謝文翰

摘要：上海城市管理行政執(zhí)法服務(wù)外包中存在著但是由于監(jiān)管不到位、考核不科學(xué)等原因產(chǎn)生的暴力執(zhí)行任務(wù)等問題，這些問題不加以解決將會影響到政府的公信力。解決這些問題需要從問題本身入手加強監(jiān)管、科學(xué)指定考核指標(biāo)；還可以面向未來實施網(wǎng)格化管理、通過群眾的參與來進行廣義的外包。

關(guān)鍵詞：政府服務(wù)外包；城市管理行政執(zhí)法；新公共管理主義；委托代理理論

伴隨上海城市化進程不斷推進，城市管理行政執(zhí)法人員數(shù)量難以滿足越來越高的市容管理要求。上海嘗試將一部分輔助性工作外包給企業(yè)來實施。這種方式可以突破人員編制的限制，在短時間內(nèi)大量增加執(zhí)法力量，有著成本低見效快的優(yōu)勢。但在實施過程中，也存在著許多問題亟待解決。

一、相關(guān)概念與理論

（一）城市管理行政執(zhí)法的概念

傳統(tǒng)觀念認為城市管理行政執(zhí)法主要針對的是對于占道經(jīng)營這一類的影響市容環(huán)境衛(wèi)生所進行的執(zhí)法行為，如今，城市管理行政執(zhí)法的事項日益豐富，目前已涵蓋了市容、工商、交通、水務(wù)、規(guī)劃土地、燃氣等部門的執(zhí)法事項。

（二）委托代理理論

委托代理理論最早于20世紀(jì)30年代由美國經(jīng)濟學(xué)家伯利和米恩斯提出，從公共管理領(lǐng)域來說：委托代理的主體有三個即公民、政府、企業(yè)。公民是初始的委托人；政府具有雙重的身份：其一，它是公民的代理人；其二，它也是企業(yè)的委托人，直接與企業(yè)簽訂協(xié)議；企業(yè)作為末端的代理人，就其代理事項依據(jù)協(xié)議對政府負責(zé)。

二、上海市城市管理行政執(zhí)法服務(wù)外包的現(xiàn)狀

（一）上海市實施城市管理行政執(zhí)法服務(wù)外包的原因

上海市目前常住人口有2400萬人。而全市的城管執(zhí)法隊員僅僅只有三千多人，即每萬人約配置1.25名執(zhí)法隊員，遠遠低于參公后制定的每一萬人配置三名執(zhí)法隊員的標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)法力量明顯不足。

上海城市管理行政執(zhí)法隊員的招錄需要通過公務(wù)員考試來進行，招錄新的隊員所需的流程長、增加的人數(shù)也有限，而通過執(zhí)法服務(wù)外包既可以節(jié)約行政成本又能夠大量增加人手；另一方面，國外通過設(shè)置專門的馬路集市和夜市的方式解決流動攤販合法化的問題。我國也嘗試借鑒國外經(jīng)驗，于2009年發(fā)布了《個體工商戶條例（征求意見稿）》，主要內(nèi)容就是要使流動商販的存在合法化。實踐中如深圳市的南門一坊步行街、浦東的昌里路小吃街等逐步解決了區(qū)域內(nèi)流動商販合法性的問題；如流動攤販的合法性問題得以解決，現(xiàn)在大量招錄的城管隊員今后將會面臨分流的問題。

（二）上海城市管理行政執(zhí)法服務(wù)外包中存在的主要問題

由于研究所需的一些數(shù)據(jù)敏感難以取得，故以浦東新區(qū)某中隊為例，通過對某鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的管理對象以及聘用的特保隊員分別設(shè)計和發(fā)放了共150份問卷，發(fā)現(xiàn)在實施城市管理行政執(zhí)法服務(wù)外包中主要存在以下的問題：

1. 執(zhí)法服務(wù)外包超越權(quán)限

依據(jù)《中華人民共和國行政強制法》的規(guī)定，行政強制措施不得委托實施。而暫扣當(dāng)事人的經(jīng)營物品及工具這時一項典型的行政強制措施，但是，在對管理對象發(fā)放的問卷中顯示，高達90.5%的受訪者表示曾經(jīng)在無正式隊員在場的情況下被員暫扣過物品，詳見表1。

2. 執(zhí)法服務(wù)外包不規(guī)范

在實施執(zhí)法服務(wù)外包的過程中，存在特保隊員工作懶散的現(xiàn)象如：著裝不規(guī)范、駕駛單位車輛不遵守交通規(guī)則，甚至還有對當(dāng)事人有辱罵毆打等行為。在對某中隊的居民發(fā)放的問卷中顯示，有47.4%的受訪者看到過特保隊員在執(zhí)行任務(wù)時有偷懶、著裝不規(guī)范、言語粗魯?shù)痊F(xiàn)象，詳見表2。

3. 責(zé)任主體不明確，管理對象維權(quán)困難

相當(dāng)一部分管理對象或者根本不知道該向誰維權(quán)。即使有一部分人通過正規(guī)渠道去試圖維護自己的權(quán)益，也是困難重重，甚至在維權(quán)成功后遭遇到了報復(fù)。

4. 特保隊員缺乏職業(yè)認同感

特保隊員的職業(yè)本身并不被人們認可，甚至相當(dāng)一部分的特保隊員對自身的工作也缺乏職業(yè)認同感。調(diào)查中有62%的隊員認為自己的工作沒有成就感，54%的隊員認為自己的社會地位低。

（三）產(chǎn)生上述問題的主要原因

1. 從事城市管理行政執(zhí)法服務(wù)外包的人員素質(zhì)不高

在對某中隊從事這份職業(yè)的特保隊員的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)有48%的特保隊員的學(xué)歷在高中及以下，他們所面對的管理對象本身文化素質(zhì)也不高，在執(zhí)行任務(wù)的過程中就很容易發(fā)生口角甚至?xí)l(fā)生暴力沖突，詳見表3。

2. 城市管理行政執(zhí)服務(wù)外包的考核獎懲機制不科學(xué)

對于執(zhí)法服務(wù)外包的考核主要針對的是執(zhí)法服務(wù)外包的效果，如在道路上有攤位，相關(guān)責(zé)任人則會被扣發(fā)一定數(shù)額的獎金。許多特保隊員為了不被處罰不得不采取一些不太文明的手段甚至是越權(quán)將經(jīng)營工具及物品暫扣。

3. 城市管理行政執(zhí)法服務(wù)中的監(jiān)管不到位

企業(yè)作為市場主體，其追求的是利潤的最大化，對于自己所雇傭的特保隊員采用何種手段達到市容整潔的效果以及特保隊員外出執(zhí)行任務(wù)時的自身形象并不會給予太多的關(guān)注。政府部門又疏于對這方面事務(wù)的監(jiān)管以致于造成了特保隊員們的形象欠佳、越權(quán)、甚至是用暴力和收受賄賂等現(xiàn)象的產(chǎn)生。

4. 責(zé)任主體不明確

管理相對人的權(quán)益受到侵害時，到底向誰追究責(zé)任，這在與安保公司簽訂的合同中并沒有體現(xiàn)。在實踐中，管理對象在維權(quán)的過程中往往會遭遇政府和企業(yè)之間互相推諉扯皮而導(dǎo)致維權(quán)困難。

（四）問題產(chǎn)生的后果

1. 影響政府形象，有損政府的公信力

若繼續(xù)對不規(guī)范的行為放任不管，最終損害的還是政府的形象；尤其一些地方釀成了影響惡劣的暴力事件時，政府總以一句這是“臨時工”來推脫責(zé)任，更是有損政府部門的公信力。

2. 增加行政成本

中國的法治社會建設(shè)進程正在加快，民眾的法治意識也日益增強。為了暴力事件付出的行政訴訟費用、醫(yī)療賠償費用等都會大量增加行政的成本。

3. 對城市管理行政執(zhí)法服務(wù)的合法性產(chǎn)生質(zhì)疑

對于執(zhí)法服務(wù)外包企業(yè)工作人員的越權(quán)、不規(guī)范的行為不加以制止，甚至一定程度上放任此現(xiàn)象的存在最終將會導(dǎo)致對整個行政執(zhí)法服務(wù)外包政策的合法性產(chǎn)生質(zhì)疑。

三、完善上海城市管理行政執(zhí)法服務(wù)外包的對策

（一）問題導(dǎo)向的解決方案

1. 梳理城市管理行政執(zhí)法服務(wù)外包的事項

對于只能由行政機關(guān)自己實施的事項絕不外包，已經(jīng)被外包出去的如暫扣當(dāng)事人物品及經(jīng)營工具這類事項要及時回收。另一方面，還可以在法律允許的范圍內(nèi)繼續(xù)擴大執(zhí)法服務(wù)外包的范圍，如信息采集、信訪派發(fā)等可探索實施外包。

2. 明確責(zé)任主體，建立行政機關(guān)先行賠付機制

特保隊員執(zhí)行任務(wù)的過程中一旦發(fā)生暴力傷人、損壞當(dāng)事人財物的問題，由行政機關(guān)先行對當(dāng)事人進行賠付。在行政機關(guān)先行賠付后，再向具體的責(zé)任人追究責(zé)任。

3. 暢通信訪渠道，加強對執(zhí)法服務(wù)外包的監(jiān)管

依據(jù)委托代理理論，公民對實施執(zhí)法服務(wù)外包的企業(yè)無法突破合同的相對性對其行使解除合同、要求企業(yè)改進服務(wù)質(zhì)量等權(quán)力，但是公民可以通過政府這個中間人來行使此項權(quán)力；暢通信訪表達的渠道，通過投訴熱線、網(wǎng)站、信箱、接待來訪來傾聽民意；將對特保隊員日常表現(xiàn)的考核交由直接管理和接觸他們的一線城市管理行政執(zhí)法隊員來進行；借助高新技術(shù)如執(zhí)法記錄儀、GPS定位系統(tǒng)等加強對特保隊員日常行為表現(xiàn)的考核。

4. 科學(xué)制定考核指標(biāo)，建立合理的獎懲機制

將考核指標(biāo)的制定更多著眼于隊員的巡查率、勸阻率、上報率及工作形象上。對于擅自暫扣當(dāng)事人物品的不當(dāng)行為要作出相應(yīng)的懲罰；對于出現(xiàn)暴力傷人事件的，不僅要處罰特保隊員，當(dāng)暴力事件達到一定數(shù)目時，要更換承接執(zhí)法服務(wù)外包的企業(yè)。

（二）面向未來的解決方案

1. 整合資源，將外城市管理行政執(zhí)法服務(wù)外包與網(wǎng)格化管理相結(jié)合

首先，不僅僅只有城市管理領(lǐng)域存在執(zhí)法服務(wù)外包，工商、安監(jiān)、公安等部門都有一部分的日常巡查事項外包給企業(yè)實施。對于這些外包事項可以探索由街道或鎮(zhèn)政府統(tǒng)一牽頭，由一家公司統(tǒng)一實施。

其次，社區(qū)志愿者也是網(wǎng)格化管理中重要的一個環(huán)節(jié)，對于一些勸導(dǎo)的工作，可由社區(qū)志愿者協(xié)助實施，也可以協(xié)助監(jiān)督執(zhí)法服務(wù)外包企業(yè)的工作表現(xiàn)。

2. 引入高新技術(shù)、實施智慧管理

通過大數(shù)據(jù)篩選精確配置執(zhí)法力量，在情況復(fù)雜的區(qū)域多配置力量，在環(huán)境相對較好的區(qū)域少配置人員，避免聘用過多的人員浪費行政資源；利用街面攝像頭、考勤機、執(zhí)法記錄儀等實施智慧管理，提高管理效率。

3. 促進公眾參與實施廣義的外包

政府部門將某項職能交由第三方來實施稱之為外包，那么，從廣義上講公眾也可以作為第三方的主體，承接城市管理行政執(zhí)法的外包。其一，是上文提到的通過網(wǎng)格中的志愿者實施一部分的勸導(dǎo)和宣傳的職能；其二，邀請專家學(xué)者定期對實施城市管理行政執(zhí)法服務(wù)外包的效果進行評價；其三，定期召開座談會，傾聽公眾意見。

四、結(jié)語

實施城市管理行政執(zhí)法服務(wù)外包可以節(jié)約行政成本、提高執(zhí)法效率，在未來也可以避免人員分流的問題。但是，依然存在著許多的問題，這些問題如不解決將會使得公眾對于執(zhí)法服務(wù)外包的政策產(chǎn)生質(zhì)疑。本文嘗試通過問題導(dǎo)向的研究方法與面向未來的方法提出一些解決的方案，但是畢竟國內(nèi)外對于城市管理行政執(zhí)法領(lǐng)域的研究不多，在研究的深度上有局限性；由于問題本身比較敏感，可供研究的數(shù)據(jù)也有限，研究所需的數(shù)據(jù)主要基于本人供職的單位的情況，在研究的深度廣度上有局限性。

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（作者單位：上海理工大學(xué)管理學(xué)院）