李杰

2014年上海市“一號課題”的主旨是通過街居制的轉(zhuǎn)型促使服務(wù)資源的下沉與基層治理邏輯從“自上而下”向“自下而上”的轉(zhuǎn)變?？梢哉f上海市各街道社區(qū)在“一號課題”以前就積極探索一套適合自身發(fā)展的路徑。從宏觀層面和現(xiàn)實來評估，社區(qū)治理和社區(qū)服務(wù)取得了明顯進步，然而在現(xiàn)實微觀場域中，社區(qū)治理卻隱藏著許多問題，這些問題除了體制機制固有的弊病所造成以外，人與人之間信任缺失、不遵守規(guī)則以及經(jīng)濟快速發(fā)展帶來的人情冷漠都給社區(qū)治理的推進帶來阻礙。本文通過在上海市L街道深入調(diào)研，發(fā)現(xiàn)在社區(qū)協(xié)同治理過程中存在許多的固有頑疾和改革的梗阻，基于這些體制機制和其他因素給社區(qū)治理帶來的不利影響，嘗試提出一些可操作性的政策建議。

一、社區(qū)多元協(xié)同治理存在的問題和原因分析

1.多元協(xié)同治理機制不夠完善

調(diào)動社區(qū)居民依法有序參與社區(qū)公共事務(wù)，是完善基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下充滿活力的基層群眾自治機制的重要方面。提高居民對公共事務(wù)的熱情，對促進群眾自治，進一步激發(fā)社區(qū)基層活力，加強基層建設(shè)具有重要意義。L街道社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務(wù)的頻度不高。該社區(qū)的人員類型多樣。有的是高檔小區(qū)居民，這類人屬于上班族，除了辦理相關(guān)證明以外，很難動員他們參與社區(qū)事務(wù)。現(xiàn)在社區(qū)有多種形式的參與平臺，但是調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)許多平臺只能是實現(xiàn)一些輕微事項的參與，有些可以參與的社區(qū)事務(wù)還是存在參與度低的情況。這是多方面原因?qū)е碌?，比如居民所提意見采納率不高，居民對社區(qū)公共事務(wù)決策方面影響力不大。社區(qū)存在多方主體，物業(yè)、業(yè)委會、居委會、樓組，這些多元主體之間的運作存在一定的問題，很難實現(xiàn)社區(qū)和諧共治，推進社區(qū)治理，完善社區(qū)公共服務(wù)機制存在困難。

2.公共服務(wù)供給體制不完善

社區(qū)公共服務(wù)供給分為多方面，主要包括文化類服務(wù)、生活類服務(wù)以及社區(qū)事務(wù)服務(wù)等。社區(qū)人群類型不一樣，對社區(qū)公共服務(wù)供給的需求出現(xiàn)多樣化。一方面，在高檔小區(qū)，居民普遍高學(xué)歷、高收入、高社會層次，豐富的社會閱歷伴隨著精神層面高需求的出現(xiàn)，不同于老式居民區(qū)對公共服務(wù)的需求，這一類型的社區(qū)服務(wù)體系要求高，憑借居委會單方的實力很難滿足其需求，需要引進社會組織、公民參與社區(qū)公共服務(wù)供給，建立多元合作的供給體制；另一方面，一些老舊社區(qū)老齡化嚴重，獨居老人、空巢老人比例大，這些老舊小區(qū)老年人也分多種類型，對社區(qū)公共服務(wù)供給機制存在不滿，他們要求政府供給服務(wù)多樣化、個性化，反映了現(xiàn)在社區(qū)公共服務(wù)機制單一化、守舊化的現(xiàn)象。

3.居委會承擔了過多的行政性事務(wù)

（1）以臺賬為例：一號課題后，街道提出給居委會“減負”，但是實際操作層面還是需要做太多臺賬。臺賬分為電子版本和紙質(zhì)版本。臺賬是社區(qū)居委會必須要做的，另外還要根據(jù)社區(qū)實際創(chuàng)造一些屬于自己社區(qū)的臺賬，比如“禁毒”“反邪教”等的臺賬。另外，有些臺賬不僅要建立紙質(zhì)版的還需要做成電子臺賬，例如

“平安小區(qū)”“創(chuàng)建文明”活動等都要有電子臺賬和紙質(zhì)臺賬。每年重復(fù)做臺賬，很多不必要的臺賬占用了居委會大量的時間，使其難以進行社區(qū)服務(wù)活動。

（2）以數(shù)據(jù)的重復(fù)統(tǒng)計為例：居委會的尷尬境地決定了要受到“條線部門”的制約和束縛，街道各部門、條線部門常常重復(fù)要求居委會收集居民信息，居委會沒有保存居民信息的權(quán)限，每次收集的信息都交到相關(guān)條線部門，但是等到另外一個部門要求收集信息的時候，居委會又要去“敲”居民的門，給居民帶來不利的影響，和社區(qū)治理的出發(fā)點相背離。

4.人才管理機制不健全，優(yōu)秀人才流失

以社區(qū)工作者流失為例，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在社區(qū)治理發(fā)展過程中，存在大量優(yōu)秀社工流失的現(xiàn)象，表現(xiàn)在如下兩個方面。第一，優(yōu)秀社區(qū)工作者的流失率高，社區(qū)工作者隊伍不穩(wěn)定。社區(qū)工作者普遍反映待遇較低因而更傾向于考取事業(yè)編制或者國家公務(wù)員，同時社區(qū)工作者的晉升渠道比較窄。第二，缺乏針對社區(qū)工作者專業(yè)化的培訓(xùn)，社區(qū)工作者隊伍的專業(yè)化能力不足。大部分社工都屬于應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生，缺乏處理社區(qū)事務(wù)的經(jīng)驗。加強社區(qū)工作者的專業(yè)化培訓(xùn)，健全體制機制管理是保持優(yōu)秀人才留在社區(qū)，實現(xiàn)社區(qū)善治的關(guān)鍵。

5.社區(qū)物業(yè)公司和業(yè)委會運作失序

社區(qū)業(yè)委會實際運作困境表現(xiàn)在以下兩個方面。第一，部分社區(qū)業(yè)委會組建困難。多數(shù)社區(qū)業(yè)主盡管有能力，有責任心，但往往不愿意加入業(yè)委會隊伍。一方面，部分業(yè)主受工作時間、個人精力等因素的限制，不愿加入業(yè)委會隊伍。另一方面，部分業(yè)主往往吹毛求疵，業(yè)委會成員義務(wù)從事社區(qū)事務(wù)卻面臨苛責，一定程度上消減了小區(qū)業(yè)主加入業(yè)委會隊伍的熱情。普遍存在的問題還表現(xiàn)在物色出的年輕業(yè)主往往不如年紀大的業(yè)主具有更強的責任心，年紀大的業(yè)主盡管有責任心，但精力有限，因而業(yè)委會成員青黃不接，由此造成業(yè)委會隊伍難以組建的難題。第二，已組建業(yè)委會隊伍的小區(qū)，在業(yè)委會實際運作過程中，業(yè)委會工作的推進也面臨重重困難。目前居民的自我管理、自治意識程度偏低，而對于業(yè)委會自治組織的扶植過快，一些居民對法條的解讀咬文嚼字，使得業(yè)委會的工作難以推進。物業(yè)公司是社區(qū)發(fā)展的“三駕馬車”之一，也是維持社區(qū)正常運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，但是物業(yè)公司的特殊性質(zhì)，導(dǎo)致在社區(qū)治理過程中存在一系列問題。表現(xiàn)如下：第一，居委會很難加強對物業(yè)公司的監(jiān)督；第二，物業(yè)公司缺乏有效的第三方監(jiān)督平臺；第三，物業(yè)公司市場化水平不高，導(dǎo)致社區(qū)服務(wù)需求得不到滿足。

二、社區(qū)多元協(xié)同治理過程中的發(fā)展思路和政策建議

1.建立形式多樣的參與平臺

多元共治的基礎(chǔ)是共同參與，只有廣泛參與，才能建立起“機制共建、義務(wù)共擔、資源共享、實事共辦”的共享治理模式。比如老伙伴計劃，即社區(qū)志愿者（主要以退休者為主）組成的社區(qū)志愿者服務(wù)隊在規(guī)定的時間，結(jié)對深入居民小區(qū)看望失獨老人、年紀較大且行動不便的老人，給他們送餐，陪他們聊天或提供其它必要的生活服務(wù)。老式小區(qū)而言，社區(qū)志愿者必不可少，居委會自身人力不足，維持一支穩(wěn)定的志愿者隊伍至關(guān)重要。再如編織隊，即居委會為社區(qū)具有編織技術(shù)的婦女創(chuàng)造一個編織物理空間，把她們聚集到一起，第一可以傾聽她們的需求，第二可以增進相互之間的感情交流。又如弄堂里開居民會議，這種會議形式可以拉近與居民之間的關(guān)系，近距離接觸居民，獲得真實有效的信息。

推動“互聯(lián)網(wǎng)自治平臺建設(shè)”。社區(qū)治理過程中可將互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)運用到現(xiàn)實社區(qū)事務(wù)參與中來。微信社交軟件具備強大的聚集功能，社區(qū)居委會可以通過建立微信群或者注冊公眾號的方式，將居民納入同一個虛擬空間，通過平臺來收集居民對社區(qū)建設(shè)的意見和政策建議，及時掌握居民需求和社區(qū)存在的矛盾，了解哪些是最有爭議的問題以便及時解決，還可以及時告知居民社區(qū)近期主要推進的事項或舉辦的活動；另外，對于一些簡單不需要召開聽證會的事務(wù)，可以直接通過微信平臺投票的方式?jīng)Q定一些事項，這就大大提高了辦事效率，節(jié)約了時間成本。

2.積極開展社區(qū)骨干人員培訓(xùn)和議事載體建設(shè)

要善于發(fā)現(xiàn)并發(fā)揮社區(qū)退休黨員、在職黨員、社區(qū)民警、業(yè)委會負責人、物業(yè)公司負責人、群團組織帶頭人以及社會組織負責人等社區(qū)骨干的力量，通過社區(qū)骨干帶動社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務(wù)。要大力培育以社區(qū)骨干為帶頭人的群眾性組織和議事協(xié)商載體，通過組織化形式，引導(dǎo)居民合法有序參與到社區(qū)事務(wù)中來。通過“沙龍”“論壇”“講座”“參

觀”等形式，組織開展工作經(jīng)驗交流、工作實務(wù)案例探討等，增強培訓(xùn)的實用性和有效性。健全“一長五大員”（樓組長、宣傳員、調(diào)解員、衛(wèi)生員、安全員、社保員）機制，搭建具有創(chuàng)意的樓組、樓組長、五大員

“評優(yōu)臺”，開展十佳“樓組”“樓組長”評選。通過多種形式的培訓(xùn)和交流，各小區(qū)骨干可以提出存在的問題或好的經(jīng)驗，相互分享各小區(qū)的做法，形成一些可操作的策略。另外，開展樓組、樓組長評優(yōu)，可以調(diào)動居民參與維護小區(qū)健康發(fā)展的積極性。

3.建立完善的多部門聯(lián)動機制

（1）賦予街道所屬房辦或者城管適當?shù)膱?zhí)法權(quán)，權(quán)責一致。房辦從房管局劃歸街道以后，實現(xiàn)屬地管理，突出以塊為主的街道社區(qū)綜合管理主體責任。職能部門向下派遣任務(wù)要嚴格遵守“準入機制”，依法依規(guī)、嚴格把關(guān)，規(guī)范分類準入?，F(xiàn)實中房屋管理局存在隨意派發(fā)任務(wù)的現(xiàn)象，任務(wù)下沉，人員下沉，卻沒有對應(yīng)的權(quán)力下沉，專業(yè)技術(shù)人員也未下沉，導(dǎo)致房辦在執(zhí)行過程中舉步維艱。明面上房辦是街道所屬事業(yè)單位，在暗地里還是聽從房管局，分與不分沒有明顯的差別。房辦需改變這一尷尬局面，房管局和街道必須給予房辦明確的職能和權(quán)責定位，使房辦有一定的法規(guī)賦予的執(zhí)法權(quán)，并且保證房辦有明確合理的運行機制。

（2）資源共享，完善條條聯(lián)動機制。進一步梳理各職能部門職權(quán)，合理劃分權(quán)責邊界，逐步消除管理盲點。針對涉及多個部門、需要綜合處理的問題，建立健全執(zhí)法聯(lián)動機制，逐步實現(xiàn)處理綜合類問題執(zhí)法聯(lián)動全覆蓋，減少跨部門聯(lián)動協(xié)調(diào)成本，提升執(zhí)法聯(lián)動效果。建立人口、民政、勞動、醫(yī)保和社保等信息系統(tǒng)共享平臺，逐步消除條線部門之間的“信息孤島”現(xiàn)象，實現(xiàn)信息資源的互動與共享，提升資源利用效率，助力聯(lián)動協(xié)調(diào)發(fā)揮重要作用。

（3）強化以源頭防控為目標的聯(lián)動治理機制。街道可以依托各級城市網(wǎng)格化綜合管理中心，將工作重心從事中、事后向問題產(chǎn)生的源頭進行聯(lián)動治理延伸，從事后處罰執(zhí)法向日常的全過程管理轉(zhuǎn)變。對非法客運、無序設(shè)攤、群租等頑癥產(chǎn)生的苗頭性、源頭性問題，切實加強事前聯(lián)動、前端治理。加強部門之間工作聯(lián)動，統(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展、城市社區(qū)建設(shè)等多重目標，加強對房屋土地等資源要素市場聯(lián)動監(jiān)管，從源頭減少滋生頑癥的載體；加強多主體之間的聯(lián)動聯(lián)勤機制建設(shè)，將社區(qū)居委會、業(yè)委會以及物業(yè)公司等主體作為頑癥治理的第一道防線，發(fā)揮市民公約、行業(yè)規(guī)章等社區(qū)規(guī)范的作用，有效預(yù)防社區(qū)違法行為的發(fā)生；加強社會治理與公共服務(wù)聯(lián)動，完善社區(qū)公共服務(wù)政策，依法滿足市民需求，對梳理頑癥開展堵梳綜合治理。

4.完善社區(qū)公共服務(wù)供給機制

（1）充分整合社區(qū)資源，積極探索依托社區(qū)力量解決社區(qū)問題。如發(fā)動社區(qū)單位共同參與社區(qū)慈善活動、幫困結(jié)對。發(fā)動社區(qū)單位參與社區(qū)志愿者活動，以解決社區(qū)志愿者年齡過大問題。依托社區(qū)學(xué)校，引入街道配送師資力量，對社區(qū)團隊給予指導(dǎo)培訓(xùn)；邀請檢察院、派出所、工商、食藥監(jiān)等專業(yè)部門對社區(qū)骨干、志愿者加以培訓(xùn)；開展消防安全演練保證社區(qū)安全等。

（2）街道按照服務(wù)類型對社會組織分類，制定社會組織清單。社會組織種類繁多，總體來說服務(wù)類型的社會組織分布較多，街道可以利用自身的專業(yè)優(yōu)勢，對社會組織按服務(wù)類型進行分類，比如屬于文化服務(wù)類的歸到一起，屬于旅游服務(wù)類的歸到一起等等。分類后的社會組織按照一定的順序排列在一份清單上，再派發(fā)到所在社區(qū)居委會，居委會根據(jù)所在小區(qū)居民的需求去聯(lián)系社會組織。

（3）建立多樣化為老服務(wù)體系

L街道可建立多樣化社區(qū)為老服務(wù)中心，將服務(wù)類型分為政府補貼服務(wù)系統(tǒng)和自費服務(wù)系統(tǒng)兩大類，社區(qū)老年人口可根據(jù)相關(guān)要求選擇政府補貼類還是自費服務(wù)類。政府補貼類通過申請、評估和配置的方式享受相關(guān)服務(wù)，這種服務(wù)適合于一般家庭的為老服務(wù)；自費服務(wù)類通過申請、購買和配置的方式獲得服務(wù)，這種服務(wù)適合于個性化的養(yǎng)老服務(wù)。第一，基礎(chǔ)性服務(wù)。這種服務(wù)類型適合于多數(shù)家庭，特別是經(jīng)濟條件一般的家庭，服務(wù)方式主要是政府以免費或者補貼的方式為老年人提供一些基礎(chǔ)性需求的服務(wù)，政府在基礎(chǔ)性服務(wù)過程中起著托底作用。比如建立社區(qū)體育場、社區(qū)文化中心；日間照料，包括休閑娛樂、健康理療；助餐點；運動健身；影視閱覽；老年學(xué)校，包括英語班、電腦班、書畫班、編織班、刮痧班以及太極拳班；老年沙龍；健康與心理咨詢等。這些服務(wù)解決了社區(qū)大多數(shù)老年人口的基本需求。第二，個性化服務(wù)或者居家養(yǎng)老服務(wù)。很多老年人不愿意到養(yǎng)老院?？捎烧蚶夏耆颂峁B(yǎng)老服務(wù)清單，老年人根據(jù)自己的經(jīng)濟狀況自費向政府購買相應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)。當然，這些個性化的服務(wù)可以是政府直接提供，也可以是政府通過市場化方式購買，再由居民以自費的方式享有。主要包括提供培訓(xùn)過的家政服務(wù)人員、提供個性化、易消化的老年餐飲、家庭病床、洗理服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、醫(yī)療站以及應(yīng)急服務(wù)等。

5.引導(dǎo)規(guī)范業(yè)委會和物業(yè)公司有序運作

（1）街道、居委會或第三方咨詢機構(gòu)細化對業(yè)委會的指導(dǎo)。對業(yè)委會的相關(guān)指導(dǎo)仍停留在法律法規(guī)方面，沒有落到實處，實際上比較弱化，現(xiàn)在應(yīng)該轉(zhuǎn)變思路，對業(yè)委會的指導(dǎo)應(yīng)該細化到具體的業(yè)務(wù)方面，比如對業(yè)委會專業(yè)化指導(dǎo)，有一定的對口培訓(xùn)，就業(yè)委會最常遇到的問題進行梳理并提出相應(yīng)的對策。在業(yè)委會對物業(yè)的監(jiān)督方面，街道等職能部門應(yīng)該對其財務(wù)、審計等方面進行指導(dǎo)。

（2）建立“第三方監(jiān)督平臺”，對物業(yè)公司進行指導(dǎo)，督促物業(yè)公司公開賬目明細，合理收取物業(yè)費用；房管局加大對物業(yè)公司服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平的監(jiān)督，督促物業(yè)公司及時更新老舊公共服務(wù)設(shè)施，改善服務(wù)態(tài)度。

（3）物業(yè)行業(yè)協(xié)會建立嚴格的物業(yè)信用機制。在市場環(huán)境下，物業(yè)公司應(yīng)該遵循市場規(guī)律，在“公開”“公平”“公正”的原則下實行“優(yōu)勝劣汰”，對于不符合居民需求的物業(yè)公司應(yīng)該實行合理的

“退出”或者要求其改善服務(wù)質(zhì)量，在未“抽離”社區(qū)并且和另一方物業(yè)公司未交接完之前，原物業(yè)公司應(yīng)保證所在小區(qū)一切物業(yè)服務(wù)的正常運行，否則可對其進行嚴厲處罰（比如罰款、不良信用記錄等）。

6.切實推進居委會減負增能

（1）以電子臺賬建設(shè)為抓手，建立居民區(qū)信息化平臺，避免重復(fù)收集信息。根據(jù)上海市《關(guān)于規(guī)范管理本市居委會和村委會協(xié)助行政事務(wù)的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于規(guī)范本市居委會印章使用的指導(dǎo)意見》的精神，建立居委會和村委會協(xié)助行政事務(wù)和印章使用事項準入機制，制定協(xié)助行政事務(wù)和印章使用清單，切實為居委會減少不必要的負擔，讓居委會有更多的時間和精力組織社區(qū)居民開展居民自治工作，還能在一定程度上改變居委會三重

“尷尬境地”（邊緣化、行政化和被動托底化）。

（2）提高社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心事務(wù)受理能力，減輕居委會行政負擔。一旦居委會承擔了大量各條線部門下派的行政性事務(wù)，就會妨礙其開展居民自治活動。今后社區(qū)治理中居委會應(yīng)該和社區(qū)居民、駐區(qū)單位以及社區(qū)志愿者一起，將工作中心集中在環(huán)境改造和維護、社區(qū)治安、幫扶幫困、文體活動、民主選舉以及糾紛調(diào)解等領(lǐng)域，減少不必要的行政事務(wù)。條線職能部門向居委會下達任務(wù)時必須經(jīng)過特殊機制的篩選，強化“一口式”受理的社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心的職能以減輕居委會的行政負擔。社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心可以向居委會延伸服務(wù)，以減輕居委會部分行政職能和行政任務(wù)，從而最大限度地釋放居委會的治理能量和自治能量。

7.提高社區(qū)工作者職業(yè)化水平

可以將社區(qū)工作力量分為社區(qū)工作者和社區(qū)輔助人員兩大類，抓緊研究建立具有街道特色的職業(yè)化、專業(yè)化社區(qū)工作者制度體系。要探索建立社區(qū)工作者職業(yè)資格認證制度，推進社區(qū)工作者職業(yè)水平考試，鼓勵和引導(dǎo)社區(qū)工作者走職業(yè)化、專業(yè)化道路。一個良善的、和諧的、穩(wěn)定的社區(qū)是整個社區(qū)居民都向往的社會共同體。要實現(xiàn)這樣一種和諧有序的社會，社區(qū)治理需要社區(qū)居民積極參與，實現(xiàn)社區(qū)自治；社區(qū)治理需要多元參與，完善基層議事協(xié)商的制度、聯(lián)席會議制度、“三會一代理”制度、政務(wù)公開制度等，鼓勵各方力量積極參與。為了社區(qū)公共服務(wù)有效供給和滿足居民需求，政府或街道可以引導(dǎo)社區(qū)組織扎根社區(qū)，健全政府購買社會服務(wù)制度，進一步明確、細化購買服務(wù)的定價依據(jù)、資質(zhì)標準和評估體系。完善社區(qū)社會服務(wù)平臺，和社會組織達成長期合作關(guān)系。當然，社區(qū)治理需要執(zhí)法有序、執(zhí)法有據(jù)，除了培育社區(qū)居民學(xué)法、知法、守法、護法的意識和習(xí)慣以外，對社區(qū)治理過程中的相關(guān)職能部門的執(zhí)法權(quán)力應(yīng)該予以規(guī)范，保障依法治理質(zhì)量。

（作者單位：中共上海市委黨校）

（責任編輯 方 卿）