胡建淼

“黑名單”管理制度
——行政機關實施“黑名單”是一種行政處罰

胡建淼

國家行政學院法學部主任、教授

司法機關給當事人上“黑名單”屬于司法管理行為，合同關系中的一方當事人給另一方當事人上“黑名單”屬于民事行為，那么行政機關給公民上“黑名單”到底屬于什么性質的行為呢？

行政機關將公民列入“黑名單”的情況非常復雜，但是，行政機關將公民列入“黑名單”，只要是以公民違法為前提，并直接導致公民聲譽、人身權、財產(chǎn)權等合法權益受到限制或者剝奪的，就是一種行政處罰。行政處罰與其他行政行為不同的是，它具有制裁性（對違法者的制裁）、處分性（處分了相對人的權利與義務）、不利性（對相對人不利）和法定性（必須依法設定和依法實施）。在行政法學理論上，一般把行政處罰分為四類：第一類是人身罰，亦稱自由罰，是指行政主體在一定期限內剝奪違法當事人人身自由的行政處罰。行政拘留就是一種典型的人身罰。第二類是資格罰，亦稱能力罰，是指行政主體剝奪違法當事人某些特定行為能力和資格的處罰。責令停產(chǎn)停業(yè)，吊扣許可證、執(zhí)照等行政處罰便屬此類。第三類是財產(chǎn)罰，是指行政主體剝奪違法當事人某些財產(chǎn)所有權的行政處罰。罰款、沒收違法所得、非法財物等便屬財產(chǎn)罰。第四類是申誡罰，亦稱精神罰或影響聲譽罰，是指行政主體向違法當事人發(fā)出警戒，申明其有違法行為，通過對其名譽、榮譽、信譽等施加影響，引起其精神上的警惕，使其不再違法的處罰形式。警告是申誡罰的主要形式。《中華人民共和國行政處罰法》第8條從形式上把行政處罰分為七類：1．警告；2．罰款；3．沒收違法所得、沒收非法財物；4．責令停產(chǎn)停業(yè)；5．暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照；6．行政拘留；7．法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。

對照以上行政處罰的法律和理論，行政機關將公民、法人或者其他組織列入“黑名單”的行為，完全符合行政處罰的法律特征。上了“黑名單”的公民行為，無論是“不文明”行為還是“失信”行為，大多還是一種違法或者犯罪行為。一個典型的例子就是，國家旅游局制定的《游客不文明行為記錄管理暫行辦法》第5條規(guī)定：“游客在旅游活動中因下列行為受到行政處罰、法院判決承擔責任的，或造成嚴重社會不良影響的，應當納入旅游部門的‘游客不文明行為記錄’：（一）擾亂公共汽車、電車、火車、船舶、航空器或者其他公共交通工具秩序；（二）破壞公共環(huán)境衛(wèi)生、公共設施；（三）違反旅游目的地社會風俗、民族生活習慣；（四）損毀、破壞旅游目的地文物古跡；（五）參與賭博、色情、毒品內容的活動或者危險性活動；（六）嚴重擾亂旅游秩序的活動；（七）國務院旅游主管部門認定的造成嚴重社會不良影響的其他行為。”這里哪一項行為不屬于《中華人民共和國治安管理處罰法》規(guī)定必須處罰的行為？

行政機關將公民、法人或者其他組織列入“黑名單”的行為，不僅以相對人存在違法行為為前提，而且具有極強的制裁性。行政處罰所包括的精神罰、財產(chǎn)罰、資格罰和人身罰等處罰功能，“黑名單”行為都兼而有之。將“黑名單”上網(wǎng)公布，這是精神罰；上了“黑名單”就被限貸、限購，這是資格罰；上了“黑名單”就被限制出國旅游，這是人身罰（人身行為自由權）。而且，“黑名單”處罰的嚴厲程度遠遠超過警告和罰款。從行政處罰的手段形式看，行政機關給相對人上“黑名單”的行為，屬于《中華人民共和國行政處罰法》第8條第（七）項所規(guī)定的“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”。