常仁珂

摘要：隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，城鎮(zhèn)化步伐的加快，越來越多的流動人口需要轉(zhuǎn)移自己的基本養(yǎng)老保險關(guān)系，在此過程中，因我國養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，地方政府之間存在利益博弈，流入與流出地養(yǎng)老保險基金權(quán)益與義務(wù)不均等利益沖突導(dǎo)致了養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)不暢。文章通過對利益沖突的分析，提出科學(xué)合理的提高統(tǒng)籌層次，構(gòu)建完善的社會保障信息網(wǎng)絡(luò)，借鑒歐盟“分段計算、權(quán)益累加”模式，加大中央財政支持力度等建議，改善因利益沖突造成的養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)困難。

關(guān)鍵詞：流動人口：養(yǎng)老保險關(guān)系：轉(zhuǎn)移接續(xù)：利益沖突

隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化速度不斷提升，我國傳統(tǒng)就業(yè)結(jié)構(gòu)被打破。新型的就業(yè)結(jié)構(gòu)蘊藏了巨大的就業(yè)潛力，人口吸納能力明顯增強，從而加快了人力資源的流動速度。與流動人口自身利益息息相關(guān)的基本養(yǎng)老保險關(guān)系如何伴隨人口流動進行轉(zhuǎn)接就顯得尤為重要，在現(xiàn)實操作層面，流動人口養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)并不順暢，存在一定的問題，這些問題反過來又阻礙了人口流動，限制了經(jīng)濟的發(fā)展。本文從流動人口養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)利益沖突進行分析，尋求完善養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。

一、我國流動人口比重大。流動老人規(guī)模不斷增長

《中國流動人口發(fā)展報告2016》顯示，2015年，我國流動人口規(guī)模達2.47億人，占總?cè)丝诘?8%，相當于每六個人中有一個是流動人口（圖1）。按照目前的趨勢，到2020年。流動人口仍不會少于2億人。根據(jù)2015年國家衛(wèi)生與計劃生育委員會專項調(diào)查，流動人口中老年人比重達到7.2%，且老化速度快于全國平均水平。

《報告》顯示，目前我國流動人口比重大，流動老人規(guī)模不斷增長。因此，解決好流動人口工作地變換是養(yǎng)老保險的有效轉(zhuǎn)接，流動老人異地養(yǎng)老保險的領(lǐng)取，對整個社會和諧穩(wěn)定發(fā)展意義重大。在人口流動過程中，養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次不高，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，地方政府之間的利益博奕，流入與流出地養(yǎng)老保險基金權(quán)益與義務(wù)不均等利益沖突問題成為養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)的阻礙因素。

二、流動人口養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的利益沖突

（一）統(tǒng)籌層次不高

2016年2月，人社部部長尹蔚民在國新辦新聞發(fā)布會上談及養(yǎng)老保險頂層設(shè)計時，強調(diào)要推進全國統(tǒng)籌。養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次不高成為制約我國養(yǎng)老保險健康持續(xù)發(fā)展的首要問題，尤其是流動人口轉(zhuǎn)移自己養(yǎng)老保險關(guān)系時，較低的統(tǒng)籌層次導(dǎo)致轉(zhuǎn)接障礙層出不窮。當前，我國實行養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，養(yǎng)老保險跨統(tǒng)籌區(qū)移動直接導(dǎo)致利益與責(zé)任的變化，這就使地方政府辦理養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)接積極性不高。同時，全國統(tǒng)一的社保信息網(wǎng)絡(luò)平臺沒有建立，各地區(qū)的辦事流程、信息完善程度不盡相同，進一步影響了養(yǎng)老保險的便攜性。

（二）區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡

我國疆域遼闊，人口眾多，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡是一個國家發(fā)展的，必經(jīng)過程。國務(wù)院總理李克強曾說“我國存在地區(qū)發(fā)展不均衡、城鄉(xiāng)差距仍然較大的實際問題，這成為困擾經(jīng)濟與社會的和諧發(fā)展，阻礙城鎮(zhèn)化進程的關(guān)鍵因素?！蔽覈鴧^(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡主要是東西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差異過大，東部沿海城市經(jīng)濟發(fā)展較快，中部地區(qū)城市經(jīng)濟發(fā)展較慢。西部地區(qū)經(jīng)濟落后。

《中國流動人口發(fā)展報告2016》顯示，2013～2015年，東部地區(qū)流動人口占全國流動人口的比例約為75%，西部地區(qū)流動人口占全國流動人口比例約為15%，東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)流動人口數(shù)量是西部地區(qū)的五倍。這也印證了人口流動的實質(zhì)，去往能獲得更高的報酬，享受更好的物質(zhì)生活、文化生活的地方。

改革開放后，我國經(jīng)濟體制變革，中央開始向地方放權(quán)，地方政府利益主體地位凸顯，而養(yǎng)老保險較低的統(tǒng)籌層次與地方政府的利益緊密相關(guān)，這就導(dǎo)致地方政府考慮本地區(qū)的經(jīng)濟利益及政府政績，出臺地方性養(yǎng)老保險政策，造成統(tǒng)一性、銜接性較差，導(dǎo)致流動人口養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)出現(xiàn)政策性障礙。

（三）地方政府之間的利益博弈

我國各項政策在執(zhí)行過程中，地方政府與同級政府、上下級政府間的利益博弈不斷，博弈的主要內(nèi)容包括財權(quán)與政治利益的交換，以及經(jīng)濟增長要素的謀求。目前，我國基本養(yǎng)老保險實行統(tǒng)賬結(jié)合方式，即社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶相結(jié)合方式。參保人員的養(yǎng)老保險基金來自于計入地方統(tǒng)籌賬戶的單位繳納部分和計入個人賬戶的個人繳納部分。

當參保人員因工作地發(fā)生變化時，可能產(chǎn)生統(tǒng)籌基金和養(yǎng)老保險待遇領(lǐng)取產(chǎn)生分離，對地方政府養(yǎng)老帶來壓力，從而致使地方政策壁壘的產(chǎn)生，阻礙流動人口養(yǎng)老保險關(guān)系的順暢轉(zhuǎn)接。同時，轉(zhuǎn)出地為了本地區(qū)的利益，會利用各種理由阻礙統(tǒng)籌賬戶的轉(zhuǎn)出，這樣就為流動人口養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)制造了重重困難。

（四）“分灶吃飯”財政體制下流入與流出地養(yǎng)老保險基金權(quán)益與義務(wù)不均

經(jīng)濟改革之后，中央與地方的財政關(guān)系開始了以地方與中央簽訂財政上的“承包”協(xié)議為主，形成了以劃分收支為基礎(chǔ)的分級包干和自求平衡的財政關(guān)系，即“分灶吃飯”。在這種財政體制下，養(yǎng)老保險基金的兜底是由地方政府承擔(dān)的。當前，我國養(yǎng)老保險基金大部分都是“空賬”運行，這一代人的繳費用來給上一代人支付養(yǎng)老金，地方政府養(yǎng)老保險支付壓力非常大。當流動人口轉(zhuǎn)接自己的養(yǎng)老保險關(guān)系時，地方政府通常會將統(tǒng)籌基金扣除，有些地方甚至使用設(shè)置苛刻條件來阻礙個人賬戶的轉(zhuǎn)移，以此減輕地方財政支付壓力，成為養(yǎng)老保險關(guān)系順暢轉(zhuǎn)接的阻礙因素。

養(yǎng)老保險按照工資基數(shù)進行繳存，由于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，不同地區(qū)人均工資收入差距很大，如2015年上海在崗職工平均工資為109279元，2015年鄭州在崗職工平均工資為52987元。以就業(yè)人口從鄭州到上海工作為例，鄭州的平均工資低，相對繳費少，如養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移到上海，上海認同轉(zhuǎn)入?yún)⒈Ｈ藛T在鄭州的參保年限，并以上海標準發(fā)放養(yǎng)老金，這樣，近一半的差額就會造成上海養(yǎng)老保險基金的缺口。

“分灶吃飯”的財政體制下流入地與流出地養(yǎng)老保險基金權(quán)益義務(wù)的不均，造成了地方政府對養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)接設(shè)置障礙，流出地阻礙統(tǒng)籌基金與個人基金的轉(zhuǎn)移，流入地不愿接收，導(dǎo)致養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移不暢。

三、改善流動人口養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的利益沖突建議

（一）科學(xué)合理的提高統(tǒng)籌層次

國家主席習(xí)近平在提到國家民生短板時曾指出“要完善職工養(yǎng)老保險個人賬戶制度，健全多繳多得激勵機制。實現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”?？茖W(xué)合理的提高統(tǒng)籌層次是解決流動人口養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的利益沖突的核心，也是問題的關(guān)鍵。要不斷擴大養(yǎng)老保險的覆蓋面，提高參保率、繳費率，緩解養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金不足；將財權(quán)與事權(quán)劃歸中央，明確各級地方政府的責(zé)任與義務(wù)，不斷提升統(tǒng)籌層次，最終實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。

（二）構(gòu)建完善的社會保障信息網(wǎng)絡(luò)

構(gòu)建完善的社會保障信息網(wǎng)絡(luò)，能夠提高社會保障部門行政能力，提高辦事效率，同時，搭建起從社區(qū)街道到中央整個網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺，使得社會保障各項管理更加規(guī)范化、流程化和透明化。

通過構(gòu)建完善的社會保障信息網(wǎng)絡(luò)，對信息資源進行共享整合，減少社會保險各項業(yè)務(wù)辦理過程中人為的偏差。當流動人口辦理養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)時，不僅使跨制度、跨地區(qū)的業(yè)務(wù)辦理更加便捷，更能最大程度的降低各種風(fēng)險，規(guī)避地方性政策障礙。同時。參保人員通過社會保障信息網(wǎng)絡(luò)平臺可以隨時隨地的查詢養(yǎng)老保險政策、養(yǎng)老保險基金的個人賬戶、儲存信息，能夠避免因人為因素出現(xiàn)的權(quán)利尋租等問題。

（三）借鑒歐盟“分段計算、權(quán)益累加”模式

歐盟為了解決人口頻繁流動對養(yǎng)老保險管理帶來的不便，推出“歐盟社保法令”，歐盟成員國公民因工作地變動時，原有社會保障權(quán)益在原工作地凍結(jié)，不隨本人轉(zhuǎn)移，而后在轉(zhuǎn)入地繳納養(yǎng)老保險，待退休時，各國按照參保人員在本國繳納養(yǎng)老保險的年數(shù)及比例支付養(yǎng)老金。我國當前采取的辦法是養(yǎng)老保險關(guān)系及基金隨參保人員工作地的變化進行轉(zhuǎn)接，這樣不僅增加程序的復(fù)雜性，又會產(chǎn)生流入、流出地各種利益糾葛，從而阻礙養(yǎng)老保險的順暢轉(zhuǎn)接。

歐盟的辦法為我們提供了良好的思路，結(jié)合我國統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險制度，流動人口在轉(zhuǎn)移本人養(yǎng)老保險時，可以考慮逐步將個人賬戶和統(tǒng)籌賬戶分開，個人賬戶隨人轉(zhuǎn)移，統(tǒng)籌部分在原工作地保存記錄，待參保人員達到法定退休年齡后，各地根據(jù)參保人員的參保記錄，支付養(yǎng)老保險待遇。這樣不僅可以減少流動人口養(yǎng)老保險權(quán)益的損失，還能規(guī)避各轉(zhuǎn)出轉(zhuǎn)出地因自身利益設(shè)置的轉(zhuǎn)接障礙，可有效應(yīng)對養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的利益沖突。

（四）加大中央財政支持力度

充分考慮我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，加大對中西部地區(qū)的財政補貼；切實做到“多繳多補，長繳多補”原則，加大對積極繳費參保者的持續(xù)性補貼。中央財政應(yīng)根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，更加細致劃分補貼標準，劃分多個檔次，而不是一刀切的進行補貼，不僅能夠深入解決地方政府財政困難，更能規(guī)避地方政府因財政問題制造政策壁壘，阻礙流動人口養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)接。對參保者的持續(xù)性補貼，可以激勵參保者不間斷繳納養(yǎng)老保險，帶動未參保人員積極參保，有助于我國基本養(yǎng)老保險的健康持續(xù)發(fā)展。