際操作培訓(xùn)。目前預(yù)算績效管理和考評正處在探索階段,尚無一套完整的管理及考評體系,因此要積極開展對預(yù)算績效管理理論的研究,可借助和依托高校、科研機構(gòu)等,對預(yù)算績效管理進行系統(tǒng)性研究,形成好的意見和建議,為預(yù)算績效管理提供理論支持。積極培育專家學(xué)者、社會中介機構(gòu)等第三方力量,充分發(fā)揮專家的“外腦”作用,為預(yù)算績效管理提供智力保障。

        開展財政支出政策績效評價

        財政支出政策的績效評價應(yīng)從三個層面開展,一是支出政策目標是否明確、合理;二是政策主體任務(wù)分解過程是否系統(tǒng)、規(guī)劃落實是否合理,支出政策與具體任務(wù)設(shè)立之間的銜接是否到位;三是落實支出政策任務(wù)的過程及目標達成情況。在這三個層面評價的基礎(chǔ)上,總體評價支出政策的綜合績效。

        第一,做好重點支出的績效評價,加強評價結(jié)果應(yīng)用。項目績效評價需要立足政策與分解任務(wù)兩個層面,并且關(guān)注兩個層面的有效對接,因此,以項目支出為績效評價的開路先鋒,既有可操作性,也有示范作用。在實際操作層面,可以部門一般項目支出為先導(dǎo),然后向重點項目支出拓展,找準突破點,“以點帶面”,發(fā)揮示范帶動效應(yīng)。通過創(chuàng)新并完善績效評價機制,強化績效評價結(jié)果運用,促進部門增強責(zé)任意識,改善預(yù)算管理,優(yōu)化資源配置,節(jié)約財政資金,提高政府執(zhí)行力和公信力。

        第二,引入成本、收益等特性指標,進行績效評價分析。績效評價指標是績效評價工作的工具和重要手段,包括決策、管理、績效等幾個方面的內(nèi)容。政府在推出重點財政支出決策時,應(yīng)進行成本收益分析,建議在收益大于成本時,才能予以實施,具體而言有三種形式,一是除非一項政策的社會潛在收益大于其潛在成本,否則不予通過;二是政策的目標使社會凈收益最大化;三是在達到既定目標的所有備選方案中,應(yīng)該選擇社會凈成本最小的方案。

        第三,加快績效監(jiān)控信息化建設(shè),提升績效分析水平。盡快建立有利于成本收益數(shù)據(jù)采集的政府會計核算系統(tǒng)。盡快建立信息化的數(shù)據(jù)處理系統(tǒng),涵蓋績效目標編制、績效前評價、績效目標跟蹤監(jiān)控、績效后評價和績效評價結(jié)果應(yīng)用各環(huán)節(jié),同時滿足項目特性。逐步整合財政、審計、稅務(wù)等信息系統(tǒng),建立統(tǒng)一的預(yù)算績效管理信息化平臺。

        適時建立績效預(yù)算制度

        績效預(yù)算,就是政府首先制定有關(guān)的事業(yè)、工程或項目計劃,再依據(jù)政府職能和施政計劃制定實施方案,并在成本效益分析的基礎(chǔ)上確定實施方案所需費用,據(jù)此來編制預(yù)算的一種方法。

        績效預(yù)算的特點是按計劃決定預(yù)算,按預(yù)算計算成本,按成本分析效益,然后根據(jù)效益來衡量其業(yè)績。可見,績效預(yù)算是一種是以“成本——效益分析”為基礎(chǔ)確定支出標準的預(yù)算組織形式,它對于監(jiān)督和控制預(yù)算支出、提高支出效益、防止浪費有積極作用。

        績效預(yù)算與目前的預(yù)算方法不同之處在于,它把市場經(jīng)濟的基本理念融入公共管理之中,從而有效地降低政府提供公共產(chǎn)品的成本,提高財政支出的效率??梢哉f績效預(yù)算不僅是一種預(yù)算方法的改變,更是整個政府管理理念的一次革命。

        第一,績效預(yù)算符合市場經(jīng)濟和價值規(guī)律的要求。傳統(tǒng)的預(yù)算管理方式,是按照“人員——職能——經(jīng)費”這一模式進行制度安排的。先考慮人員等政府履行職能的資源量,再根據(jù)資源情況確定政府履行職能的程度,再根據(jù)職能需要確定相應(yīng)的預(yù)算。這一模式,計劃經(jīng)濟痕跡很重,所謂“因人設(shè)事”,就是這種制度的產(chǎn)物。

        績效預(yù)算,則以一種全新的角度,按照企業(yè)化經(jīng)營模式,把政府作為一個提供公共產(chǎn)品的經(jīng)濟部門,建立起“公共產(chǎn)品——公共產(chǎn)品成本——預(yù)算”的模式,通過對公共產(chǎn)品的核算,進行預(yù)算編制。改變了原來只考慮政府公共資源存量的做法,從而使預(yù)算緊緊圍繞公共產(chǎn)品的成本,體現(xiàn)了預(yù)算的約束機制。

        在市場經(jīng)濟條件下,公共產(chǎn)品也是商品,它也必須遵循價值規(guī)律??冃ьA(yù)算,則從強調(diào)公共產(chǎn)品核算的角度,在預(yù)算中融入了成本理念,從制度上強化了政府內(nèi)部控制機制,使公共產(chǎn)品和服務(wù)嚴格按價值規(guī)律的要求進行核算。

        第二,績效預(yù)算可以調(diào)動各部門的積極性。在傳統(tǒng)預(yù)算管理模式下,部門預(yù)算要么由財政代部門編制預(yù)算,要么由部門編制預(yù)算、財政審批。財政與各部門實際上站在對立的角度,在預(yù)算經(jīng)費指標上進行博弈。

        績效預(yù)算實際上把預(yù)算的執(zhí)行權(quán)還給了部門,一方面使政府能較好地控制預(yù)算規(guī)模,另一方面,可以極大地調(diào)動預(yù)算單位的積極性,使它們能更好地進行資源配置。比如:政府部門為了完成某項目標(如城市清掃保潔),在核定的預(yù)算指標內(nèi),既可以選擇通過招投標的方式,讓市場力量來完成城市的綠化及維護工作,也可以通過市政園林局等政府部門來完成這項任務(wù)。這種選擇權(quán)的下放,可以促進政府行為符合市場經(jīng)濟的要求,從而使政府行為與市場經(jīng)濟的要求更為協(xié)調(diào)。

        第三,績效預(yù)算體現(xiàn)的民主理念更為完整??冃ьA(yù)算的核心,就是建立起一套能夠反映政府公共活動績效的評估體系。在績效預(yù)算制度下,一個單位的預(yù)算是根據(jù)它所要履行的職能和完成的工作任務(wù),通過一系列客觀指標來計算的。對各部門績效的評估既不是本部門自己說了算,也不是由財政部門說了算,而是由人大代表或者獨立的第三方委托人對政府的公共服務(wù)進行評價。這就賦予了績效預(yù)算民主化的功能,無論是財政部門,還是用款單位,必須在公眾的監(jiān)督下,通過實現(xiàn)有效的公共服務(wù),才能取得政府預(yù)算的支持。

        (作者單位:重慶市江北區(qū)人大常委會)

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