【摘要】國庫監(jiān)管對確保國庫資金安全、順利執(zhí)行與貫徹國家政策起著關鍵作用。但基層國庫在監(jiān)管過程中，仍遇到諸多問題，影響到了基層國庫的監(jiān)管效果。加強國庫監(jiān)管工作，對于提高我國國庫管理效率、推動我國國庫改革和發(fā)展，有重要意義。

【關鍵詞】國庫 國庫監(jiān)管

經(jīng)理國庫是中國人民銀行的重要職責之一，國庫是國家預算執(zhí)行過程中的重要組成部分，在經(jīng)濟快速發(fā)展中今天，扮演著越來越重要的角色，發(fā)揮著更加重要的作用。國庫通過辦理預算資金的收納、劃分、留解、退付，及預算支出的撥付等各環(huán)節(jié)，保障了國庫資金的安全，確保了國家預算的順利執(zhí)行，促進了國家經(jīng)濟建設和人民生活水平的不斷提高，這些都離不開基層國庫監(jiān)管工作的順利開展?？梢哉f國庫是聯(lián)結財政與貨幣兩大政策的橋梁和紐帶，因此著力提高國庫工作的水平和質量，特別是要更加注重增強基層國庫監(jiān)管水平，更加注重提高經(jīng)理國庫的履職能力和水平，有利于增強服務政府民生的活力和動力，充分發(fā)揮國庫在貫徹國家政策和保障國家預算執(zhí)行中的積極作用。

一、國庫監(jiān)管的現(xiàn)狀

（一）我國國庫監(jiān)管制度的現(xiàn)狀

國庫管理制度屬于我國國家金庫管理與運行體制的組成部分。人民銀行國庫經(jīng)過多年的發(fā)展實踐，已形成了較為完善的制度體系，對國庫的改革發(fā)展起到了重要的推動作用。但隨著我國財稅體制和金融體制改革的不斷深化落實，國庫管理制度改革相對滯后于國庫業(yè)務的發(fā)展，制約了國庫職能的發(fā)揮。

2014年和1994年國家分別頒布的《中華人民共和國預算法（2014年修正）》（以下簡稱《新預算法》）和《中華人民共和國預算法》（以下簡稱《預算法》）規(guī)定，各級政府預算由財政部門負責制定，人大負責組織執(zhí)行，人大及其常委會、審計部門對、決算進行監(jiān)督，同時，賦予財政部門對各部門預算執(zhí)行情況進行監(jiān)督等職責；明確了中央銀行經(jīng)理國庫的法律地位及國庫依法辦理政府預算收支業(yè)務并接受本級政府管理監(jiān)督，接受本級財政指導監(jiān)督，但未提及國庫任何監(jiān)督權限問題。2003年修訂的《中華人民共和國中國人民銀行法》（以下簡稱《中國人民銀行法》），雖繼承了中央銀行經(jīng)理國庫的職責，增加了對代理中央銀行經(jīng)理國庫行為的金融機構的依法監(jiān)督和追究責任權，但未作進一步闡釋?，F(xiàn)行1985年發(fā)布的《中華人民共和國國家金庫條例》（以下簡稱《國家金庫條例》），在法律法規(guī)層面上，細化了國庫負責辦理國家預算資金的收入和支出業(yè)務內容，同時還賦予了國庫在執(zhí)行中的促進和監(jiān)督作用的職責，主要包括：（1）督促簡稱各經(jīng)收處和收入機關所收的款項，是否按規(guī)定全部繳入國庫，如有違法不繳納的，應及時查糾處理；（2）國庫有權拒絕執(zhí)行，擅自變更各級財政之間的收入劃分范圍、分成留解比例，以及隨意調整庫款賬戶之間存款余額的事項；（3）國庫有權拒絕辦理不符合國家規(guī)定的退庫事項；（4）監(jiān)督財政存款的開立和財政庫款的撥付；（5）國庫有權拒絕執(zhí)行，任何單位和個人強令國庫辦理違反國家規(guī)定的事項，并及時向上級報告；（6）國庫有權拒絕受理，不合規(guī)的憑證。但該條例沒有規(guī)定具體的監(jiān)管手段，因此中央銀行國庫在政府預算管理中履行監(jiān)督管理職責存在法律不足的障礙。

隨著國庫業(yè)務的發(fā)展，人民銀行一直以完善國庫制度體系建設，切實履行國庫職能為目的，在國庫會計核算管理方面先后制定了《國庫會計管理規(guī)定》、《國庫會計核算業(yè)務操作規(guī)程》、《中國人民銀行國庫資金清算業(yè)務處理手續(xù)》，在加強國庫監(jiān)管方面制定了《商業(yè)銀行、信用社代理國庫業(yè)務管理辦法》、《商業(yè)銀行、信用社代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫業(yè)務審批工作規(guī)程》、《國庫監(jiān)管指引》等一系列業(yè)務管理制度規(guī)定，在推動國庫電子化發(fā)展方面，出臺了《國庫信息處理系統(tǒng)暫行管理辦法》，同時在《中國人民銀行基本會計制度》、《中國人民銀行行政許可實施辦法》以及《金融違法行為處罰辦法》中都對國庫管理進行了相關的規(guī)定。

目前，我國已經(jīng)確立了以《新預算法》、《預算法》、《中國人民銀行法》、《預算法實施條例》、《國家金庫條例》及其實施細則為核心，以《國庫會計管理規(guī)定》、《商業(yè)銀行、信用社代理國庫業(yè)務管理辦法》等為主體，以業(yè)務操作規(guī)程等為補充的，涵蓋國庫會計核算操作與管理、財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)、國庫單一賬戶制度改革、國庫監(jiān)督管理、行政許可等多層次的國庫法律、規(guī)章和制度體系，為全面履行國庫職能提高了保證。

（二）基層國庫監(jiān)管實際操作中的現(xiàn)狀

人民銀行經(jīng)理國庫工作三十多年的發(fā)展歷程，基層國庫一直在加強監(jiān)管工作。不斷完善內部控制，加快國庫電子化建設步伐，加強隊伍建設，優(yōu)化隊伍結構，縣級支行配備專職人員從事國庫業(yè)務，努力依法履行好經(jīng)理國庫職責。

二、國外發(fā)達國家預算監(jiān)督機制的經(jīng)驗及啟示

縱觀世界各國，西方經(jīng)濟發(fā)達國家的財政管理制度，均能體現(xiàn)預算決策、執(zhí)行、監(jiān)督“三權分離”的制度特點。在嚴格透明的部門預算前提下，建立健全包括事前、事中、事后監(jiān)督的完整有效的政府預算監(jiān)督和制約機制，而且西方大多數(shù)國家的真正預算權不在政府，而在議會，體現(xiàn)了預算執(zhí)行和監(jiān)督的科學性。

（一）西方經(jīng)濟發(fā)達國家的經(jīng)驗瀏覽

美國的財政預算管理，從始至終都處于國會的嚴格控制之下，國會是國家財政決策的主體。國會不同委員會通過嚴格的程序對預算進行審議，具體執(zhí)行預算撥款時，必須嚴格按照預算委員會并經(jīng)國會參、眾兩院的多個撥款委員會審核通過后，方可由國庫支付部門按照國會的撥款決議，通過聯(lián)邦儲備銀行進行撥付，以完整、統(tǒng)一的事前、事中、事后的監(jiān)督過程，形成了完善的監(jiān)督體制。意大利在經(jīng)過嚴格的預算編制和審批程序后，中央銀行國庫嚴格按照預算進行資金撥付，并每個工作日將政府收支明細信息發(fā)送到財政部和國家審計署；財政部每月根據(jù)國庫提供的數(shù)據(jù)，匯總編制覆蓋各級政府和公共機構收支信息的政府財務報告，并在政府公報上發(fā)布，以此實現(xiàn)公眾對政府財政行為的監(jiān)督權利，也使中央銀行在提高公共財政管理效率中，發(fā)揮重要而獨特的作用。同時國家審計署進行事后監(jiān)督，確保公共支出符合預算。法國、英國、巴西等經(jīng)濟發(fā)達和發(fā)展中國家同樣如此，嚴格貫徹預算管理各相關部門和環(huán)節(jié)過程的相互制約、相互監(jiān)督原則，并充分發(fā)揮具有超脫、獨立地位的中央銀行在政府預算收支執(zhí)行過程中重要的監(jiān)督作用。

（二）發(fā)達國家經(jīng)驗對我國國庫監(jiān)管工作的啟示

三權分立制度是西方國家經(jīng)過幾百年實踐建立起來的政府預算管理的有效制衡機制和制度，對維護法律的權威性，保障民主、法治，維護國家政治與社會的穩(wěn)定都有著重要作用，對探索我國部門權力制衡具有重要的啟示作用，值得借鑒：

1.實行預算編制、執(zhí)行與監(jiān)督三分離制度，是加強財政性資金管理的有效措施。西方國家的預算編制審批權、預算執(zhí)行權及預算監(jiān)督權，既相互獨立又相互制約。經(jīng)議會批準的預算編制細化到每一個項目的開支，而且預算編制已經(jīng)審批，必須嚴格執(zhí)行。預算監(jiān)督的審計部門獨立于政府以外，只對議會負責。而我國雖然在形式上與其相同，但實際操作卻相差甚遠。我國預算是由財政部門負責編制、報經(jīng)全國人大審核通過，并沒有建立公開、透明及充分的預算討論機制；預算草案屬于粗線條；我國的審計機關隸屬于政府，因此缺乏獨立執(zhí)法的能力，權力之間缺乏制衡，使得監(jiān)督職能弱化。中國人民銀行國庫部門，盡管在預算執(zhí)行時可以進行事中、事后監(jiān)督，但由于缺乏法律依據(jù)，預算約束的剛性難以實現(xiàn)。因此，我國應加強財政資金管理力度。一是成立預算編制的專門機構。將預算編制的職能從財政部門分離出來，專門履行預算編制職能，從制度上、體制上實現(xiàn)預算編制與執(zhí)行的徹底分離。二是細化預算。在預算編制專門機構編制預算以及各級人大審核預算草案時，增加公開論證程序，加大預算的科學性、可行性和透明度。三是強化預算執(zhí)行的剛性。財政部門和預算單位應嚴格執(zhí)行經(jīng)過人大批準的各項預算，特別是從資金的具體用途、數(shù)量和時間三個方面嚴格按預算進行支付，預算調整應嚴格比照預算編制的審批很有病，變預算執(zhí)行的隨意性。四是建立科學有效的監(jiān)督制約機制。在強調預算編制與執(zhí)行真正分離、預算剛性的同時，要強化人大對預算的事前審批監(jiān)督作用，加大中國人民銀行國庫部門對預算的事中監(jiān)督、審計和事后監(jiān)督作用，從而謀求構建我國職責清晰，合理高效的事前、事中、事后監(jiān)督體系。

2.實現(xiàn)國庫單一賬戶集中收付制度，是加強財政資金管理的國際慣例。西方國家實行國庫單一賬戶集中收付制度，立法機構批準的所有支出都要在預算中反映，除個別臨時性資金在商業(yè)銀行開立賬戶外，其他所有財政性資金全部繳入在中央銀行開立的國庫單一賬戶核算。其經(jīng)驗表明，國庫單一賬戶集中收付制度，是比較規(guī)范成熟的管理方法。2014年《新預算法》中，規(guī)定：“國家實行國庫集中收繳和集中支付制度，對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理”，使國庫單一賬戶集中收付制度提高到了法律的層次，賦予了法律的權威性。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”，法律的生命在于實施，法律的權威也在于實施。認真貫徹落實《新預算法》，是人民銀行經(jīng)理國庫工作的一項重要任務，當前應著重做好以下工作：一要加快預算外資金、非稅收入納入預算內管理的步伐。二要取消國庫收支過程當?shù)闹虚g環(huán)節(jié)，所有政府財政收入均由納稅人直接通過其開戶行繳入國庫，而所有的政府財政支出，均由國庫單一賬戶直接撥付到最終收款人的賬戶，以此提升國庫資金的使用效率，加大財政收支透明度。三要針對?社會保障基金參保人數(shù)日益增加，收支規(guī)模迅速擴大，繳費方式多樣化的特點，將社?；鸷娃r(nóng)民工養(yǎng)老保險基金作為特殊性質的資金逐步納入國庫收付，社?；鸷娃r(nóng)民工養(yǎng)老保險基金通過國庫直接支付到參保人的賬戶，確?；鸬陌踩岣呋鸬氖罩?。

3.采用高效的國庫現(xiàn)金管理方式，能夠大幅提升財政性資金的使用效益。西方國家很重視國庫現(xiàn)金管理工作，具有較高的國庫現(xiàn)金管理水平，他們國庫現(xiàn)金管理的目標是以成本最低的方式，及時滿足國庫支出需要，即在保證國庫支出需要的基礎上，維持國庫單一賬戶的存款余額最低。如西班牙的《總預算法》規(guī)定，中央銀行的日國庫現(xiàn)金余額應當保持在3億歐元以上。如果在工作日當中，國庫現(xiàn)金余額降到3億歐元以下，西班牙經(jīng)濟財政部將根據(jù)國庫現(xiàn)金余額預測，及時進行國庫現(xiàn)金管理操作籌集資金，確保工作日結束時國庫現(xiàn)金余額回到3億歐元以上。當前，我國的國庫現(xiàn)金管理工作處于剛剛起步的階段?？梢越梃b國外先進做法，從中央到地方逐步開展國庫現(xiàn)金管理，探索規(guī)范國庫現(xiàn)金管理的有效辦法。一是將預算外資金納入國庫單一賬戶管理，將預算外資金的現(xiàn)金管理比照預算內資金的現(xiàn)金管理方式，由人民銀行和財政部門共同進行庫存資金運作。二是保持適量庫存，在確保財政性支出不受影響的前提下，可先將多余的庫存資金，采用招投標的方式存放到商業(yè)銀行，以此提高國庫資金的收益率。三是綜合運用實證和計量等方式進行國庫收支預測，為國庫現(xiàn)金管理的具體操作提供依據(jù)。四是逐步研發(fā)科學有效的國庫現(xiàn)金管理操作工具，不斷完善現(xiàn)金管理的手段，使其符合我國的實際情況。

4.加強中央銀行與財政部之間的密切協(xié)作，是加強國庫資金管理的重要手段。西方國家經(jīng)濟財政部與中央銀行之間有嚴密的協(xié)作機制，中央銀行不僅充當財政的出納，還定期與經(jīng)濟財政部交換現(xiàn)金預測信息，共同做好現(xiàn)金管理工作。我國人民銀行國庫與財政部同為預算執(zhí)行部門，加強中央銀行與財政部門之間的密切合作，對于加強國庫資金管理尤為重要。首先，對于預算執(zhí)行過程中的具體職責分工，可以比照西方國家的做法，雙方簽訂協(xié)議，便于中央銀行與財政部門在預算執(zhí)行的過程中，既能分工又能合作。其次，國庫存款作為人民銀行基礎貨幣的重要組成部分，其流入、流出對貨幣供應量有直接影響，對整個社會的資金流量也產(chǎn)生較大影響。因此中央銀行應與財政部門協(xié)調，及時了解財政性資金的變化情況，并建立對沖機制，消除其對貨幣調控產(chǎn)生的抵消作用，降低宏觀調控的成本。

三、我國國庫監(jiān)管中存在的問題

（一）國庫監(jiān)管制度需進一步完善

縱觀人民銀行經(jīng)理國庫工作三十多年的發(fā)展歷程，不同時期的國庫管理制度，在保證國家預算順利執(zhí)行和人民銀行履行經(jīng)理國庫職能方面發(fā)揮了重要作用。但隨著經(jīng)濟金融形勢的日益改變以及財稅體制的不斷發(fā)展，國庫管理制度的改革相對滯后較多，在執(zhí)行過程中暴露了一些限制國庫職能發(fā)揮的問題：

1.政府預算管理各部門之間的相互約束不夠，預算資金存在風險。法律明確規(guī)定財政是預算制定、執(zhí)行和監(jiān)督的主體，具體進行財政預算的編制、執(zhí)行和報告。由于我國的預算編制和執(zhí)行程序還不夠十分嚴謹，評審還缺乏相對專業(yè)性，如果預算執(zhí)行過程不能夠相互制約，很容易導致執(zhí)行風險。如近年來不斷膨脹的財政專戶，財政把自己負責征收的非稅收入（包括預算內和預算外）資金存放在各商業(yè)銀行的預算外財政專戶中，進一步加大了財政對資金的掌控力度，由此帶來大量預算資金滯留在商業(yè)銀行的財政專戶。不僅給國家預算資金的安全和完整帶來風險隱患，也為財政在選擇代理銀行過程中提供了尋租機會，影響市場經(jīng)濟的公平競爭，出現(xiàn)了制度腐敗。目前《新預算法》已明確規(guī)定“政府的全部收入應當上繳國家金庫”。并且，對于財政專戶的設立，作出了最嚴格的規(guī)范，并明確規(guī)定對違反規(guī)定開設財政專戶的，實行嚴格的責任追究。這為后階段建立健全國庫單一賬戶制度，奠定了良好的法律基礎。但人民銀行在實際操作中應如何全面清理整頓財政專戶，真正實現(xiàn)政府全部收入繳納入庫，盡早建立健全國庫單一賬戶制度，仍是一項挑戰(zhàn)。

2.各級人大和審計部門在預算管理中的監(jiān)督作用有限。從預算資金所有權和公共財政的性質來說，預算資金的最終所有者是社會公眾，財政部門只是受供著政府委托，在政府預算執(zhí)行中遵照預算計劃支配預算資金和提供公共服務。執(zhí)行是否正確應受外部監(jiān)督，尤其是事中監(jiān)督。而在我國現(xiàn)行預算執(zhí)行監(jiān)督中，缺少嚴格的事中監(jiān)督環(huán)節(jié)。雖然各級人大依法對政府預算進行審查、批準和監(jiān)督，但限于人大主要采取定期召開會議聽取匯報方式，對控制、參與預算管理的專業(yè)程度不夠。同時，審計部門與財政部門通隸屬于政府，體制獨立性不強，對預算執(zhí)行監(jiān)督滯后，使得監(jiān)督效果大打折扣，導致我國對預算監(jiān)督管理的有效性和時效性偏低。

3.國庫在預算管理中的監(jiān)督職能難以有效發(fā)揮。多年來，中央銀行根據(jù)《國家金庫條例》，在辦理預算資金的收納、劃分、報解、入庫和支撥與退付等業(yè)務中，認真履行監(jiān)督、反映和管理職責，及時發(fā)現(xiàn)、制止了各項違反預算和國家規(guī)定的不法行為，堵住了大量違規(guī)調庫、混庫，截留上級收入和違規(guī)撥款、退庫，監(jiān)督預算收入及時足額繳入國庫，清理了大量違規(guī)開設的過渡性賬戶，努力維護了各級政府的合法權益和財經(jīng)紀律的嚴肅性，有效地防范了預算資金的風險。但一直以來，國庫監(jiān)管工作難以有效開展，主要是法力不足、手段滯后。一方面，財政部門對國庫是否應該履行監(jiān)督職能問題表現(xiàn)矛盾：國庫可對收入入庫進行監(jiān)督，但對預算支出進行監(jiān)督存在異議；可對下級監(jiān)督，但不能對同級監(jiān)督，即國庫如何監(jiān)督、監(jiān)督什么，財政部門和人民銀行存在較大矛盾。具有綱領性作用的《國家金庫條例》只賦予國庫促進和監(jiān)督職能，具有最高法律作用的《新預算法》和《中國人民銀行法》也未賦予國庫監(jiān)督管理的職能，只是預算工作的執(zhí)行機構，并且《預算法實施條例》規(guī)定，各級政府應加大對本級國庫的管理和監(jiān)督，各級政府財政部門負責協(xié)調本級預算收入征收部門與國庫的業(yè)務工作，國庫監(jiān)督工作的主體、客體、監(jiān)督對象、監(jiān)督內容均沒有明確。而1998年制定的《進一步加強國庫監(jiān)管工作的通知》和2005年制定的《國庫監(jiān)管指引》相對于監(jiān)管工作其法律效力較弱。另一方面，國庫監(jiān)督職能的履行，目前僅停留在憑證票面基本要素合法性等表面審核上，無法深入審核把關，國庫監(jiān)督步履維艱。

4.國庫會計制度對外約束力不強。為加強國庫會計管理和正確履行職責，人民銀行相繼制定了《中國人民銀行會計核算操作規(guī)程》、《國庫與財政、征收機關對賬辦法》、《國庫會計核算管理與操作的規(guī)定》、《國庫會計管理規(guī)定（試行）》、《國庫會計管理規(guī)定》等規(guī)章制度，但這些規(guī)章制度在執(zhí)行過程中，對外難以具有約束力。以某地海關辦理退庫業(yè)務為例，《國庫會計管理規(guī)定（試行）》第四十八條（三）款規(guī)定，“辦理預算收入退庫，經(jīng)財政或征收機關審批批準后填制收入退還書，送國庫審核辦理”。也就是說退庫憑證要由財政或征收機關送國庫辦理，由于此規(guī)定為國庫內部規(guī)定，海關不予執(zhí)行，直到財政部、人民銀行、海關總署聯(lián)合下發(fā)《關于海關征收的納稅義務人多繳納稅款及應付利息辦理退庫的通知》后，某地海關退庫業(yè)務才由海關部門自己送達國庫辦理。

5.業(yè)務創(chuàng)新受到制度約束。隨著國庫電子化建設進程的加快，信息技術已在國庫會計核算中廣泛應用，但受到原有制度的制約，信息資源不能得到充分利用。2007年，財政部、國家稅務總局、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布了，關于印發(fā)《財稅庫銀稅收收入電子繳庫橫向聯(lián)網(wǎng)管理暫行辦法》。2014年，全國橫向聯(lián)網(wǎng)電子繳稅業(yè)務量達到2.48億筆，電子繳稅金額達到8.5萬億元。財稅關庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)信息系統(tǒng)已運行數(shù)年，可以說海關稅收已具備電子信息和入庫清單取代紙質憑證的客觀條件，但實際操作中，仍未能取消海關稅收繳款書。而且，由于TIPS全國橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)未將海關業(yè)務納入其中，人民銀行與海關總署未聯(lián)合制定關于海關電子化繳款方面的制度規(guī)定，沿用紙質憑證暴露出的繳款書傳遞環(huán)節(jié)煩瑣，易影響海關稅款及時入庫等問題無法解決。

（二）基層國庫監(jiān)管實際操作中遇到的困難

1.思想上存在誤區(qū)。思想上沒有充分認識到全面發(fā)揮國庫監(jiān)管職能，對促進稅款準確、及時入庫，庫款支撥及時到位，提高國庫資金的使用效率，卻不過看資金安全的重要意義，制約了國庫監(jiān)管職能作用的發(fā)揮。

2.從業(yè)人員的數(shù)量和素質，與工作要求存在一定差距。國庫監(jiān)管范圍的擴大和職能的增強，對國庫從業(yè)人員的數(shù)量和素質提出了更高的要求。但多年來，國庫部門復合型管理人才缺乏，導致監(jiān)管工作難以有效開展。基層國庫重國庫業(yè)務管理，輕人員思想管理的情況比較普遍，具體表現(xiàn)為：會計核算人員風險和責任意識薄弱；隨著國庫業(yè)務處理電子化水平的顯著提高，基層國庫人員現(xiàn)有的知識結構和理論水平，以及對特殊業(yè)務的賬務處理能力均有所欠缺。

3.業(yè)務風險難防范。一是預算收入退庫風險。《國庫會計管理規(guī)定》明確規(guī)定：退庫必須要按照國家規(guī)定退還給原繳款單位或個人。任何部門、單位或個人不得截留、挪用退庫款項。然而，在實際操作過程中，國庫部門將款項提出后，對所退庫款是否到位，是否退還給申請單位難以追蹤。二是憑證傳遞、使用和管理風險。隨著國庫職能的不斷強化，國庫資金結算呈現(xiàn)出多樣化發(fā)展，國庫直接處于資金清算第一線。但是預算撥款書、退庫憑證作為財政、稅務部門在人民銀行國庫部門支付庫款的重要憑證，其管理方式卻一直沒有發(fā)生改變，即沒有列入重要空白憑證管理，也未規(guī)定其使用期限，財政、稅務部門在填制預算撥款書、退庫憑證時，只是在付款聯(lián)加蓋國庫預留印鑒，其他聯(lián)沒有任何印章，因此撥款書、退庫憑證的收款聯(lián)和收款通知，在傳遞過程中很容易被替換，存在潛在風險。

四、加強和改進國庫監(jiān)管工作的建議

隨著人民銀行不斷加強金融服務的要求，要充分發(fā)揮國庫在經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要作用。

（一）完善國庫管理制度，加強國庫制度的可行性

一是進一步修訂《國家金庫條例》。隨著財政、金融體制改革的不斷深化，以及國庫職能多元化發(fā)展，國庫的職能不僅體現(xiàn)在核算、監(jiān)管上，也體現(xiàn)在國庫金融服務上?！秶医饚鞐l例》及其實施細則的部分內容，已經(jīng)不適應當前財稅和金融體制改革不斷深化而帶動的國庫管理的發(fā)展，需要根據(jù)目前國庫發(fā)展的情況以及今后國庫的發(fā)展規(guī)劃，對其進行相應的修訂和完善，使其適應國庫長期發(fā)展的要求。首先，界定國庫管理的體制和職責。體制的確立和職責的劃分有利于國庫部門履職能力的發(fā)揮，國庫的屬性和功能、國庫管理體制、國庫的運行模式、國庫基本權利與職責的重新界定有利于國庫管理水平和服務質量的提高。其次，建立系統(tǒng)完善的實施細則與配套制度。在修訂《國家金庫條例》的基礎上，制定與其配套的實施細則或條例以及國庫會計管理、國庫監(jiān)督管理、國庫統(tǒng)計分析等方面的規(guī)章制度，以保證國家財稅政策和國庫管理制度在不同部門間協(xié)調執(zhí)行。

二是可考慮出臺國庫監(jiān)督管理辦法。人民銀行經(jīng)理國庫，是一個純服務性質的職能，不收取任何費用，便于對征收機關和納稅人進行監(jiān)督。鑒于人民銀行在金融系統(tǒng)的管理者地位，其對商業(yè)銀行具有不可置疑的監(jiān)管權。盡管《國家金庫條例》及其實施細則對于國庫監(jiān)管的規(guī)定范圍較窄、內容籠統(tǒng)，但國庫部門在對金融機構辦理國庫業(yè)務的監(jiān)管和促進稅款及時入庫等方面仍發(fā)揮了重要作用。針對國庫部門對財稅部門監(jiān)管職責不明確的問題，可根據(jù)《關于進一步加強國庫監(jiān)督工作的通知》和《國庫監(jiān)管指引》出臺國庫監(jiān)督管理辦法，加強對商業(yè)銀行、征收機關和納稅人的約束力，使國庫監(jiān)管切實做到有法可依，真正履行好預算執(zhí)行和監(jiān)督管理的雙重職責。

三是盡早明確國家金庫退庫管理辦法。通過發(fā)布國家金庫退庫管理辦法，明確辦理各類退庫時，征收機關所需提供的相關審批手續(xù)以及文件依據(jù)的種類，明確退庫辦理流程，并規(guī)范國庫、財政、稅務等部門在退庫管理中應履行的職責，建立制約機制和責任追究制度。

四是制定國庫業(yè)務操作規(guī)范。為了適應國庫集中收付制度、政府收支分類、國庫現(xiàn)金管理等改革，人民銀行對經(jīng)理國庫工作提出了更高、更新的要求，TCBS數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)和TIPS全國橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)的推廣，有利于加強國庫履職能力和創(chuàng)新能力。當前，國庫監(jiān)管制度中的各項規(guī)定，大多數(shù)是在手工傳遞信息和憑證的非電子化模式下制定的，而在電子化高速發(fā)展的今天，已經(jīng)出現(xiàn)了滯后性，甚至在一定程度上制約了國庫電子化的發(fā)展。隨著國庫電子化的快速發(fā)展，國庫業(yè)務的特點和風險點也有了新的變化，因此，重新制定適應于當前國庫業(yè)務操作的規(guī)范很有必要。

五是適應國庫業(yè)務的發(fā)展，加強國庫制度的前瞻性引導功能。制度應該是改革的先導，國庫制度的完善使國庫改革成功推進的保證。構建完善的國庫管理制度體系，國庫制度要起到承前啟后的作用，對現(xiàn)行的國庫業(yè)務予以規(guī)范和管理，同時要兼顧國庫業(yè)務的發(fā)展，能夠利用國庫改革，為國庫的發(fā)展引領方向。目前有2001年中央的《財政國庫管理制度改革試點方案》作為參考，但由于支付環(huán)境、核算環(huán)境已發(fā)生了巨大的變化，缺乏制度性的指引，加大了這項工作的難度。國庫與財政部或相關部門聯(lián)合出臺管理規(guī)定，作為地方改革制度上的引導，加強國庫制度的前瞻性，有利于加快國庫體制改革的進程。

六是建立部門協(xié)作機制，加強國庫制度的協(xié)調性。財政、稅務、國庫、海關和商業(yè)銀行，在國家預算執(zhí)行過程中扮演著不同的角色，也承擔著不同的職責。盡管相互之間不存在隸屬關系，但存在協(xié)作關系，而國庫部門則處于收繳、支出、退還工作的末端環(huán)節(jié)。為保證各項預算收支工作的順利完成，可根據(jù)有關法律法規(guī)并按照“分工協(xié)作”的原則，建立預算執(zhí)行工作的協(xié)調機制，密切國庫部門與預算執(zhí)行各方的工作關系，加強國庫制度的協(xié)調性。并且，應明確國庫部門在預算執(zhí)行過程中的中心地位，有關國庫會計核算管理、電子報稅業(yè)務管理等規(guī)章制度，應采取聯(lián)合下發(fā)或會簽等方式制定，以期共同執(zhí)行落實。

（二）規(guī)范國庫會計核算，加強監(jiān)督檢查

1.轉變觀念，調整監(jiān)管工作思路。一是加強風險意識。隨著國庫資金清算方式的增加和風險點的前移，各級國庫部門必須強化工作人員的風險意識，把監(jiān)管的重心傾斜到對國庫資金風險的防范上來，嚴把資金風險關。二是調整監(jiān)管思路。認真貫徹落實對商業(yè)銀行零余額賬戶及代理財政資金支付清算業(yè)務的監(jiān)督職能，督促代理銀行規(guī)范核算行為，及時、準確、安全地劃撥財政資金。

2.充實人員，提高國庫人員隊伍素質。一是增加國庫人員，健全崗位設置，特別是要根據(jù)當?shù)貒鴰鞓I(yè)務量的大小和實際情況，確保人員到位，不相容崗位相分離，按崗設人，而不是按人設崗。二是加強制度教育和事后監(jiān)督工作，促使國庫工作人員養(yǎng)成嚴格執(zhí)行制度、規(guī)范業(yè)務操作的良好行為習慣，并完善內控機制，全方位進行監(jiān)控。三是強化國庫人員的政治思想水平和人生觀、世界觀、價值觀教育，提高國庫工作者的思想素質和風險防范意識。四是有計劃、有步驟地開著新業(yè)務、新知識、新技能的培訓，加強業(yè)務培訓，提升業(yè)務水平，加強防范國庫資金風險的能力；五是增強職業(yè)道德教育力度，確保國庫工作人員愛崗敬業(yè)、恪盡職守。強化道德風險防范，提升人緣職業(yè)道德觀念，增強拒腐防變、明辨是非的能力，提高遵紀守法的自覺性。六是加強懲處違法亂紀行為的力度。七是秉承以人為本理念，關心教育、激勵鞭策，努力培養(yǎng)出一支熟政策、懂業(yè)務、會監(jiān)管的國庫干部隊伍，努力創(chuàng)建和諧國庫、安全國庫。

3.嚴格監(jiān)管檢查，加大柜面監(jiān)督、現(xiàn)場業(yè)務檢查和非現(xiàn)場監(jiān)管力度。如果每個業(yè)務過程、操作環(huán)節(jié)都能達到標準化、流程化、責任化，那么高風險環(huán)節(jié)將得到強有力的控制。針對不同的監(jiān)管對象制定不同的監(jiān)管方法，通過有效的監(jiān)管手段和靈活的監(jiān)管措施，重點監(jiān)測國庫資金運行情況，監(jiān)督收納稅款是否做到應收盡收，國庫資金是否有虛增情況，各項支出是否存在與撥款用途不相符的情況。加大柜面監(jiān)督和現(xiàn)場業(yè)務檢查力度，既加強對財政、稅務機關的繳、退、撥付等環(huán)節(jié)票據(jù)嚴格審核，嚴防其因工作疏忽和政策執(zhí)行不到位等原因，導致的國庫資金風險。同時擴大現(xiàn)場業(yè)務檢查范圍，檢查徹底，加大對違法違規(guī)行為的處罰力度。

加大對代理機構日常的非現(xiàn)場監(jiān)管力度，以業(yè)務輔導為主規(guī)范國庫代理機構業(yè)務操作，要求代理機構定期向國庫報送相關資料。一方面，經(jīng)收處每月向當?shù)厝嗣胥y行國庫報送賬戶設立情況、預算收入化解情況、為征收機關預算收入開設過渡戶情況、待報解預算收入分戶賬借貸方發(fā)生額和重大事項書面報告等資料。另一方面，代理支庫、集中收付代理行報送內部管理自查情況報告表，財政部門、預算單位零余額變動情況，資金清算情況報告等資料。上述資料樣式統(tǒng)一由人民銀行總行制定下發(fā)，各地分支行根據(jù)當?shù)貙嶋H需要采用，國庫監(jiān)管員對代理機構上報的資料進行加工整理和綜合分析，對一般操作問題加強業(yè)務輔導，予以規(guī)范。將眼壓國庫資金、先清算后支付等問題嚴重的機構，確定為重點監(jiān)督對象，開著現(xiàn)場檢查，予以重點關注。

4.加強國庫電子信息系統(tǒng)建設。努力實現(xiàn)財稅庫關銀、各級國庫的信息共享，減少憑證傳遞和數(shù)據(jù)重復錄入的手工失誤，消除財稅庫關銀之間的信息間隙，實現(xiàn)會計核算、柜面監(jiān)督和事后監(jiān)督的電子化，使國庫工作人員從繁雜的手工操作中解脫出來，有效提升國庫數(shù)據(jù)信息的及時性、安全性和使用效率，為全面履行好國庫職能提供強有力的技術支撐。通過將各類風險的防范手段和業(yè)務操作制度，轉化為電子信息系統(tǒng)的內在具體要求，做到業(yè)務過程全自動化，強制國庫人員規(guī)范業(yè)務操作，降低差錯率，規(guī)避風險。

作者簡介：梁鈺（1989-），女，漢族，湖南長沙人，科員，研究方向：會計學。