劉明勝

摘要 采用案例分析方法，以扶貧開發(fā)為出發(fā)點，以促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)為目的，以扶貧開發(fā)帶動新農(nóng)村建設(shè)為契機，以貴州省正安縣“整縣推進”扶貧開發(fā)模式為例，突出說明了“整縣推進”扶貧開發(fā)在正安縣新農(nóng)村建設(shè)中所取得的成就以及遇到的問題，最后指出正安縣新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞 扶貧；新農(nóng)村建設(shè)；整縣推進；正安縣

中圖分類號 F320.3 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2017）06-0250-03

Study on Innovating Mode of Poverty Alleviation and Development in the Construction of New Socialist Countryside—Taking“the Whole County Promoting”Poverty Alleviation and Development Model as an Example

LIU Ming-sheng1，2 （1.School of Karst Science，Guizhou Normal University，Guiyang，Guizhou 550001；2.State Key Engineering Technology Research Center for Karst Rocky Desertification Rehabilitation，Guiyang，Guizhou 550001）

Abstract The article uses the case analysis method，taking poverty alleviation and development as a starting point，promoting the construction of new socialist countryside as the purpose，taking poverty alleviation and development to drive new rural construction as an opportunity，taking “the whole county promoting” poverty alleviation and development pattern as an example，to highlight the achievements and problems in the entire county promoting poverty alleviation and development in the new rural construction of Zhengan County. Finally，the development direction of new rural construction of Zhengan County was pointed out.

Key words Poverty alleviation；New rural construction；The whole county promoting；Zhengan County

2005年，中國共產(chǎn)黨第十六屆五中全會通過了《十一五規(guī)劃綱要建議》，明確提出要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)[1]。貴州省是我國西南地區(qū)少數(shù)幾個比較貧窮落后的省份之一，而一直作為國家級貧困縣的貴州省正安縣，其經(jīng)濟發(fā)展力量弱小一直是新農(nóng)村建設(shè)的短板?；诖?，在全面建設(shè)小康社會的今天，如何探索一條符合當?shù)貙嵡榈姆鲐氶_發(fā)模式并在實踐中得到不斷豐富與應(yīng)用至關(guān)重要。貴州的扶貧工作一直受到黨和國家以及省委、省政府的高度支持。自2013年被確定為扶貧攻堅示范縣以來，正安縣委、縣政府就同該縣人民一起進行著“整縣推進”的扶貧開發(fā)建設(shè)。所謂“整縣推進”，就是以扶貧開發(fā)工作重點縣為對象，以增加貧困群眾收入為核心，以完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展社會公益事業(yè)、改善群眾生產(chǎn)生活條件為重點，以促進經(jīng)濟社會文化全面發(fā)展為目標，整合資源、科學(xué)規(guī)劃、集中投入、規(guī)范運作、分批實施、逐縣驗收的扶貧開發(fā)工作方式[2]。筆者探討了正安縣“整縣推進”扶貧開發(fā)模式，以期進一步促進該縣扶貧開發(fā)建設(shè)。

1 研究區(qū)概況

1.1 自然環(huán)境

正安縣隸屬于遵義市，位于貴州省東北部，截至2013年底，正安縣面積為2 595 km2，下轄19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。貴州是我國最大的石漠化分布地區(qū)，而正安縣正處于石漠化嚴重地區(qū)，土壤石質(zhì)化嚴重，地質(zhì)地貌復(fù)雜，農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢，并且由于地處山地地區(qū)，限制了農(nóng)業(yè)的機械化、規(guī)?；l(fā)展，局部環(huán)境污染嚴重，貧困面大。

1.2 人文社會條件 正安縣交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，工業(yè)經(jīng)濟不強盛，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化還沒形成，居民收入水平低，1991年被列入省級貧困縣，1994年被列為國家級貧困縣。截至2012年6月底，正安縣仍有11個貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，304個貧困自然村寨，15.74萬貧困人口；全縣尚有26個村和136個村民組未通公路，298個自然村31.83萬人未解決安全飲水問題；農(nóng)民年人均純收入在2 300元以下的貧困人口有24.20萬人，占總?cè)丝诘?8%，因病返貧、因?qū)W返貧現(xiàn)象時有發(fā)生，因災(zāi)返貧現(xiàn)象尤為突出，多數(shù)貧困鄉(xiāng)村位于高寒、深山區(qū)，地理條件差，開發(fā)難度大[3]。由于貧困面大，貧困程度深，因此必須創(chuàng)新扶貧開發(fā)機制，實施精準扶貧，以“整縣推進”扶貧模式為依托來促進貧困鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展是建設(shè)富裕正安縣的迫切需要，也是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的必然選擇。

2 實施“整縣推進”扶貧開發(fā)的必要性與可行性分析

2.1 必要性

2.1.1 實施“整縣推進”扶貧開發(fā)是統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，落實西部大開發(fā)政策的需要。

由于貴州省地處我國內(nèi)陸的西南地區(qū)，交通不便，資源開發(fā)較困難，造成該地區(qū)長期積貧積弱，而典型的喀斯特地貌又使貴州省的貧困雪上加霜。2012年，貴州省生產(chǎn)總值（GDP）為6 802.20億元，全省人均GDP僅為19 524元，遠低于全國平均水平38 354元[4]，全省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為18 701元，遠低于全國平均水平24 565元。在貴州省實施“整縣推進”扶貧開發(fā)，有利于統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，切實貫徹落實西部大開發(fā)戰(zhàn)略，也有利于小康社會的全面建成。

2.1.2 實施“整縣推進”扶貧開發(fā)是正安縣減貧摘帽、促進新農(nóng)村建設(shè)的需要。正安縣自從1994年被列入國家級貧困縣以來，一直都在尋找減貧脫貧的辦法。近年來，正安縣相繼推廣了以良種良法為主的糧油生產(chǎn)，以烤煙、野木瓜、茶葉為主的產(chǎn)業(yè)化建設(shè)，以紡織、釀酒、水電、礦產(chǎn)、農(nóng)副產(chǎn)品加工為主的工業(yè)經(jīng)濟建設(shè)，以交通、水利、城建、通信、電力、生態(tài)能源為主的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，開創(chuàng)了全縣扶貧開發(fā)的大好局面，農(nóng)民年人均純收入從2000年的1 274元增加到2011年的3 701元，貧困人口大幅度減少[5]。雖然取得了不少成就，但是正安縣貧困現(xiàn)象依然嚴重，該縣的人均GDP和人均收入在貴州省仍處于比較低的水平[4，6]（表1、2）。因此，推行“整縣推進”扶貧計劃，是目前正安縣全面脫貧致富的迫切要求，也是全面建設(shè)社會主義新農(nóng)村的迫切要求。

2.2 可行性

2.2.1 有利的外部環(huán)境是扶貧計劃得以順利開展的保障。2012年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于進一步促進貴州經(jīng)濟又好又快發(fā)展的意見》，簡稱“國發(fā)二號文件”，這是一個針對貴州貧困地區(qū)扶貧開發(fā)的綱要性文件，它為貴州貧困地區(qū)的合理規(guī)劃與發(fā)展指明了方向。2014年11月，世行貸款貴州農(nóng)村發(fā)展項目啟動，為貴州貸款了1億美元的資金，這些資金全部用于貴州貧困縣的扶貧開發(fā)。

貴州省委、省政府也非常重視農(nóng)村的扶貧工作，始終把農(nóng)村扶貧作為工作中的重中之重，從“十一五”扶貧開發(fā)規(guī)劃到“十二五”扶貧開發(fā)規(guī)劃，再到目前成功實施了“33668”扶貧攻堅行動計劃，貴州省委、省政府力使每一個貧困縣、貧困鄉(xiāng)、貧困村“減貧摘帽”。2013年正安縣被確定為扶貧攻堅“整縣推進”示范縣，并獲得8 000萬元的扶貧專項資金，用于發(fā)展2～3個主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

這些政策都為正安縣的扶貧開發(fā)以及促進該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展提供了有利契機與保障。

2.2.2 正安縣自身扶貧條件成熟。

自“十二五”扶貧開發(fā)規(guī)劃實施以來，正安縣積累了大量的扶貧經(jīng)驗、技術(shù)措施和方式方法?！罢h推進”扶貧開發(fā)模式作為新階段扶貧開發(fā)的有效形式，在改善縣容村貌、培育特色產(chǎn)業(yè)方面發(fā)揮著巨大的功效，這種扶貧開發(fā)模式易于被群眾認可與接受。

3 正安縣“整縣推進”新農(nóng)村建設(shè)的實踐

自2013年正安縣被確定為扶貧攻堅“整縣推進”示范縣以來，正安縣委、縣政府緊緊結(jié)合當?shù)貙嶋H，圍繞“瞄準、統(tǒng)籌、激勵”三大機制和“產(chǎn)業(yè)富民、設(shè)施改善、民生保障、社會幫扶”四大工程，在奮力攻堅“水電路訊房、收學(xué)醫(yī)培?！笔笕蝿?wù)和突出“人均—畝茶、戶均兩畝果、百萬優(yōu)質(zhì)家禽助增收”的基礎(chǔ)上，找準著力點，打造出精準扶貧的“正安模式”[7]，有利地推動了當?shù)氐男罗r(nóng)村建設(shè)與發(fā)展，具體體現(xiàn)在以下方面。

3.1 縣、鎮(zhèn)、村三級基礎(chǔ)設(shè)施工程不斷完善與發(fā)展

基礎(chǔ)設(shè)施的完善與發(fā)展是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要組成部分，具體體現(xiàn)為城鎮(zhèn)與農(nóng)村的住房、道路、電網(wǎng)、通訊、飲水等基礎(chǔ)設(shè)施工程是否真正得到改善與發(fā)展。目前，正安縣提出以“水利交通兩大會戰(zhàn)”為主陣地，全面展開“富在農(nóng)家，學(xué)在農(nóng)家，樂在農(nóng)家，美在農(nóng)家”的“四在農(nóng)家”鄉(xiāng)村精神文明創(chuàng)建活動，以引導(dǎo)農(nóng)民增收致富為前提，改善了農(nóng)民的人居環(huán)境和生產(chǎn)生活條件，改變了農(nóng)民的精神面貌；以“四集中”，即“集中時間、集中資源、集中力量、集中攻堅”為主要方式來解決鄉(xiāng)村基礎(chǔ)實施落后的問題。2011—2013年，正安縣累計投入10.60億元解決22.1萬人的飲水安全問題，農(nóng)村飲水安全達標率為77%，累計投入4.75億元實現(xiàn)農(nóng)村電網(wǎng)全覆蓋，累計投入1.55億元全面建成覆蓋城鄉(xiāng)的通訊網(wǎng)絡(luò)，累計投入18.00億元改造農(nóng)村危房1.36萬戶、扶貧生態(tài)移民搬遷1 956戶，累計投入8.90億元，改造省道、縣道72.5 km，實施通村油路293 km、煙區(qū)公路657 km等，實現(xiàn)了村村通公路、75%以上的村通油路[8]。這對于加快沿線村民脫貧致富的步伐和促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了極其重要的作用，打牢了正安縣新農(nóng)村建設(shè)后發(fā)趕超的基礎(chǔ)。

3.2 農(nóng)民人均收入普遍提高

“整縣推進”扶貧攻堅計劃實行以來，正安縣委、縣政府根據(jù)當?shù)貙嶋H發(fā)展生產(chǎn)，極大地提高了農(nóng)民的收入水平。在農(nóng)村，按照“人均—畝茶，戶均兩畝果，百萬優(yōu)質(zhì)家禽助增收”的目標，著力推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，并根據(jù)當?shù)氐膶嶋H條件積極成立農(nóng)村專業(yè)合作社來促進經(jīng)濟發(fā)展。目前，在世行貸款貴州農(nóng)村發(fā)展項目的資助下以及在當?shù)卣拇罅χС窒鲁闪⒘苏部h復(fù)興茶葉農(nóng)民專業(yè)合作社，把當?shù)氐馁Y源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，使該縣打開市場，實現(xiàn)脫貧。僅“整縣推進”扶貧計劃實施的第1年，該縣成功實現(xiàn)脫貧人口2.6萬人，同時，農(nóng)民年人均純收入也普遍提高，達5 000多元，生活水平得到明顯改善（圖1）。

3.3 城鄉(xiāng)的生產(chǎn)生活條件以及村容村貌、生態(tài)環(huán)境都得到改善

“整縣推進”新農(nóng)村建設(shè)系列規(guī)劃推行以來，正安縣提出把水利建設(shè)作為工作的重中之重，以建設(shè)社會主義美好鄉(xiāng)村為主要目的，全面解決新農(nóng)村建設(shè)中所面臨的用水、用電、道路建設(shè)及住房問題。于2014年底成功解決了所有建制村的安全用水問題，實現(xiàn)了100%的行政村通油路，成功改造農(nóng)村危房3 000戶?；鶎狱h代表積極配合村干部對村容村貌進行規(guī)范整修，對村民違規(guī)搭建、破壞生態(tài)環(huán)境的行為進行教育與勸導(dǎo)，并自愿組建起護村、護寨的工作隊，對村容村貌進行維護，這些做法都對美化環(huán)境、促進新農(nóng)村發(fā)展具有重要的作用。

3.4 城鄉(xiāng)居民的文化素質(zhì)與實用技能提高，致富能力增強

目前正安縣正在積極開展“造血式”扶貧計劃，通過不斷提高城鄉(xiāng)居民的文化素質(zhì)與職業(yè)技能來增強居民的自我發(fā)展能力。首先，以國家大力倡導(dǎo)的“雨露計劃”為載體，積極提高居民的文化素質(zhì)、實用技能；以“陽光工程”為依托，促進農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)和增加農(nóng)民收入的目的；以“就業(yè)培訓(xùn)”為依托，大力開展就業(yè)技能等級培訓(xùn)；以職業(yè)學(xué)校為陣地，大力開展校企聯(lián)合的訂單培訓(xùn)[7]。通過培訓(xùn)，城鄉(xiāng)居民的文化素質(zhì)與實用技能得到普遍提高，致富能力增強。

4 正安縣“整縣推進”新農(nóng)村建設(shè)中存在的問題

4.1 各種基礎(chǔ)設(shè)施工程的建設(shè)標準低

“整縣推進”扶貧計劃實施以來，正安縣城鎮(zhèn)與農(nóng)村的住房、道路、電網(wǎng)、通訊、飲水等基礎(chǔ)設(shè)施得到不斷完善與發(fā)展，但是各種基礎(chǔ)設(shè)施工程的建設(shè)標準偏低，且后期管護跟不上，有的工程建設(shè)偷工減料，建后重損的情況普遍存在。如一些貧困村的四級公路建設(shè)并沒有達到交通部門規(guī)定的四級公路技術(shù)標準，質(zhì)量較差；有的自然村只通機耕路，農(nóng)民出行仍較困難；還有部分城鄉(xiāng)住房設(shè)計不合理，住房質(zhì)量低下等問題依然存在，給居民帶來安全隱患。另外，關(guān)系到居民身體健康的飲水安全問題還沒有得到徹底解決，具體原因主要是當?shù)刎毨С潭壬睿毨娲?，且返貧現(xiàn)象嚴重，對當?shù)貙崿F(xiàn)脫貧致富非常不利，所以短期內(nèi)要通過大量資金來改變當?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施落后的情況就顯得力量不足了，并且很多地區(qū)處在喀斯特地貌典型發(fā)育區(qū)，開發(fā)困難，基礎(chǔ)設(shè)施工程修建也困難重重。

4.2 資金使用管理較分散且不夠規(guī)范，沒有形成合力

正安縣“整縣推進”新農(nóng)村建設(shè)資金來源渠道多，有的來源于國家級扶貧項目，如世行貸款貴州農(nóng)村發(fā)展項目，有的來源于省級扶貧項目，還有一部分來源于當?shù)氐恼鲐氋Y金，各種扶貧資金在使用方向、程序、原則和管理辦法上都有自己的規(guī)定，在實際運用中很難達成一致意見，資金使用較分散，致使扶貧項目只能以小規(guī)模的投資項目為主，影響重點項目和大項目的實施。而且在扶貧資金投放后，由于缺乏對扶貧資金事后監(jiān)督等措施，導(dǎo)致地方政府擠占、挪用扶貧資金的現(xiàn)象時有發(fā)生，扶貧資金難以發(fā)揮整體最大效用，影響新農(nóng)村建設(shè)的進程。

4.3 貧困人口參與新農(nóng)村建設(shè)的積極性不高

一方面由于貧困人口文化素質(zhì)較低，加上宣傳不到位，部分居民對“整縣推進”新農(nóng)村建設(shè)的政策還不夠了解，發(fā)展意識較弱，參與新農(nóng)村建設(shè)的能力較低，另一方面是長期以來形成的一種“等、靠、要”的思想，使貧困人口對政府形成強烈的依賴，認為政府救助是天經(jīng)地義的事[9]，這樣導(dǎo)致發(fā)展主觀能動性不強，自我發(fā)展能力較弱。

5 “整縣推進”新農(nóng)村建設(shè)后續(xù)發(fā)展的路徑思考

貧困縣要實現(xiàn)“整縣推進”新農(nóng)村建設(shè)的目標，必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以當?shù)氐膶嶋H情況為依托，按照新農(nóng)村建設(shè)的目標搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)，不斷增強居民的致富能力，提高居民的收入水平、充分調(diào)動人們參與新農(nóng)村建設(shè)的積極性，具體來說，正安縣日后主要做好以下工作。

5.1 積極實施群眾參與式“整縣推進”新農(nóng)村建設(shè) 在“整縣推進”新農(nóng)村建設(shè)中，一個很重要且很關(guān)鍵的力量不容忽視，那就是群眾，群眾具有巨大的生產(chǎn)能力與自我發(fā)展能力。調(diào)動群眾參與新農(nóng)村建設(shè)的積極性，有利于提高農(nóng)民自身發(fā)展致富的能力，也有利于促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)不斷向前發(fā)展。必須要發(fā)揮扶貧對象自身的主體地位，改變以往一貫推行的“輸血式”扶貧為“造血式”扶貧，切實提高正安縣群眾自身發(fā)展能力，變漫灌為滴灌，實行精準扶貧，不斷調(diào)動扶貧主體的發(fā)展積極性[10]。

5.2 按照新農(nóng)村建設(shè)的標準， 進一步完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，進一步建立健全偷工減料懲罰機制，對偷工減料的單位和個人給予重罰，堅決抵制地方走形式、拉業(yè)績、搞形象工程現(xiàn)象的不斷出現(xiàn)，在基礎(chǔ)實施建設(shè)上，嚴格按照上級政府下達的標準并結(jié)合當?shù)氐膶嶋H情況制定切實有效的建設(shè)計劃。此外，針對正安縣特殊的喀斯特地貌與當?shù)氐呢毨顩r，進一步加大對基礎(chǔ)設(shè)施的投入，這主要包括兩個方面，一方面是加大對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金投入，另一方面加大技術(shù)投入，由于當?shù)厥强λ固氐孛?，開發(fā)困難，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)困難重重，必須加強對當?shù)氐刭|(zhì)地貌的勘探、調(diào)查，主要是通過加大與高校、科研院所的技術(shù)合作，運用技術(shù)手段為當?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)開辟道路。

5.3 繼續(xù)加大教育培訓(xùn)力度，提高群眾的文化素質(zhì)和勞動技能

科學(xué)文化素質(zhì)和勞動技能的提高對城鄉(xiāng)居民脫貧致富和促進新農(nóng)村建設(shè)起著至關(guān)重要的作用。必須通過各種方式進一步加大對群眾的教育培訓(xùn)力度，如開展各種職業(yè)技能培訓(xùn)班對城鄉(xiāng)居民進行職業(yè)技能的培訓(xùn)，切實增強他們實際工作的能力。

5.4 加強對扶貧資金的監(jiān)管，確保資金在陽光下運行

為保障扶貧資金發(fā)揮最大效益，正安縣委、縣政府必須以“整縣推進”為載體，以貧困戶為主要扶持對象，以改善貧困戶的生產(chǎn)生活條件以及促進農(nóng)民增收為主要任務(wù)，以全面促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)為主要目的，不斷優(yōu)化扶貧資金的使用，確保資金能夠跟著項目走。具體在資金使用上，要實行扶貧資金的公示公告制度，堅決抵制資金的擠占、挪用現(xiàn)象。另外，在資金管理上，要建立扶貧資金的專戶管理制度，建立健全資金報賬制度，確保扶貧資金?？顚Ｓ?；在資金監(jiān)督上，必須加強對項目資金運行的動態(tài)管理，各級政府必須設(shè)置專業(yè)的財務(wù)人員管理扶貧資金，杜絕擠占、挪用等違法違紀行為的發(fā)生，保證扶貧資金的合理合法使用，確保資金用在扶貧開發(fā)上，用在新農(nóng)村建設(shè)上[11]。

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