姜雪梅

截至2016年，全國的農(nóng)民工總量達(dá)2.815億人，本地農(nóng)民工1.122億人，外出農(nóng)民工1.693億人。流動人口大規(guī)模存在既不利于國民經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化，也不符合城市自身的長遠(yuǎn)發(fā)展利益。

但居高不下的城市房價，意味著以工資為主要收入的農(nóng)民工和城鎮(zhèn)市民都難以購買商品房。房產(chǎn)證將絕大部分農(nóng)民工排斥在城市（鎮(zhèn)）政府公共產(chǎn)品和服務(wù)供應(yīng)體系之外。新市民可以暫時不考慮買房，但租不起房子是很可悲的，這將導(dǎo)致生存瓶頸問題。但我國現(xiàn)有的住房保障制度以本地戶籍為準(zhǔn)入門檻，未能納入很多新市民。因此，新市民的住房問題面臨市場失靈和政策失靈的兩難境地。

新市民安居之難

農(nóng)民工市民化，居住問題日益突出，自主改善居住環(huán)境的能力較低，獨立租賃需求有所提高。新型勞動大軍的“人的城鎮(zhèn)化”是實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。在現(xiàn)階段，有能力和條件購房的群體比例仍然很小，他們的租金支付能力也較低。2015年農(nóng)民工人均月收入為3072元，居住支出為475元，占生活支出的46.9%。2015年，外出農(nóng)民工在務(wù)工地購房的比例為1.3%；與他人合租的占18.1%，下降0.3個百分點；獨立租房居住的占18.9%，提高0.4個百分點；在單位宿舍居住的占28.7%；在工地工棚居住的占11.1%，在生產(chǎn)經(jīng)營場所居住的占4.8%。

住宅普遍豪宅化與梯度消費矛盾日益加劇，新市民可承受的低價位房源少。房價的快速上漲引領(lǐng)租金的快速上漲。目前一線城市及部分二線城市租售比已達(dá)到1∶500，長期出租房產(chǎn)的意愿遠(yuǎn)低于交易的意愿。加之，“城中村”、遠(yuǎn)郊區(qū)等棚戶區(qū)項目改造加碼，農(nóng)民工聚居地的數(shù)量急劇減少，很難在就業(yè)的附近找到合適的房源。因此。農(nóng)民工的住房可承受能力下降，無法融入城市商品房市場，導(dǎo)致越來越多的新市民面臨住房困難。同時，很多新市民被排斥在公積金制度、公租房制度在內(nèi)的住房保障體制之外。大部分城市的新市民住房保障都傾斜于人才引進(jìn)。

很多新市民被排斥于公積金制度、公租房制度在內(nèi)的住房保障體制之外，尤其是農(nóng)民工。這有悖于“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求。目前的住房公積金繳存對象是指國家機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會團(tuán)體及其在職職工。根據(jù)《2014年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，繳存住房公積金農(nóng)民工的比例只為5.5%。在“十二五”期間建設(shè)的4000多萬套保障性住房中，產(chǎn)權(quán)式保障房比例過高且主要面向戶籍人口，只有公租房向非戶籍人口開放，但是公租房門檻和租金都較高。另外，大部分城市的新市民住房保障都傾斜于人才引進(jìn)，大部分新市民無緣享受。

住房問題、公共服務(wù)的不均等化加大新市民的流動性。由于沒有全國范圍內(nèi)關(guān)于社會保障的財政統(tǒng)籌以及統(tǒng)一的國民待遇標(biāo)準(zhǔn)，地方政府難以確保農(nóng)民工的社會保障，相關(guān)的公共政策都在圍繞著“農(nóng)民工”這一單一身份，使其成為一種被常態(tài)化的制度安排。在半城市化狀態(tài)下，農(nóng)民工不能平等地享受到城市化的成果，無法完全融入城市。尤其是住房問題和子女教育問題，使農(nóng)民工很難在城市舉家安居樂業(yè)，至此導(dǎo)致留守兒童等社會問題日益嚴(yán)重。新的居住證制度也構(gòu)成了一道新的“鴻溝”，成為城鄉(xiāng)居民新的福利分水嶺，如有的城市推行的“積分入戶、積分入學(xué)”制度導(dǎo)致了一種新的對農(nóng)民工的差別對待。大部分農(nóng)民工排在積分序列的末端，仍然被排斥在申請入籍的大軍之外。

新市民安居難破解之道

部分地方政府也努力解決新市民住房問題，主要做法包括建立農(nóng)民工住房公積金制度，對農(nóng)民工購房給予財稅支持和落戶政策優(yōu)惠，放寬公租房的門檻和貨幣補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，將符合條件的新市民納入城市住房保障體系。但是，這些只能滿足極少部分新市民的住房需求，對龐大的新市民群體而言可謂杯水車薪。

而真正有效破解農(nóng)民工安居之難需要訴諸“一個原則、兩個路徑、三項改革”。

一個原則

一個原則，即以舉家安居樂業(yè)為原則，優(yōu)先解決有未成年子女的中低收入新市民家庭居住問題。首先，保障新市民的基本人權(quán)，以家庭為重，注重他的家庭身份，保障一家人團(tuán)聚的權(quán)利。其次，建立全國統(tǒng)一的新市民子女義務(wù)教育國民待遇標(biāo)準(zhǔn)，中央財政統(tǒng)一安排，保障他們的子女平等接受義務(wù)教育，滿足其在城鎮(zhèn)舉家安居樂業(yè)的需求。中國長期以來增長優(yōu)先的發(fā)展政策產(chǎn)生了貧富差距、留守兒童等問題，應(yīng)轉(zhuǎn)向“親貧式增長”的發(fā)展模式，讓更多的群體分享到經(jīng)濟(jì)增長的成果，這才符合十八屆五中全會提出的共享理念。

兩個路徑

兩個路徑，即市場化路徑和保障路徑，市場和保障相結(jié)合，促進(jìn)梯度消費，逐步改善居住環(huán)境。新市民出現(xiàn)分層分化，住房需求也日益多元化。不同類型的新市民在年齡、技能等方面存在較大差異，可分為高收入、中等收入、低收入階層，他們的住房需求也不同。高收入階層可以通過市場自主解決住房問題，對他們實施廣義住房保障，比如公積金制度。真正面臨住房困難的是中低收入階層的新市民。

以上路徑具體實施措施主要有三：其一，住房保障向新市民逐步開放。地方政府應(yīng)將新市民的住房需求納入中小城市和城鎮(zhèn)的住房保障規(guī)劃，中央和省級的住房保障補(bǔ)助資金相應(yīng)配套支持。其二，充分利用城市舊房和正規(guī)小產(chǎn)權(quán)房，解決部分新市民住房問題。在房價高企的背景下，全面性的住房保障將成為無底洞。政府不可能通過住房保障解決大部分新市民的住房問題，只能利用低端住宅市場自主解決。因此，尤其在城市化進(jìn)程中我國政府應(yīng)培育和發(fā)展低端住宅市場。首先，放慢城市舊房的拆遷速度，為新市民提供過渡性住宅。其次，將“正規(guī)準(zhǔn)小產(chǎn)權(quán)房”納入保障性住房體系，通過租賃補(bǔ)貼等模式解決新市民住房問題，實現(xiàn)失地農(nóng)民和政府的雙贏。其三，對過剩的保障房推廣“租售并舉”，積極發(fā)展保障房二級市場，加強(qiáng)保障房的循環(huán)利用。近幾年保障房建設(shè)進(jìn)入開工高峰期，配套設(shè)施建設(shè)滯后。一些地方保障房入住率低，部分保障房面臨屢遭棄申的尷尬。因此，應(yīng)盡快完善保障房小區(qū)的配套設(shè)施，提升居住服務(wù)功能。對于階段性過剩的保障房，裝修后投放到租賃市場，實施“租售并舉”，先出租給新市民、然后再按需出售。這不僅有利于改善新市民的居住需求，也能提高保障房的使用效率。盤活錯配、閑置的保障房，培育保障房二級市場。

三項改革

三項改革，即公積金制度改革、租賃制度和房產(chǎn)稅改革。通過公積金制度改革，提高新市民的住房可支付能力和社會歸屬感，通過租賃制度改革有效供給中低價位的租賃房源，滿足新市民的居住需求，通過房產(chǎn)稅改革提高地方政府的積極性，降低住房保障政策成本并提升政策效率。

通過公積金制度改革，提升公積金的“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”性質(zhì)，適應(yīng)“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需求。首先，建立“公積金銀行”，創(chuàng)建公積金制度新功能的載體。目前設(shè)立“公積金銀行”條件已基本成熟，龐大的公積金余額需要全國協(xié)調(diào)管理，投資理財需要銀監(jiān)會等專業(yè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。其次，借鑒新加坡的公積金制度，賦予公積金制度社保和醫(yī)保功能。在未富先老的我國，龐大的非正規(guī)就業(yè)者的養(yǎng)老問題和醫(yī)療健康問題將直接威脅社會的穩(wěn)定?，F(xiàn)行社會保障制度下，“五險一金”轉(zhuǎn)移接續(xù)非常困難。在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大、財政吃緊的情況下，地方政府不可能主動為新市民的社保、醫(yī)保買單。因此，他們需要另一種自救保障制度，公積金制度改革能成為突破口。最后，建立全國互認(rèn)的個人公積金賬戶，優(yōu)化公積金的增值收益分配，鼓勵新市民自行繳存公積金。

借鑒德國經(jīng)驗進(jìn)行住房租賃制度改革，即實行租金管制和租賃補(bǔ)貼制度，發(fā)展住房租賃保障制度。2016年印發(fā)的《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》提出，建立購租并舉的住房制度，著重規(guī)范租賃市場發(fā)展。新市民的租賃需求非常高，租金可支付能力相對較低。89.5%的可出租房屋來自個人出租住宅（第六次人口普查數(shù)據(jù)），房源分散、較難管理。因此，應(yīng)對大中城市的一般商品房實施租金管制，在確保租金的合理水平的同時避免中介的抬高租金的現(xiàn)象。同時，通過租賃補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等措施保障房東的權(quán)益。借鑒德國經(jīng)驗，德國各地區(qū)每年制訂“合理租金價格表”，披露租賃市場供求信息，引導(dǎo)區(qū)域租金變化。德國頒布《租房法》規(guī)定，如果超過合理租金20%，就被視為房租超高而違法并被課以巨額罰款，如果超過50%被視為暴利而犯法。另外，在德國不管開發(fā)新房或經(jīng)營租賃，企業(yè)要獲得土地、信貸，新落成的房子必須在一定期限內(nèi)，讓渡政府出租，或按接受補(bǔ)貼后的低租金出租，期滿后才能按市場租金出租。我國流動人口多，住房租賃需求高，住房困難群體較多，更應(yīng)該積極規(guī)范住房租賃市場，發(fā)展住房租賃保障制度，提高新市民的住房可承受能力。

加緊實施房產(chǎn)稅，提高地方政府的財政可支配收入，實現(xiàn)資源的再分配。通過房產(chǎn)稅的實施，提高持有成本，促進(jìn)更多的閑置房源流入租賃市場和二手房市場。將房產(chǎn)稅設(shè)為地方稅，增加地方財政收入來源，扭轉(zhuǎn)地方的土地財政局面。固定資產(chǎn)稅（房產(chǎn)稅）是日本的地方稅收的主要來源。如果利用房產(chǎn)稅優(yōu)惠、所得稅減免、租賃補(bǔ)貼等措施合并實施租金管制，不僅能降低住房保障政策的管理成本，也能提高政策效率。

（作者單位：中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院）