黃如蘭
摘要:從最近的一個新聞作為出發(fā)點,引出需要研究的道路交通事故社會救助基金申請難、運用難的問題。鑒于該救助基金處于試行階段,各個實施細節(jié)未能完善,與之相關的數據也難以獲取,選擇采用規(guī)范分析的方法,運用信息經濟學基本原理和博弈論方法,對救助金申請流程以及其中的各個主體的行為進行分析,當然,全部建立在理性經濟人的假設之下。最后通過成本——效益分析原則,得出“雙難”問題無非是各個主體所做出的符合自身利益最大化原則的最優(yōu)抉擇。最后對不同方面提出了政策建議,包括培養(yǎng)多元化人才以精簡流程、拓寬資金來源以及加強宣傳推廣,使救助基金的作用落到實處等等。
關鍵詞:道路交通事故;社會救助;基金
中圖分類號:F23
文獻標識碼:A
doi:10.19311/j.cnki.16723198.2017.09.046
1引言
現(xiàn)有的社會保障體系中,還存在著一種較為新型的社會救助制度,道路交通事故的社會救助制度。簡單來說,它是對機動車交強險制度的補充。其救助基金是通過法律途徑籌集的,主要用于墊付機交通事故中受害人人身傷亡的喪葬費用、部分或者全部搶救費用的社會專項救助基金?;饓|付的范圍包括搶救費用超過交強險責任限額的部分,肇事機動車未參加交強險的,車輛肇事后逃逸的三種。從2009年9月財政部頒布《道路交通事故社會救助基金管理試行辦法》及此后2010年1月1日該項救助制度正式實施起,我國針對道路交通事故由事故責任人的侵權責任、保險公司的保險責任以及社會救助基金組成的三元救濟模式就已建立。事實上,道路交通事故無疑是當代社會最典型的意外事故之一,從下文圖1中即可見,我國近6年來道路交通事故的發(fā)生頻率穩(wěn)重略有下降,但還是處在一個較高的水平之上。對道路交通事故社會保障救濟制度進行探討,研究其建設與完善的路徑與方法,在筆者看來,將給其他類型意外事故社會保障制度的建立帶來借鑒和示范作用。
然而,作為社會保障體系中產生較晚的一支,我們看到道路交通事故社會救助基金建立的予人以及時幫助的出發(fā)點的同時,也要看到它作為一個尚不完善的制度,在試行階段存在的種種弊端。本文所提及的“雙難”,便是由廣州一老人由于交通事故住院但卻拖欠醫(yī)院治療費用20余萬長達3年所牽扯出來的,道路交通事故社會救助基金存在的申請難、運用難的弊病。2014年,廣東省交通事故社會救助基金累計收入超過20億元,真正用出去的卻僅有幾單,總計不過十多萬元;同年,山東省全省道路交通事故救助基金在846起交通事故的社會救助中墊付1700余萬元,排名全國前十位,但截至2015年,山東全省實際上共籌集道路交通事故救助基金累計達到了6.64億元,比較來看,花出去的1700萬元救助金還不及所籌集的基金的一個零頭(新華網,2015)。不止如此,從增設該項救助基金開始,《中國財政年鑒》中與之相關的預算科目,“補充道路交通事故社會救助基金”,從2013年起才正式納入,而且最近一年,即2015年預算數與決算數相差較為懸殊,如表1所示。本文的重點,就是探討該基金相關的弊端產生的原因,并提出具有針對性的政策建議。
2文獻綜述
國外許多國家都已經建立了較為發(fā)達和完善的在道路交通事故受害人保障方面的先進制度和模式,而我國還處于起步與探索階段。本部分我選擇以《試行辦法》頒布的2010年為節(jié)點,研究前后各學者在本制度上所做的探索和研究。
2.1正式施行前對救助基金各方面的研究
2.1.1對資金來源的研究
Henderson(1953)認為,如果基金只對沒有購買機動車責任保險的車主征收,基金的來源將過于狹窄,基金將無法滿足需求。如果只對保單持有人征收便會導致資金在不同地區(qū)來源存在相對充足與相對短缺的差異。因此,應考慮兩個來源;李丹丹等人(2007)認為道路交通事故社會救助基金的主要來源是根據規(guī)定從交強險保費中提取。在保持盈虧平衡的經營原則下,比例應該相對狹窄,而不宜太高。擬議提取的資金比例必須根據綜合保險費率,損失率,業(yè)務費用和其他信息計算;凌峰、王基泉(2007)提出,為了解決經費來源不足的問題,我們必須首先要求國家履行必要的政府職責,增加社會保障支出在財政支出中的比例。同時立法者應該考慮從國家社會保障制度的高度統(tǒng)籌救助基金的來源。
2.1.2對基金補償范圍的研究
Vera Bolgar(1953)總結了歐洲關于交通事故救濟基金的立法,包括英國,法國和瑞士。對基金的收集和管理,基金補償對象,補償手段和補償配額等內容做了比較和總結;Sajjad A. Hasmi(1964)評論了美國未清償判決基金,就基金的補償范圍而言,他支持該基金不應涵蓋未保險車主,因為這將降低車輛保險投保量。對于資金收取水平,認為向未保險汽車車主征收基金限額為基金項目所在州的最低應付保費,如果超過或接近最高限額,車主將傾向于購買汽車保險;至于費用的負擔,Sajjad A. Hasmi認為,這不是由基金補償的責任,而是該由誰負責的責任。 基金的補償范圍包括已經購買保險但肇事逃逸的車輛所造成的損失,被保險人可能對損害承擔責任,因此應支付費用;解可(2010)指出基金補償應包括死亡和傷殘救濟,醫(yī)療費用減免,財產損失救濟基金,以達到對受害的第三方進行切實的保護的目的;宋慧云(2008)認為救助資金缺乏責任限額,“救助成本超過強制保險責任限額”作為補償對象,與救助資金的功能有所矛盾。
2.1.3對基金管理的研究
Dr.Hallman研究了造成基金費用的因素,包括未投保車輛的比例,基金立法的自由,司法權力的性質,公眾對基金運作的意識程度,訴訟賠償和資金回收。此外,他還建議明確劃分人口救援范圍,基金的賠償不應包括財產損失和破產損失;凌峰和王基泉(2007)認為,如果基金的主要來源是汽車的強制保險而不是國家財政撥款,可以將救助基金的賠償基金和代位業(yè)務轉移到其他機構如保監(jiān)會負責的承包商,這樣很容易解決補償基金或賠償發(fā)生爭議的問題,并能擁有豐富的人力資源優(yōu)勢;祁雪凍(2007)建議中國保監(jiān)會負責組織設立一個特別救援基金管理委員會,其性質是法人,內設審計,稽核,索賠,爭議處理等部門,保監(jiān)會派專人協(xié)調基金與保險公司之間的關系,以確保兩者之間的有效合作。
2.2試行階段對基金存在的問題的探討
2.2.1資金來源問題
事實上,幾乎所有學者的研究都認為現(xiàn)有的救助基金資金來源渠道過于狹窄,朱文亮(2012)提出擴大我國道路交通事故救助基金的來源,財政撥款應起主導作用,以社會募集為補充,另外可以將汽車牌照費等其他收入作為其來源;除了強調政府撥款的作用,龔鵬飛(2011)指出可以從交通安全罰沒收入和燃油消費稅中按一定比例提取資金,拍賣汽車號牌,有償自選號牌等所得款項都可以作為救助基金的固定來源;曾芳芳、余學明(2011)認為除上述來源外,保險監(jiān)管機構的罰沒收入也可作為基金的穩(wěn)定來源。
2.2.2補償范圍問題
現(xiàn)有的《試行辦法》規(guī)定的范圍主要針對的是墊付,而且僅由的三個方向也著實范圍過窄。李娟(2011)認為,救助基金承擔賠償責任和保險人的賠償是一樣的,在賠償項目和賠償金額方面,兩個制度應該是一致的。救濟金補償內容僅限于“交通事故喪葬費用和部分或全部救援費用”,只支付強制性保險費,以補償項目的一小部分,但不是全部;曾芳芳、余學明(2011)認為現(xiàn)行的管理辦法應該將遇險車上乘客納入救助范圍,其次應明確救助基金的支付限額;朱文亮(2012)指出應設定合理的社會救助基金責任范圍,首先要對單起交通事故規(guī)定的救助費用限額,其次區(qū)分經濟能力制定合理的救助原則。
2.3改進措施與政策建議的提出
道路交通事故社會救助基金的實施可以說存在的亟待解決的問題還有很多,前文所述及之處也順帶提出了研究人員自己相對應的解決辦法,此外還有劉建中,李青武,于海純(2012)就道路交通社會救助基金所存在的種種問題提出了針對性的政策建議,進行了制度重構研究,包括建立全國統(tǒng)一的救助基金制度,回歸救助基金的功能定位,完善救助基金的追償權制度建設,確立穩(wěn)定的資金來源,提升立法效力層次等等,給本文也起了指導性的作用。
綜上來看,由于道路交通事故社會救助基金的建立與晚上還處在舉步維艱的起步階段,種種對其的研究也只是淺嘗輒止,停留在政策與宏觀層面而未能深入圍觀個體層面,利用經濟學方法對其進行規(guī)范的分析。本文將以前人的研究為指導,選取圍觀的宏微觀相結合的角度,只針對問題中的基金申請難、運用難的問題進行分析,希望可以從一個較小的角度出發(fā)對救助基金的完善提出合理而有用的建議。
3“雙難”現(xiàn)狀分析
本文的出發(fā)點,在于由前文所述及的新聞中的老人遭遇交通事故申請救助基金卻遲遲未能得到實際援助的事件引發(fā)的救助基金申請難,運用難問題。以下行文便是著重對此問題產生根源的探討。
3.1現(xiàn)行救助基金申請運用制度簡述
基金的試行是逐步在各個省市推廣開來的,不同省市地區(qū)制度可能略有差異,但大體流程相去無幾,本文以上海市所公開推行的救助金申請流程為例進行分析,具體流程見圖2。
上圖展示的只是救助基金墊付發(fā)生交通事故后符合條件的搶救費用的流程,事實上,基金還用于墊付受害人死亡以后的喪葬費用,同時還有相關的基金管理中心追償墊付款項的相關的一系列流程,此處不再贅述。僅從這一個流程當中,我們可以從中看出本項基金的申請運用過程中涉及的主體包括事故受害人、事故責任人、交警大隊、搶救機構、衛(wèi)生計生委、基金管理中心等六個,此外還有其他流程中未展示出來的包括受害人家屬、保險公司等。
3.2原因分析之申請難
無疑從前文所述的申請流程中我們就能初見端倪,申請難的直接原因在于申請流程的復雜繁瑣。涉及主體過多牽扯過廣,在我國本就固有的官僚制機構下運行,其間的磕磕絆絆可想而知?!对囆修k法》中規(guī)定,救助基金、基金管理機構均由省級人民政府確定,然而基金申請涉及部門多元化,加之基金管理本就操作難度大,多地出現(xiàn)的基金申請、發(fā)放職能混亂,手續(xù)復雜的問題也就應運而生了。然而在筆者看來,程序的復雜或許只是一個由另一因素所引發(fā)的表面原因,我們可以從簡化程序入手改善現(xiàn)有的種種困境,但筆者下面想從圍觀個體的角度出發(fā),探究申請難的根源所在。
3.2.1信息不對稱引發(fā)的不同參與主體的機會主義傾向
信息不對稱在社會保障學相關問題的研究中最常見的問題根源所在,在本問題的研究中也不例外。如果直接從所有的主體入手分析,我們會發(fā)現(xiàn)各個不同主題之間,直接或者交叉,都會存在不同程度的信息不對稱。事故受害人雖無法在交警大隊的監(jiān)察下謊報事故嚴重程度,但可以隱瞞本人的收入情況,尤其是無固定職業(yè)的,在事故中受損的弱勢的一方;搶救機構,一般情況下即等價于就是醫(yī)院,治療費用的多少全由醫(yī)院掌控,相較于醫(yī)院,不論是在何種情況下,患者或者第三方總是難以獲得完全充分的治療費用信息。信息不完全的情況下機會主義行為總是無法避免。政府為了緩解以上所述的信息不對稱,選擇設立了重重監(jiān)督,衛(wèi)生計生這一個中間機構大概就是在這種情況下產生的。然而事實上,衛(wèi)生計生委、交警大隊和基金管理中心之間又存在著交叉的信息不對稱,大部分情況下,管理中心資金的撥付全憑計生委的一份報告,計生委的監(jiān)督選擇又被交警大隊的判斷所左右,一環(huán)扣一環(huán),一旦中間某一環(huán)節(jié)出了紕漏,整個流程的運作都會受阻。
3.2.2機會主義傾向引發(fā)各方博弈的結果
一旦真實情況能夠有機會不完整表露,事件當中各方的博弈就會產生。由于機會主義傾向的存在,無疑在救助基金撥付這整個流程當中存在多方的博弈。此處我們只分析救援機構和基金管理中心兩方。
假設救援機構有“據實申報”搶救費用和“夸大申報”兩種選擇,基金管理中心有嚴格監(jiān)和放松監(jiān)管兩種選擇。如若救援機構據實申報,救援機構可以獲得的額外收益記為0,此時如果管理中心嚴格監(jiān)管,即設立計生委還有交警隊重重關卡,其需要付出額外成本,同時由于機構之間協(xié)調較為方便,該收益記為-1,放松監(jiān)管則由于無機構多加申報而無功無過,收益記為0;如若救援機構夸大申報,管理中心嚴格監(jiān)管的情況下,機構的墊付請求無法通過審核,收益記為-2,管理中心由于避免了資金的浪費,而且這種情況下節(jié)省的資金一般高于部門之間協(xié)調的成本,所以將收益記為1,而如若管理中心放松監(jiān)管,救援機構的收益記為1,管理中心則由于成本和基金浪費,收益則降至-2。我們可以畫出博弈矩陣如表2??梢钥吹剑捅O(jiān)管中心的角度而言,嚴格監(jiān)管,設置多重審核無疑是對其最有利的選擇。很多情況下,在經濟學分析中,公共部門也是一個追求利益最大化的組織,他的許多行為也符合經濟人的理性假設,就這一點來看,筆者認為以上的分析并不存在前提不成立的可能,其結果也值得考量。其余各主體之間的博弈與此類似,在此不重復說明。
以上分析是從微觀角度出發(fā)對申請難問題加以探討。微觀主體的行為選擇同時也會受宏觀因素的影響,管理中心會選擇不惜成本加強監(jiān)管,無非也是因為現(xiàn)行辦法下,救助基金的資金來源渠道過少,以2015年湖南省為例,該省當年預算執(zhí)行報告中該基金來源僅交強險按比例提取的一項(湖南省財政廳,2016)。此外,另一個不容忽視的客觀原因便是基金的統(tǒng)籌不到位的問題,財政局文件中的規(guī)定,是基金的設立于管理均有省政府來負責,然而,我們應該很清晰地認識到全國不同地區(qū),不同省市之間財政能力的差異?;鹉軌蝽樌\行主要還是依靠政府的財政補助,政府的財政能力實際上直接決定了基金管理中心所能運籌的資金數目。
3.3原因分析之運用難
在筆者看來,運用難實際上應該是申請難的衍生問題。之所以選擇再加以詳述,是因為其中還涉及了影響微觀主體決策的另一個原則的運用。
3.3.1受害人的成本——效益分析
錢何以籌集了卻花不出去,在筆者看來,申請程序的復雜繁瑣可能只是直接原因,更深的原因在于真正需要這筆錢的人在比較了本人的成本與收益之后做出的抉擇,是放棄這筆援助。此處假設受害人獲得援助需要付出的獲取信息的成本為A,此成本在有關部門對救助基金的宣傳舉措不到位的情況下將會更大;獲取援助付出的時間成本記為B,流程越復雜,手續(xù)約繁瑣,涉及的部門越多,此成本將會越大;其余機會成本記為C,如交通成本,人情成本等等;而最終受害人可以獲得的援助記為D。雖然在此處,A、B、C大多情況下依賴于受害人的主觀判斷,但是一旦他所作出的判斷使得:
A+B+C>D
無疑受害人會選擇放棄尋求基金的幫助,此種情況,筆者認為,在受損傷并不特別嚴重但確實需要幫助的受害者當中將會表現(xiàn)較為明顯。
3.3.2基金管理中心的成本——效益分析
此處只是將公共部門作為經濟人的特征加以強化進行分析。此處,基金管理中心放松監(jiān)管所應付出的成本將不再只是損失的基金,還有因管理不善所應承擔的連鎖反應成本,例如由于本機政府管理不善而對上級政府的其他方面的資金的轉移支付造成的影響。所有這些成本將被該部門用以和放松監(jiān)管的收益進行對比。毫無疑問,嚴格監(jiān)管將會是最優(yōu)選擇。
4初步結論
通過前文的定性分析,筆者認為,最終造成事故救助基金申請難、運用難的原因,是微觀個體在信息不對稱的前提下,各方博弈,通過成本效益分析比較做出的選擇所導致,我們最終所見復雜繁瑣的申請程序,也是基金管理方作為一個理性經濟人所做出的最優(yōu)考量。當然,客觀存在的,資金來源渠道較少,基金缺乏更高層次的統(tǒng)籌等等其他原因,也是造成現(xiàn)有狀態(tài)的不可忽視的因素。
5政策建議
針對前文所進行的分析,筆者認為,應從以下幾點對現(xiàn)有的救助制度進行完善。
5.1申請難問題的解決措施
5.1.1精簡程序,從加強管理中心人員素質入手
為了解決信息不對稱的問題,與其引入第三方甚至更多的所謂外部監(jiān)管人員,不如從本部門出發(fā),定向培養(yǎng)多元人才。前者只會增加監(jiān)管成本,復雜化申報流程與程序,最終給申報造成困難,也加大了管理的難度。而后者,本部門招納或者培養(yǎng)的人員,有針對性而且精簡了流程,從而提高了效率。在微觀個體層面而言,筆者認為這是最有針對性且切實可行的措施。
5.1.2資金來源穩(wěn)定化
正如文獻綜述中所述及,許多學者認為財政撥付與交強險按比例提取將是救助基金的重要來源?,F(xiàn)有的主要資金來源,是交強險的2%,交通罰沒收入的3%和一定的社會捐助(新華網,2015),而實際上,財政部文件中明文化了的來源有七條之多。實際運行情況,多地政府將主要來源寄托在了交強險上,而且還有逐漸減少弱化的趨勢。當下社會,政府的關注與補助對一個項目的發(fā)展是至關重要的,筆者認為,只有將政府補助穩(wěn)定化,當然,并不意味著作為主要來源加重地方政府財政負擔,救助基金才能可持續(xù)發(fā)展下去。
5.1.3拓寬資金來源渠道
管理部門怕花錢,一部分原因自然也是因為錢不夠。在已有的渠道不足以滿足需求,而且許多渠道并沒有實際起到作用的情況下,不得不說,交通事故的救助基金的確面臨著來源不足的情況,以至于,拓寬來源也可以成為減緩現(xiàn)狀的一個措施。筆者認為,要拓寬來源,首要的就是將《試行辦法》中所提及的來源落到實處。建立基金管理機構,像普通社?;鹨话氵M行合理保險的籌劃投資,產生孳息;同時完善追償制度,正確有效行使追償權,使墊付的資金由責任人及時償付。只有擴大了資金來源,才能為接下來的加大資金救助力度,真正讓救助基金起到惠民作用。
5.1.4資金統(tǒng)籌管理
資金統(tǒng)籌實際上不只是本文事故救助基金的問題,主要社保險種的基金也存在這個問題。財政部現(xiàn)在的規(guī)定是各個省政府自行籌集管理本地的相關資金,然而,各省財政能力的差異,財政努力程度,都會造成最終資金水平的不同。往大了說,這是公平問題,往小了說,資金如果能在貧弱富裕的地區(qū)之間進行調劑,統(tǒng)一管理,無論是資金總量調劑,還是異地事故管理,都會因此感受到便利。建立統(tǒng)籌機制,應該是社會保障中一個較為重要的研究課題。
5.2運用難問題的解決措施
5.2.1降低信息獲取成本
作為社會保障體系中的救助基金,道路交通事故救助基金就現(xiàn)在而言知道的人并不在多數。許多情況在第一次知道這個基金的情況下,會由于獲取信息成本的高昂而選擇放棄。自然,這就要求政府通過加強宣傳推廣,使基金真正成為大家熟知的社保體系中的一部分,在需要時可以及時想起并能及時得到幫助。筆者認為的加強宣傳的辦法有在政府年度預決算報告中列明并加以注釋,在財政部,交通部,社會保障部等相關部門的網站上公開化,并仔細解釋等等。
5.2.2加強與各個主體的合作
筆者認為此處的主體主要是指保險公司和交警部門。保險公司掌握的保費情況可以給基金管理中心以參考,交警部門負責事故管理協(xié)調,也能給管理中心提供建議。總的來說,這三方之間應該是互利共贏的模式。保險公司不僅可以及時提供受害者信息,也能充當宣傳人員的角色,交警部門亦如是。
6結語
本文探討的話題,是社會保障體系中較為冷門卻也較為新鮮的話題。道路交通事故救助基金,或者說是這個制度,涉及到了法律、保險、財政以及最重要的,社會保障等許多方面。也正是由于選題的冷門,由于找不到相關的數據以及前人較為經典的分析,本文只能選擇分析其作為一個新生事物的不足之處,并通過規(guī)范分析方法探究根源所在。這是本文的創(chuàng)新之處,也是本文的缺陷所在??傮w而言,存在于本救助基金制度中的亟待完善的問題遠不止本文所探究的這兩個,本文所能做的,只是選取一個筆者力所能及的切入點進行分析,以求能影響更多的人對這個基金進行更深一步的探討。
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