趙國(guó)富

在目前有效信貸需求不足、貸款投放乏力的大背景下，銀行及非銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)均積極探索新的金融服務(wù)模式和利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)，PPP熱潮恰好為其提供了難得的商業(yè)機(jī)遇。

作為某市重點(diǎn)市政工程和PPP示范項(xiàng)目，某市污水處理項(xiàng)目一經(jīng)發(fā)布就受到了當(dāng)?shù)厥嗉医鹑跈C(jī)構(gòu)的青睞。本文就該項(xiàng)目融資方案進(jìn)行分析，以期對(duì)后續(xù)項(xiàng)目有所啟示。

PPP模式盤活存量資產(chǎn)

某市位于中部某省，近年來(lái)發(fā)展迅速，經(jīng)濟(jì)建設(shè)步伐加快，但隨之而來(lái)的政府債務(wù)也在不斷積累，制約了該市基礎(chǔ)設(shè)施的有效供給和經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。因此，該市政府決定將部分需求穩(wěn)定、預(yù)期收益可靠的存量市政和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目以PPP模式讓渡給社會(huì)資本，后者通過(guò)適當(dāng)?shù)母臄U(kuò)建，進(jìn)一步提高基礎(chǔ)設(shè)施供給效率并賺取可靠收益。同時(shí)，通過(guò)盤活存量資產(chǎn)，政府可以實(shí)現(xiàn)用更少的資金撬動(dòng)更多的社會(huì)資本參與市政和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的目的。某污水處理項(xiàng)目即是該市首批轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目之一。

該項(xiàng)目采用ROT（改建-運(yùn)營(yíng)-移交）模式，即社會(huì)資本在獲得存量項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行適當(dāng)?shù)母臄U(kuò)建和設(shè)施更新，通過(guò)專業(yè)化運(yùn)營(yíng)和維護(hù)提供更好的服務(wù)，期滿后將項(xiàng)目資產(chǎn)移交給政府。

項(xiàng)目進(jìn)展及PPP交易結(jié)構(gòu)

項(xiàng)目主要工作進(jìn)展

由于該項(xiàng)目啟動(dòng)時(shí)，尚未有明確的物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)要求，因此，政府聘請(qǐng)咨詢公司對(duì)其是否采用PPP模式進(jìn)行了必要性、可行性論證，在此基礎(chǔ)上，以下工作有序進(jìn)行：

（1）啟動(dòng)股權(quán)招商工作。2013年9月24日下午，市政府召開國(guó)有資產(chǎn)管理工作會(huì)議，同意開展該污水處理廠股權(quán)招商工作，由市政府指定的城投公司（下稱“城投公司”）與社會(huì)資本組建某污水處理公司（下稱“項(xiàng)目公司”）負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資、改擴(kuò)建、運(yùn)營(yíng)及移交工作。

（2）完成項(xiàng)目方案編制及財(cái)務(wù)測(cè)算。2014年5月23日，市政府委托某咨詢公司負(fù)責(zé)編制項(xiàng)目實(shí)施方案。這項(xiàng)工作對(duì)整個(gè)項(xiàng)目準(zhǔn)備、談判、融資及執(zhí)行都起到重要的指導(dǎo)作用。

（3）公開招標(biāo)。2014年10月29日，市住建局委托某招標(biāo)代理公司編制并發(fā)布了《某污水處理廠特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目招標(biāo)公告》，共有3家公司參與競(jìng)標(biāo)，2014年11月18日，開標(biāo)確定了第一中標(biāo)候選人“某集團(tuán)有限公司”。

（4）開展合同談判。2014年11月下旬，與第一中標(biāo)候選人某集團(tuán)有限公司進(jìn)行了三輪談判，確定關(guān)鍵合同條款。

（5）組建項(xiàng)目公司及簽署PPP相關(guān)協(xié)議。2015年3月6日，項(xiàng)目公司雙方股東舉行《合營(yíng)合同》《資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓協(xié)議》《污水處理服務(wù)協(xié)議》《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》等協(xié)議簽訂儀式，開展項(xiàng)目公司籌備工作。

（6）資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、資金支付。社會(huì)資本及項(xiàng)目公司申請(qǐng)銀行貸款用于資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓款的支付，完成支付后進(jìn)行資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓。

（7）項(xiàng)目移交工作。2015年5月，項(xiàng)目資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給項(xiàng)目公司，未來(lái)30年內(nèi)由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)污水處理廠的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)及最后的移交工作。

PPP交易結(jié)構(gòu)

該P(yáng)PP項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)如圖1所示。

該項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓價(jià)款為人民幣1億元。根據(jù)《合營(yíng)合同》，項(xiàng)目公司的注冊(cè)資本為5000萬(wàn)元，其中城投公司以現(xiàn)金出資1000萬(wàn)元，占20%；社會(huì)資本以現(xiàn)金出資4000萬(wàn)元，占 80%；經(jīng)營(yíng)期限為30年，與特許經(jīng)營(yíng)期一致，并隨特許經(jīng)營(yíng)期期滿而終止。在協(xié)議生效之日起3年內(nèi)，任何股東不得轉(zhuǎn)讓股權(quán)。

項(xiàng)目付費(fèi)模式及付費(fèi)路徑

該項(xiàng)目采用政府付費(fèi)模式。根據(jù)《污水處理協(xié)議》，協(xié)議中對(duì)項(xiàng)目設(shè)施的運(yùn)行和維護(hù)、暫停服務(wù)、進(jìn)出水水質(zhì)、污泥、廢氣和噪聲、檢測(cè)與核實(shí)、污水處理服務(wù)費(fèi)的價(jià)格、價(jià)格調(diào)整、計(jì)費(fèi)和支付進(jìn)行了約定。污水處理服務(wù)費(fèi)初始單價(jià)為0.93元/噸，超進(jìn)單價(jià)為正常單價(jià)的50%，符合約定條件可進(jìn)行調(diào)價(jià)。特許經(jīng)營(yíng)期間，如當(dāng)月累計(jì)實(shí)際污水處理量少于或等于當(dāng)月累計(jì)保底水量時(shí)，按照污水處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)乘以當(dāng)月累計(jì)保底水量。

按照《污水處理服務(wù)協(xié)議》的規(guī)定，由項(xiàng)目公司按月向城投公司提交《月度污水處理服務(wù)費(fèi)付款申請(qǐng)書》，后者核實(shí)后會(huì)簽環(huán)保局，報(bào)市財(cái)政局，由財(cái)政局將資金撥付給城投公司，最終由城投公司按期向項(xiàng)目公司支付污水處理費(fèi)。該市財(cái)政局出具說(shuō)明，將該項(xiàng)目還款來(lái)源納入市政府一般財(cái)政預(yù)算。

項(xiàng)目融資方案

總投資估算

項(xiàng)目總投資1億元，其中粗格柵及進(jìn)水泵房4326萬(wàn)元，細(xì)格柵及旋流沉砂池2345萬(wàn)元，污泥處理系統(tǒng)1890萬(wàn)元，鼓風(fēng)機(jī)房及尾水排放系統(tǒng)1439萬(wàn)元。項(xiàng)目公司注冊(cè)資本為5000萬(wàn)元，另5000萬(wàn)元通過(guò)銀行貸款等負(fù)債資金解決。經(jīng)測(cè)算，該項(xiàng)目稅后內(nèi)部收益率為7.19%，財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值177萬(wàn)元，動(dòng)態(tài)投資回收期為28.34年，項(xiàng)目收益穩(wěn)定、合理。

融資招標(biāo)及談判

社會(huì)資本和城投公司共同組織融資招標(biāo)，邀請(qǐng)雙方長(zhǎng)期合作銀行參與投標(biāo)，共有8家銀行提交了融資方案，包括國(guó)有五大銀行及三家股份制銀行，最終三家銀行同時(shí)中標(biāo)。社會(huì)資本和城投公司與三家銀行共同開展融資談判，確定最終融資方案。

融資方案

（1）融資安排方案。三家銀行通過(guò)盡職調(diào)查、貸款審查，最終確定的方案為：以銀團(tuán)貸款方式提供不超過(guò)7000萬(wàn)元貸款（三家銀行貸款比例為4：3：3），包含為社會(huì)資本提供的5年期、2000萬(wàn)元、基準(zhǔn)利率并購(gòu)貸款和為項(xiàng)目公司提供的15年期、5000萬(wàn)元、基準(zhǔn)利率下浮10%的固定資產(chǎn)貸款，項(xiàng)目公司可在不超過(guò)5000萬(wàn)元信用總額度內(nèi)辦理不超過(guò)500萬(wàn)元非融資性保函（履約保函等）。并購(gòu)貸款本金由社會(huì)資本以自身經(jīng)營(yíng)收入按年等額償還，項(xiàng)目公司固定資產(chǎn)貸款以某污水處理廠經(jīng)營(yíng)收入償還。貸款按季結(jié)息，貸款再定價(jià)周期為按年。

（2）工程建設(shè)期內(nèi)可循環(huán)額度貸款。在項(xiàng)目貸款發(fā)放后，銀團(tuán)將逐年對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行評(píng)級(jí)和授信，并針對(duì)項(xiàng)目公司日常業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)情況提供短期流動(dòng)資金貸款，以滿足日常經(jīng)營(yíng)和臨時(shí)性需要。

（3）低價(jià)、高效的結(jié)算服務(wù)。匯票、支票、本票等結(jié)算手續(xù)費(fèi)在人民銀行允許的范圍內(nèi)給予最大優(yōu)惠；免收支票、本票、電子憑證等結(jié)算憑證工本費(fèi)；對(duì)于跨系統(tǒng)資金匯劃業(yè)務(wù)，代理行將按同業(yè)公會(huì)要求最低費(fèi)率收取匯劃手續(xù)費(fèi)；為保證項(xiàng)目資金?？顚Ｓ?，代理行協(xié)助項(xiàng)目公司利用結(jié)算網(wǎng)絡(luò)和資金監(jiān)控經(jīng)驗(yàn)，對(duì)企業(yè)支付給施工單位的資金進(jìn)行延伸監(jiān)控，以保證項(xiàng)目建設(shè)順利進(jìn)行。

增信措施

（1）特許經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押。項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)需質(zhì)押給銀團(tuán)，并辦理合法的質(zhì)押登記手續(xù)，質(zhì)押率不超過(guò)70%。

（2）還款資金支出納入地方政府預(yù)算。該項(xiàng)目還款來(lái)源為財(cái)政資金，須按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）納入全口徑預(yù)算管理。

（3）并購(gòu)貸款+項(xiàng)目貸款組合模式產(chǎn)生的隱形擔(dān)保效果。項(xiàng)目實(shí)際融資需求為7000萬(wàn)元，項(xiàng)目股東不為項(xiàng)目貸款提供保證擔(dān)?；蚱渌鲂糯胧虼算y團(tuán)參與行設(shè)計(jì)了并購(gòu)貸款+項(xiàng)目貸款組合模式，其中并購(gòu)貸款2000萬(wàn)元，社會(huì)資本為借款人，將以注冊(cè)資本投入到項(xiàng)目公司。這樣既滿足了7000萬(wàn)的融資需求，同時(shí)社會(huì)資本實(shí)際上為2000萬(wàn)元融資承擔(dān)直接還款責(zé)任，一定程度上降低了整體貸款風(fēng)險(xiǎn)。

融資限制性條件

（1）專戶監(jiān)管。項(xiàng)目公司及城投公司須在代理行開立專戶，財(cái)政資金支付的該項(xiàng)目污水處理費(fèi)全部歸集到城投公司專戶，城投公司支付的購(gòu)買服務(wù)費(fèi)收入及時(shí)進(jìn)入項(xiàng)目公司專戶接受監(jiān)管并按計(jì)劃歸還銀團(tuán)貸款。

（2）后續(xù)項(xiàng)目?jī)?yōu)先介入權(quán)。貸款期間，如社會(huì)資本或城投公司在某市拓展新建項(xiàng)目，銀團(tuán)參加行有優(yōu)先合作權(quán)。

（3）項(xiàng)目公司及股東承諾。貸款存續(xù)期內(nèi)，項(xiàng)目公司股權(quán)及資產(chǎn)不能質(zhì)押（抵押）給除了銀團(tuán)之外的第三方；除非經(jīng)銀團(tuán)一致同意或提前償還全部貸款，項(xiàng)目公司不能新增融資。

項(xiàng)目啟示

該項(xiàng)目的融資全部到位，項(xiàng)目進(jìn)展順利，2016年下半年已經(jīng)全部完工。目前，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)正常，付費(fèi)及時(shí)。此案例對(duì)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目有如下啟示：

（1）設(shè)計(jì)完整詳盡的項(xiàng)目方案至關(guān)重要。該市政府在項(xiàng)目初始階段聘請(qǐng)專業(yè)的咨詢公司對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作全過(guò)程進(jìn)行論證分析，充分考慮到各個(gè)環(huán)節(jié)及細(xì)節(jié)，設(shè)計(jì)了完整的項(xiàng)目方案和操作細(xì)則。在具體實(shí)施時(shí)以項(xiàng)目方案為指導(dǎo)，咨詢公司配合項(xiàng)目主導(dǎo)機(jī)構(gòu)——某市住建局開展各項(xiàng)工作，充分與參與機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商，確定最終的方案，這是項(xiàng)目成功實(shí)施的關(guān)鍵因素之一。目前國(guó)家大力推行PPP模式，但是各參與機(jī)構(gòu)特別是地方政府缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，能力建設(shè)不足，項(xiàng)目推進(jìn)困難重重，聘請(qǐng)專業(yè)的咨詢公司開展全程專業(yè)服務(wù)或是解決這一難題的有效方式。

（2）融資方提前介入談判有助于推進(jìn)項(xiàng)目并控制風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于PPP項(xiàng)目而言，融資是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。社會(huì)資本直接投入往往有限，需要金融資本以各種方式參與到項(xiàng)目中來(lái)，包括股權(quán)形式和債權(quán)形式。PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)、投資大、風(fēng)險(xiǎn)高，金融機(jī)構(gòu)一般較為審慎，因此邀請(qǐng)融資方提前介入項(xiàng)目，參與項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)和融資談判，可以使融資方充分識(shí)別和管理融資風(fēng)險(xiǎn)，有利于項(xiàng)目融資。同時(shí)，融資方的深度參與也能夠進(jìn)一步完善項(xiàng)目實(shí)施方案，從整體上降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

（3）政府與社會(huì)資本密切配合，有利于提高融資可獲得性。對(duì)于PPP項(xiàng)目而言，融資不只是社會(huì)資本的職責(zé)。一方面，政府最終承擔(dān)向公眾提供基礎(chǔ)設(shè)施的職責(zé)，而融資的難易決定了項(xiàng)目的成敗，因此配合社會(huì)資本融資也是政府的應(yīng)盡職責(zé)。另一方面，政府的積極參與可給融資方以信心，起到“隱形擔(dān)保”之功，提高融資便利性，降低融資成本。該項(xiàng)目中，政府城投公司和社會(huì)資本積極邀請(qǐng)雙方長(zhǎng)期戰(zhàn)略合作銀行參與投標(biāo)，營(yíng)造競(jìng)爭(zhēng)氛圍，優(yōu)選融資方案，是項(xiàng)目融資成功的關(guān)鍵因素。

（4）設(shè)計(jì)精巧的融資方案有利于降低融資風(fēng)險(xiǎn)。該項(xiàng)目采用銀團(tuán)貸款方式，提高了融資方談判話語(yǔ)權(quán)，有利于分散融資風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)考慮到城投公司和社會(huì)資本不提供直接擔(dān)保的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，貸款銀團(tuán)設(shè)計(jì)了“并購(gòu)貸款+項(xiàng)目貸款”組合方式，巧妙地將部分融資風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)資本，一定程度上降低了融資風(fēng)險(xiǎn)。

（5）PPP模式的“合作”內(nèi)涵應(yīng)延伸到融資方。PPP模式強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)資本合作，這里的社會(huì)資本不僅包括專業(yè)投資者如建筑商、材料或設(shè)備供應(yīng)商，也包括財(cái)務(wù)投資者如保險(xiǎn)公司、產(chǎn)業(yè)資金等，還應(yīng)該包括融資方如銀行、信托、基金等。PPP模式所指“合作”應(yīng)該是廣義上的合作，是項(xiàng)目各參與主體基于共同而有區(qū)別的目標(biāo)所采取的通力合作，各主體平等參與、充分協(xié)商，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的合理分配，促進(jìn)項(xiàng)目順利實(shí)施。