張玉環(huán)+許乃中+龍穎賢

摘要：隨著我國(guó)流域開(kāi)發(fā)程度的不斷提高，各個(gè)流域普遍面臨開(kāi)發(fā)利用和生態(tài)保護(hù)如何協(xié)調(diào)發(fā)展的壓力和沖突。加強(qiáng)流域綜合規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)，對(duì)促進(jìn)流域開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)、推進(jìn)流域生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。本文提出了流域綜合規(guī)劃環(huán)評(píng)的總體目標(biāo)和工作思路，分析了目前存在的主要技術(shù)問(wèn)題，給出了環(huán)境保護(hù)目標(biāo)確定與指標(biāo)體系構(gòu)建原則，提出了流域綜合規(guī)劃環(huán)評(píng)指標(biāo)體系框架，為不同流域綜合規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作提供參考。

關(guān)鍵詞：流域綜合規(guī)劃；規(guī)劃環(huán)評(píng)；評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；“三線一單”

中圖分類(lèi)號(hào)：X82 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-672X（2017）02-0024-05

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2017.02.003

前言

隨著我國(guó)流域開(kāi)發(fā)程度的不斷提高，各個(gè)流域普遍面臨開(kāi)發(fā)利用和生態(tài)保護(hù)如何協(xié)調(diào)發(fā)展的壓力和沖突。2016年1月，習(xí)近平總書(shū)記先后兩次發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展必須堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的戰(zhàn)略定位，共抓大保護(hù)，不搞大開(kāi)發(fā)。在我國(guó)全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略、落實(shí)“五大發(fā)展理念”的宏觀形勢(shì)下，加強(qiáng)流域綜合規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)，摸清流域開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀，確定規(guī)劃定位，明確規(guī)劃實(shí)施的環(huán)保目標(biāo)和合適的評(píng)價(jià)指標(biāo)，以期從流域尺度優(yōu)化開(kāi)發(fā)布局、規(guī)模和建設(shè)時(shí)序方面，提出流域性、整體性的環(huán)境保護(hù)對(duì)策建議，協(xié)調(diào)解決流域開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，對(duì)促進(jìn)流域開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)、推進(jìn)流域生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。

1 流域綜合規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)總體目標(biāo)和 思路

總體目標(biāo)：通過(guò)流域綜合規(guī)劃環(huán)評(píng)，貫徹“生態(tài)優(yōu)先、統(tǒng)籌考慮、適度開(kāi)發(fā)、確保底線”的基本原則，推動(dòng)改善流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，確保流域生態(tài)環(huán)境目標(biāo)與開(kāi)發(fā)建設(shè)目標(biāo)同步實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)流域的的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

總體思路：通過(guò)回顧性評(píng)價(jià)和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀調(diào)查，明確流域存在的主要生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，通過(guò)規(guī)劃環(huán)境影響識(shí)別分析確定流域生態(tài)保護(hù)定位和環(huán)保目標(biāo)，構(gòu)建可考量的適宜的定量化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，有重點(diǎn)地預(yù)測(cè)分析流域綜合規(guī)劃對(duì)于流域生態(tài)環(huán)境的影響，通過(guò)強(qiáng)化“生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單”（簡(jiǎn)稱(chēng)“三線一單”），優(yōu)化規(guī)劃方案，統(tǒng)籌考慮流域環(huán)境影響提出減緩對(duì)策措施，突出針對(duì)性、實(shí)用性、有效性和可操作性。

2 流域綜合規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)存在的主要 技術(shù)問(wèn)題

2.1 流域定位、規(guī)劃期生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)需進(jìn)一步清晰明確，規(guī)劃協(xié)調(diào)性分析有待加強(qiáng)

不同流域、不同河段的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能、水環(huán)境質(zhì)量、水資源特征、生態(tài)敏感性、開(kāi)發(fā)程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、環(huán)境問(wèn)題等均存在區(qū)域差異，流域綜合規(guī)劃是以開(kāi)發(fā)為主、還是保護(hù)為主、亦或并重實(shí)施，需要在規(guī)劃階段給予明確；而規(guī)劃的實(shí)施需要與國(guó)家和省市主體功能區(qū)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃、水環(huán)境功能區(qū)劃等空間劃分以及區(qū)域環(huán)境保護(hù)管理、水污染防治計(jì)劃等要求相互協(xié)調(diào)，亦需要規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)通過(guò)系統(tǒng)綜合識(shí)別分析給予確定。

2.2 規(guī)劃回顧和環(huán)境現(xiàn)狀分析有待深入，重大生態(tài)環(huán)境問(wèn)題需明確和突出，驅(qū)動(dòng)因分析尚需清晰和具體

上世紀(jì)80年代以來(lái)，全國(guó)各個(gè)流域相繼實(shí)施建設(shè)了梯級(jí)電站、調(diào)水、河道整治、護(hù)岸等眾多各類(lèi)工程，分屬不同級(jí)別（國(guó)家省市）、不同行政機(jī)構(gòu)（水利、水務(wù)、電力、農(nóng)業(yè)等部門(mén)）管理，部分流域出現(xiàn)了水生態(tài)系統(tǒng)功能退化、生物多樣性降低等生態(tài)問(wèn)題。就目前情況看，流域總體開(kāi)發(fā)工程類(lèi)別、規(guī)模、分布、運(yùn)行狀況以及環(huán)境現(xiàn)狀本底尚未清晰；流域開(kāi)發(fā)存在的突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題、資源環(huán)境制約因素、水生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)、流域代表性控制斷面或控制河段有待進(jìn)一步梳理；存在的資源環(huán)境關(guān)鍵問(wèn)題的驅(qū)動(dòng)因子、發(fā)生環(huán)節(jié)、實(shí)施監(jiān)管、責(zé)任主體等不甚清晰。

2.3 規(guī)劃方案預(yù)測(cè)分析未充分考慮流域綜合性，對(duì)不同情境下開(kāi)發(fā)任務(wù)帶來(lái)的長(zhǎng)期、累積、整體性影響關(guān)注不足

水環(huán)境影響分析應(yīng)關(guān)注規(guī)劃實(shí)施對(duì)重點(diǎn)敏感河段特別是考核斷面帶來(lái)的流域水文情勢(shì)變化、水環(huán)境質(zhì)量、資源環(huán)境承載能力的影響，應(yīng)充分關(guān)注灌區(qū)農(nóng)業(yè)退水的環(huán)境影響。明確定量或半定量的判斷分析結(jié)論，明確考核斷面能否實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)。

水生態(tài)影響分析應(yīng)全面識(shí)別流域重要生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)，結(jié)合規(guī)劃布局與其空間位置關(guān)系，深入分析規(guī)劃實(shí)施對(duì)生態(tài)系統(tǒng)完整性及主要服務(wù)功能影響，特別是魚(yú)類(lèi)“三場(chǎng)”一通道等棲息地產(chǎn)生的長(zhǎng)期性影響。

方案綜合論證應(yīng)在充分歸類(lèi)解析各類(lèi)建設(shè)活動(dòng)的基礎(chǔ)上，綜合各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃環(huán)境影響，疊加現(xiàn)有環(huán)境問(wèn)題，明確規(guī)劃實(shí)施后環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)狀況變化情況以及對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的累積性、長(zhǎng)期性和整體性影響。

2.4 環(huán)保目標(biāo)和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系針對(duì)性有待進(jìn)一步加強(qiáng)，指標(biāo)缺乏定量化，可達(dá)性分析缺失或前后需進(jìn)一步呼應(yīng)

流域環(huán)保目標(biāo)應(yīng)結(jié)合區(qū)域主體功能區(qū)劃、生態(tài)保護(hù)要求以及流域開(kāi)發(fā)定位梳理明確；評(píng)價(jià)指標(biāo)體系重點(diǎn)從水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水安全、社會(huì)經(jīng)濟(jì)等方面構(gòu)建，給出現(xiàn)狀值或描述，明確定量化的目標(biāo)要求。突出資源、生態(tài)、總量等紅線指標(biāo)。結(jié)合不同規(guī)劃方案下環(huán)境影響預(yù)測(cè)評(píng)價(jià)結(jié)論，逐一定量進(jìn)行環(huán)保目標(biāo)和評(píng)價(jià)指標(biāo)可達(dá)性分析。

2.5 落實(shí)“三線一單”不夠具體，優(yōu)化規(guī)劃方案較為保守，減緩對(duì)策措施針對(duì)性有待加強(qiáng)

2.5.1 明確流域生態(tài)空間及相應(yīng)管控要求

結(jié)合流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求、生態(tài)保護(hù)紅線和環(huán)境影響預(yù)測(cè)結(jié)論，明確流域生態(tài)空間和相應(yīng)管控要求，除各級(jí)法定保護(hù)區(qū)域外應(yīng)關(guān)注“三場(chǎng)一通道”、濕地等重要生境，以及水生態(tài)功能顯著退化河段。從維護(hù)和改善流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的角度，提出重點(diǎn)河段及岸線的功能定位和管控原則。

2.5.2 明確流域環(huán)境質(zhì)量底線及控制河段（斷面）水質(zhì)要求

根據(jù)流域水質(zhì)改善總體要求，明確重要敏感河段、水環(huán)境質(zhì)量考核斷面等重要斷面的具體環(huán)境指標(biāo)，結(jié)合區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)及水資源條件，提出河流（河段）污染物排放量和控制原則等建議。

2.5.3 明確水資源利用紅線及重點(diǎn)斷面生態(tài)流量控制方案

根據(jù)不同情景下規(guī)劃方案的水資源優(yōu)化利用建議，綜合考慮水文情勢(shì)變化預(yù)測(cè)結(jié)果和水生態(tài)保護(hù)需求，明確下游主要生態(tài)敏感河段（特別是魚(yú)類(lèi)產(chǎn)卵與洄游期等特殊時(shí)段）、重要斷面不同時(shí)期的生態(tài)流量指標(biāo)，明確流域重點(diǎn)河段的水資源利用上線指標(biāo)。

2.5.4 提出符合流域空間管控要求的環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單

結(jié)合國(guó)家和地方相關(guān)環(huán)境管理政策、水資源管理政策、水利水電開(kāi)發(fā)政策及流域生態(tài)空間劃分和管控要求，明確不同區(qū)域、重要敏感河段的環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單。

2.5.5 從規(guī)劃開(kāi)發(fā)布局、規(guī)模、方式、時(shí)序等方面明確優(yōu)化調(diào)整建議

在綜合分析規(guī)劃方案目標(biāo)與發(fā)展定位的環(huán)境合理性和可達(dá)性分析基礎(chǔ)上，對(duì)環(huán)境影響較大甚至環(huán)境影響難以接受的規(guī)劃內(nèi)容，提出明確的優(yōu)化調(diào)整建議，對(duì)現(xiàn)狀開(kāi)發(fā)強(qiáng)度較高、生態(tài)系統(tǒng)退化趨勢(shì)明顯的河段，應(yīng)提出有效補(bǔ)救措施。

2.5.6 關(guān)注優(yōu)化調(diào)整后規(guī)劃方案的主要環(huán)境影響結(jié)論，有針對(duì)性提出進(jìn)一步減緩環(huán)境影響的對(duì)策措施

結(jié)合控制性斷面的相關(guān)指標(biāo)，分析優(yōu)化調(diào)整后的規(guī)劃方案與流域現(xiàn)狀和原規(guī)劃方案的環(huán)境影響變化，提出生態(tài)和環(huán)境質(zhì)量是改善或惡化的明確結(jié)論，基于流域生態(tài)安全，就加強(qiáng)棲息地保護(hù)、復(fù)河流連通性、保障生態(tài)基流等方面，從工程、技術(shù)、管理方面系統(tǒng)提出減緩不利環(huán)境影響的對(duì)策措施。

3 流域綜合規(guī)劃環(huán)保目標(biāo)和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系 構(gòu)建

3.1 環(huán)境保護(hù)目標(biāo)確定思路

流域綜合規(guī)劃包括供水、灌溉、水力水電、航運(yùn)、防洪治澇、水土保持以及水資源保護(hù)等相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容，規(guī)劃中一般結(jié)合國(guó)家主體功能區(qū)劃、流域及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃以及開(kāi)發(fā)利用要求確定流域功能定位。

為落實(shí)流域生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的理念，規(guī)劃環(huán)評(píng)中應(yīng)結(jié)合流域功能定位，在全面梳理流域生態(tài)特征的基礎(chǔ)上，充分考慮流域水資源環(huán)境問(wèn)題和流域水生態(tài)安全要求，明確流域的生態(tài)定位，確定流域環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。

3.2 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建原則

評(píng)價(jià)指標(biāo)是流域綜合規(guī)劃方案實(shí)施過(guò)程中落實(shí)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的系統(tǒng)反映，是規(guī)劃方案優(yōu)化調(diào)整建議的重要支撐，是實(shí)現(xiàn)流域可持續(xù)發(fā)展生態(tài)保護(hù)成效的具體考量。構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系需遵循以下原則：

科學(xué)性原則。指標(biāo)體系要建立在對(duì)規(guī)劃與環(huán)境科學(xué)分析的基礎(chǔ)上，應(yīng)能反映流域綜合規(guī)劃的發(fā)展定位和環(huán)保目標(biāo)要求，指標(biāo)概念明確，能反映評(píng)價(jià)中所標(biāo)識(shí)的測(cè)度和系統(tǒng)特征。

整體性原則。流域綜合規(guī)劃作為統(tǒng)籌與相關(guān)同位、上位等規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策及相應(yīng)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目聯(lián)系起來(lái)的綜合性規(guī)劃，其環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)將規(guī)劃的相應(yīng)方案與資源、生態(tài)、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)作為一個(gè)整體，全面反映規(guī)劃與環(huán)境的相互聯(lián)系、相互影響狀況及發(fā)展趨勢(shì)。

差異化原則。受所在區(qū)域地理特征、水文特征、氣候單元、補(bǔ)水條件等不同因素的影響，不同流域具有其獨(dú)特的資源稟賦、自然環(huán)境和社會(huì)人文環(huán)境，因此不同流域綜合規(guī)劃及其影響特征亦有所差異，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建過(guò)程中應(yīng)體現(xiàn)不同資源環(huán)境特點(diǎn)的流域差異性。

關(guān)鍵性原則。為落實(shí)“三線一單”和水資源利用“三條紅線”的相關(guān)要求，從強(qiáng)化生態(tài)優(yōu)先、合理空間布局、提升資源效率等角度，指標(biāo)體系應(yīng)根據(jù)需要和指標(biāo)的內(nèi)涵按照主次層次構(gòu)建，宏觀控制層指標(biāo)反映全局性、宏觀性系統(tǒng)及影響，具體指標(biāo)則實(shí)現(xiàn)控制層目標(biāo)的具體性描述或數(shù)值，關(guān)注體現(xiàn)紅線的水生態(tài)、水安全、水健康等層面的關(guān)鍵性評(píng)價(jià)指標(biāo)。

操作性原則。在選取指標(biāo)時(shí)應(yīng)盡可能確定具有區(qū)域性、代表性、敏感性和綜合性的指標(biāo)，數(shù)據(jù)、資料易于獲取，對(duì)環(huán)境影響程度具有明顯的可度量性，有利于實(shí)施過(guò)程中管理部門(mén)的考量和管理。

3.3 推薦的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

本文依托作者承擔(dān)的2013年環(huán)保公益課題研究成果，遵循上述原則經(jīng)過(guò)綜合分析，篩選提出流域綜合規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（詳見(jiàn)表1），可供不同流域綜合規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作參照。

評(píng)價(jià)指標(biāo)體系力求體現(xiàn)指標(biāo)體系的普適性和差異性，圍繞水資源效率、水環(huán)境質(zhì)量、水生態(tài)保護(hù)、水安全保障和社會(huì)經(jīng)濟(jì)綜合效益五個(gè)主題來(lái)構(gòu)建，分為紅線、關(guān)鍵、可選和特性4類(lèi)指標(biāo)共計(jì)30項(xiàng)。其中紅線指標(biāo)（5項(xiàng)），包括水資源開(kāi)發(fā)利用率、水功能區(qū)/水環(huán)境功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、生態(tài)保護(hù)紅線、敏感河段或斷面生態(tài)流量或生態(tài)需水量保證率、集中式飲用水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率）作為剛性約束應(yīng)在流域綜合規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中充分落實(shí)，關(guān)鍵指標(biāo)（8項(xiàng)）作為實(shí)現(xiàn)流域綠色發(fā)展目標(biāo)的必備評(píng)價(jià)指標(biāo)，可選指標(biāo)（12項(xiàng)）和特性指標(biāo)（5項(xiàng)）可根據(jù)流域的典型特征和資料的獲取程度甄選。

4 展望建議

4.1 流域綜合規(guī)劃環(huán)評(píng)技術(shù)規(guī)范亟待完善

目前流域綜合規(guī)劃環(huán)評(píng)工作開(kāi)展的指導(dǎo)規(guī)范文件僅有《江河流域規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)規(guī)范》（SL45-2006）、《流域規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)指導(dǎo)意見(jiàn)》（辦水總〔2013〕158號(hào)）和《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 總綱（HJ 130-2014）》等，為進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)策建議對(duì)流域綜合規(guī)劃實(shí)施的約束和指導(dǎo)作用，急需行業(yè)的技術(shù)方法導(dǎo)則以及實(shí)施效果評(píng)估與反饋機(jī)制等管理辦法出臺(tái)。

4.2 流域綜合規(guī)劃環(huán)評(píng)相關(guān)技術(shù)方法、評(píng)價(jià)指標(biāo)閾值或評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)有待進(jìn)一步研究

流域綜合規(guī)劃本身的特殊性決定了其對(duì)環(huán)境資源、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響具有關(guān)聯(lián)性、連續(xù)性、潛在性和累積性等影響特征，規(guī)劃實(shí)施帶來(lái)的水文情勢(shì)律變化的累積影響途徑、作用機(jī)理、影響效應(yīng)特別是對(duì)流域生態(tài)系統(tǒng)健康和服務(wù)功能影響的定量化評(píng)價(jià)技術(shù)方法需深入研究，可操作、能考量的適用于不同流域的評(píng)價(jià)指標(biāo)閾值特別是水生態(tài)影響評(píng)價(jià)指標(biāo)遵循的標(biāo)準(zhǔn)值仍需進(jìn)一步研究確定。

4.3 嚴(yán)格流域綜合規(guī)劃實(shí)施的水資源開(kāi)發(fā)、水環(huán)境質(zhì)量準(zhǔn)入約束和生態(tài)補(bǔ)償

適時(shí)組織流域綜合規(guī)劃實(shí)施影響核查，檢查落實(shí)規(guī)劃實(shí)施情況、規(guī)劃環(huán)保措施和優(yōu)化調(diào)整建議落實(shí)情況、流域水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管情況、項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施污染排放準(zhǔn)入情況等，將地方政府及其相關(guān)部門(mén)流域綜合規(guī)劃環(huán)保工作開(kāi)展情況納入日常環(huán)境保護(hù)督查；研究建立規(guī)劃環(huán)評(píng)違法責(zé)任調(diào)查移交機(jī)制，探索建立流域生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度，嚴(yán)格落實(shí)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，健全完善流域綜合規(guī)劃環(huán)評(píng)會(huì)商機(jī)制，強(qiáng)化流域上中下游的聯(lián)防聯(lián)控和區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償。