王澤

摘要：當(dāng)前在我國工程建設(shè)中，PPP模式應(yīng)用于地下綜合管廊項(xiàng)目還不太完善，但其依然顯現(xiàn)出了非常優(yōu)秀的效果。因此，本文分析了PPP模式應(yīng)用于地下綜合管廊項(xiàng)目的現(xiàn)象，探討了PPP模式應(yīng)用于地下管廊項(xiàng)目的可行性于必要性，并就PPP模式應(yīng)用的流程以及風(fēng)險(xiǎn)防控進(jìn)行了研究，希望能夠推動(dòng)PPP模式的進(jìn)一步應(yīng)用。

關(guān)鍵詞：綜合管廊；PPP 模式；社會(huì)資本；政府

近幾年，我國連續(xù)多次出臺(tái)政策推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)，特別是隨著PPP 模式在我國公共事務(wù)領(lǐng)域的大力推廣，城市地下綜合管廊建設(shè)步入了嶄新的發(fā)展階段，項(xiàng)目數(shù)量快速增長。因此，在國家主推地下綜合管廊PPP 項(xiàng)目的熱潮下，應(yīng)當(dāng)在注重風(fēng)險(xiǎn)防控的同時(shí)，持續(xù)推廣運(yùn)用PPP 模式加強(qiáng)城市地下綜合管廊建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本雙贏，提高公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度和公共服務(wù)質(zhì)量。

一、 我國城市地下綜合管廊建設(shè)運(yùn)用PPP 模式的背景及現(xiàn)狀

近年來，隨著城市快速發(fā)展，地下管線建設(shè)規(guī)模不足、管理水平不高等問題凸顯，一些城市相繼發(fā)生大雨內(nèi)澇、管線泄漏爆炸、路面塌陷等事件，嚴(yán)重影響了人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和城市運(yùn)行秩序。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)和新預(yù)算法實(shí)施對(duì)地方融資平臺(tái)的規(guī)范，以及經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的當(dāng)前形勢，迫切需要探索有效方式緩解政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投入不足問題。從20 世紀(jì)80 年代起，英國、澳大利亞、加拿大等國家就開始在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域探索運(yùn)用PPP 模式，緩解政府基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)投資壓力，增強(qiáng)政府服務(wù)能力。2013 年底以來，財(cái)政部會(huì)同各有關(guān)部門深入推進(jìn)PPP 改革，努力探索和開創(chuàng)符合我國實(shí)際的公共服務(wù)領(lǐng)域PPP 模式，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，改善公共服務(wù)供給，激發(fā)市場主體活力和提高財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量。

2015 年8 月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《指導(dǎo)意見》中明確提出要推廣運(yùn)用PPP 模式，通過特許經(jīng)營、投資補(bǔ)貼、貸款貼息等形式，鼓勵(lì)社會(huì)資本組建項(xiàng)目公司參與城市地下綜合管廊建設(shè)和運(yùn)營管理。自此之后，我國城市地下綜合管廊建設(shè)正式進(jìn)入了PPP時(shí)代。運(yùn)用PPP 模式建設(shè)城市地下綜合管廊，不僅可以緩解地方政府財(cái)政資金壓力，還可以引入專業(yè)的管理運(yùn)營團(tuán)隊(duì)對(duì)地下綜合管廊進(jìn)行運(yùn)營維護(hù)，高質(zhì)、高效地運(yùn)營地下綜合管廊，提高綜合管廊的運(yùn)營績效。截止2016 年底在財(cái)政部已公布的三批852 個(gè)PPP 示范項(xiàng)目中，涉及地下綜合管廊的項(xiàng)目總計(jì)有47 個(gè)，總投資1169.8128 億元。

二、PPP模式應(yīng)用于地下綜合管廊項(xiàng)目的可行性與必要性分析

PPP 模式應(yīng)用于綜合管廊建設(shè)中，既可減小政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，又可解決管廊建設(shè)投資難題。但我國綜合管廊PPP 項(xiàng)目正處于初級(jí)發(fā)展階段，PPP 模式應(yīng)用于其他基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域已有不少成功的案例，但其是否能成功的應(yīng)用于綜合管廊項(xiàng)目，這是需要慎重考慮的問題?；诖?，文章在對(duì)PPP 模式相關(guān)理論及綜合管廊相關(guān)知識(shí)研究的基礎(chǔ)上，從項(xiàng)目建設(shè)需求、政策可行和經(jīng)濟(jì)可行三個(gè)方面對(duì)PPP 模式應(yīng)用于地下綜合管廊項(xiàng)目的可行性進(jìn)行了論述。

（1）項(xiàng)目建設(shè)需求分析

2015 年4 月，財(cái)政部及住房建設(shè)部公布了2015 年地下綜合管廊項(xiàng)目試點(diǎn)城市名單，即國家第一批地下綜合管廊試點(diǎn)城市，試點(diǎn)城市包括了包頭、沈陽、哈爾濱等在內(nèi)的10 個(gè)城市，計(jì)劃在未來3 年內(nèi)建設(shè)地下綜合管廊389 公里，2015 年開工190 公里。繼國家第一批地下綜合管廊試點(diǎn)城市公布以來，除卻試點(diǎn)城市外，目前已經(jīng)有69 個(gè)城市正在投入建設(shè)地下綜合管廊。2016 年李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中提出2016 年將開工建設(shè)城市地下綜合管廊2000 公里以上。巨大的項(xiàng)目建設(shè)需求需要巨額的資金投入，粗略估計(jì)，目前在建的地下綜合管廊需要投入資金880 億元。如此巨額的建設(shè)資金需求，如果完全依靠政府來承擔(dān)是很難將地下綜合管廊建設(shè)推廣下去。推行PPP 模式，引入社會(huì)資本，將成為解決地下綜合管廊建設(shè)資金問題的優(yōu)選方案。

（2）政策可行性分析

為了推進(jìn)地下綜合管廊項(xiàng)目的建設(shè)，自2013 年以來，國務(wù)院、國家發(fā)改委和財(cái)政部相繼出臺(tái)了若干政策文件給予支持，如《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2013〕36 號(hào)）中指出在3 年時(shí)間內(nèi)，在全國36 個(gè)大中城市開展地下綜合管廊試點(diǎn)工程。

三、管廊PPP 項(xiàng)目基本流程及風(fēng)險(xiǎn)防控

（1）管廊PPP 項(xiàng)目基本流程

管廊PPP 項(xiàng)目基本流程分為項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交五個(gè)階段。管廊PPP 項(xiàng)目的核心是選擇社會(huì)資本，社會(huì)資本方需要結(jié)合項(xiàng)目的運(yùn)營模式、政府付費(fèi)模式、項(xiàng)目公司運(yùn)行中的各項(xiàng)資金收支計(jì)劃，以及項(xiàng)目公司的稅費(fèi)策劃，建立起一套針對(duì)性的財(cái)務(wù)模型，然后返算PPP 方案中的核心邊界條件，是否滿足融資方案和融資條件。同時(shí)，PPP 項(xiàng)目在不同的階段有任務(wù)不同，需要不同的業(yè)務(wù)團(tuán)隊(duì)來支撐。在合適的區(qū)域，選擇合適的項(xiàng)目，并通過合適的方法獲得項(xiàng)目所有者的認(rèn)可，從而達(dá)成合作意愿。

（2）風(fēng)險(xiǎn)防控

第一，政策風(fēng)險(xiǎn)防控，國內(nèi)綜合管廊的建設(shè)沒有統(tǒng)一的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，目前尚未為綜合管廊制定明確可行的收費(fèi)定價(jià)政策，這將成為未來綜合管廊能否穩(wěn)定運(yùn)營的主要問題。為避免這一問題我們可以通過制定具有約束力及保障公司權(quán)益的健全的合同體系、推動(dòng)政府制定明確的管廊管理制度以及行業(yè)管理規(guī)范，明確管廊運(yùn)營及管理機(jī)制及可執(zhí)行的管廊使用接入及收費(fèi)機(jī)制，保障管廊建設(shè)單位與管廊使用單位的經(jīng)濟(jì)效益。

第二，經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)防控，經(jīng)營上資金投入高且密集，管廊自身收益模式單一，需要靈活運(yùn)用融資模式、健全的制度保障和拓展多元的盈利渠道。積極與政府進(jìn)行磋商，在PPP 模式下，明確政府購買可用性服務(wù)費(fèi)至少達(dá)到總投資額的50%，以確保在項(xiàng)目建設(shè)前期投入成本較多但是運(yùn)營收入較微薄的情況下保障項(xiàng)目公司的正常運(yùn)營；目前，國內(nèi)鼓勵(lì)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引入PPP 模式，并積極探索市場化運(yùn)營，改變?cè)袉我坏倪\(yùn)營機(jī)制，同時(shí)對(duì)企業(yè)進(jìn)行專項(xiàng)的補(bǔ)貼扶持，可避免由于模式單一對(duì)企業(yè)產(chǎn)生的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)根據(jù)企業(yè)現(xiàn)金流情況，充分利用融資資源，擬定合理滾動(dòng)建設(shè)計(jì)劃，緩解資金壓力，并結(jié)合綜合管廊收費(fèi)政策，靈活運(yùn)用新型投融資模式，如引入產(chǎn)業(yè)基金、運(yùn)營權(quán)及未來收益質(zhì)押等，拓寬包括管線單位在內(nèi)的社會(huì)各方資金的投資渠道，緩解資金壓力。

第三，結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)防控，目前，我國城市地下管廊工程造價(jià)體系缺失，管廊工程結(jié)算無據(jù)可依，將PPP+EPC 城市地下管廊項(xiàng)目合作模式誤認(rèn)為“可調(diào)價(jià)”工程結(jié)算計(jì)價(jià)方式，以及PPP 投資審計(jì)與財(cái)政結(jié)算評(píng)估（審查）對(duì)城市地下管廊工程結(jié)算有何影響以及面對(duì)的“兩審”制如何做出合同風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避措施等等，這些結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)在管廊PPP 項(xiàng)目中尚存。需要我們從以下幾個(gè)方面解決：第一，合作前認(rèn)真做好區(qū)域投資價(jià)值和市場風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)和施工措施確定管廊工程采取的造價(jià)確認(rèn)方式。第二，增強(qiáng)合作雙方對(duì)PPP+EPC 法律風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與管控措施的研究，合理確定EPC 各個(gè)環(huán)節(jié)的成本風(fēng)險(xiǎn)管理措施。第三，投資估算中的漏“項(xiàng)”部分如何確定其工程價(jià)格或成本費(fèi)用，要在合同中明確。第四，加強(qiáng)城市地下管廊施工措施、“三邊”事件等過程的技術(shù)經(jīng)濟(jì)證據(jù)策劃意識(shí)和管理水平。第五，加強(qiáng)管廊工程造價(jià)管控水平，積極采用BIM 技術(shù)手段，將造價(jià)、質(zhì)量、進(jìn)度與風(fēng)險(xiǎn)管理提升到一個(gè)全新的水平。第六，加強(qiáng)施工過程消耗量的測算和典型施工方案、典型做法的費(fèi)用測算，積極應(yīng)對(duì)可能的爭議解決協(xié)調(diào)能力的培養(yǎng)和提升，避免不必要的工程結(jié)算訴爭的出現(xiàn)。

綜上所述，PPP模式應(yīng)用于地下綜合管廊項(xiàng)目中是一種必然趨勢，因此在這種形勢下對(duì)其應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析非常有必要。

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（作者單位：西安建筑科技大學(xué)）