曹蕾+李煒程

摘 要：國家級新區(qū)的設立承載著歷史發(fā)展重任，江北新區(qū)是我國第十三個、江蘇省首個國家級新區(qū)。作為華東面向內(nèi)陸腹地的戰(zhàn)略支點，新區(qū)在區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎、自然資源等方面具有天然優(yōu)勢。在當前生態(tài)文明建設的大背景下，江北新區(qū)必須秉承“綠色”發(fā)展理念，以生態(tài)文明建設為指導，開展新區(qū)建設工作，走可持續(xù)、綠色、協(xié)調(diào)發(fā)展道路。本文從生態(tài)治理角度對新區(qū)的現(xiàn)狀進行綜合性描述，并提出以下建議：堅持江北新區(qū)綠色生態(tài)發(fā)展道路；推動江北新區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代化；健全江北新區(qū)行政管理體制；建立新區(qū)生態(tài)治理交流圈。

關鍵詞：生態(tài)治理；江北新區(qū)；生態(tài)發(fā)展；發(fā)展策略

中圖分類號：D616 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）04-0015-02

2015年6月27日，國務院印發(fā)《關于同意設立南京江北新區(qū)的批復》，正式批復同意設立南京江北新區(qū)。國家級新區(qū)的確立，對于全面深化改革、擴大開放、推動體制機制創(chuàng)新、實現(xiàn)長江中上游地區(qū)協(xié)同發(fā)展具有重要意義。要以塑造東部沿海地區(qū)轉(zhuǎn)型示范區(qū)為首要目標，以創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化建設為中心，進行區(qū)域建設。江北新區(qū)的成功設立，帶來前所未有的發(fā)展機遇，同時在區(qū)域合作、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、城市功能明確化等方面也面臨著挑戰(zhàn)。

一、南京江北新區(qū)發(fā)展概況

江北新區(qū)位于南京市長江以北，涵蓋六合區(qū)、浦口區(qū)以及棲霞區(qū)八卦洲街道，下轄21個街道和1個鎮(zhèn)，與揚州接壤，總面積約2 451平方公里。作為國家深化改革、推動制度創(chuàng)新的先導區(qū)，作為新時期國家打造長江經(jīng)濟支撐帶的重大策略支點，江北新區(qū)肩負著推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級與新型城鎮(zhèn)化，打造產(chǎn)業(yè)高端、生態(tài)宜居的城市新區(qū)，成為加快現(xiàn)代化建設和提升國際競爭力新引擎的重任。

（一）江北新區(qū)生態(tài)優(yōu)勢明顯

南京江北新區(qū)南臨長江、背靠老山，自然資源豐富。區(qū)域內(nèi)主要干流河有長江南京段和滁河，支流河眾多，生態(tài)環(huán)境良好，生物多樣性豐富。根據(jù)《南京市生態(tài)紅線區(qū)域保護規(guī)劃》，區(qū)域內(nèi)有馬嶺省級自然保護區(qū)、老山國家森林公園、金牛湖省級國家森林公園等4處省級以上森林公園；龍王山風景區(qū)；2處地質(zhì)遺址公園等9大類46個區(qū)域。此外，新區(qū)內(nèi)還有翠柏、銀杏等國家重點保護的野生植物以及各類野生動物數(shù)百種。

（二）江北新區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀

2015年是江北新區(qū)全新開局的首要之年，新區(qū)實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值 1 465 億元，同比增長 10.04%；一般公共預算收入完成 155.41 億元，增長15.49%；全社會固定資產(chǎn)投資完成 1 363.59 億元，增長3.23%，新區(qū)建設實現(xiàn)平穩(wěn)開局。

（三）江北新區(qū)科研優(yōu)勢獨特

江北新區(qū)生態(tài)條件得天獨厚，風景優(yōu)美，生態(tài)觀光潛力巨大。良好的生態(tài)條件為吸引高新人才的落戶奠定了環(huán)境基礎。高新區(qū)、化工園、海峽兩岸科工園3個國家級園區(qū)，浦口經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、六合經(jīng)濟開發(fā)區(qū)2個省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，以及江北高校群，為新區(qū)發(fā)展奠定了良好的產(chǎn)業(yè)基礎，提高了打造高新科技研發(fā)轉(zhuǎn)化基地的可能性。江北地區(qū)獨特深厚的文化底蘊，有助于建設江北文化產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)意文藝區(qū)。

（四）江北新區(qū)交通便利

產(chǎn)業(yè)重大項目加快推進，創(chuàng)新發(fā)展初具特色。全力引進海外高端創(chuàng)新資源，打造科技創(chuàng)新重要平臺，攜手高校合作共建，強化高校科技支撐力。園區(qū)內(nèi)綠色化工、精細化工、汽車、生物醫(yī)藥、軌道交通、北斗通信等一批主導產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)競爭力逐步增強。浦口新城建設全面啟動，推動江北地區(qū)發(fā)展空間、發(fā)展資源在更高層面上的整合拓展。地鐵三號線、十號線順利通車，揚子江、長江隧道免費通行；江北大道、沿山大道、寧滁快速通道等道路的順利建成為江北新區(qū)融入主城、江南江北協(xié)同合作共同發(fā)展提供了良好的交通基礎。

（五）江北新區(qū)行政管理體制現(xiàn)狀

為使新區(qū)行政管理體制與經(jīng)濟社會發(fā)展目標相適應，南京市對新區(qū)行政管理體制進行了設計與安排。2013年，南京市成立了江北新區(qū)管理委員會（籌）、中共南京市委江北新區(qū)工作委員會（籌），并明確規(guī)定由江北新區(qū)管理委員會（籌）、江北新區(qū)工作委員會（籌）負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有關工作。2014年，南京市又設立了江北新區(qū)領導小組。目前，江北新區(qū)采取功能區(qū)與行政區(qū)分散化的管理與發(fā)展模式，這一模式雖然減少了改革的阻力，有利于基礎設施的建設，但是從長遠來看，在這一模式下，管理職責主體界定不夠清晰，容易導致利益沖突，最終造成行政效率低下。

二、江北新區(qū)發(fā)展的困境分析

綜觀江北新區(qū)的發(fā)展過程，其在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、環(huán)境污染問題、行政管理體制方面還存在著制約新區(qū)發(fā)展的諸多因素，新區(qū)發(fā)展面臨困境，急需理念、制度、技術層面的支持。

（一）江北新區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級任務艱巨

當前，江北新區(qū)的工業(yè)主要以石化、鋼鐵類以及建材等高效能、高污染傳統(tǒng)制造業(yè)為主，傳統(tǒng)重工業(yè)比重居高不下。其中化學原料及化學制品制造業(yè)總量位居江北工業(yè)首位。新區(qū)內(nèi)有國家級開發(fā)區(qū)2 家、省級園區(qū)和市級園區(qū)各4家。園區(qū)內(nèi)存在產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、重復建設等問題，市、區(qū)一級的園區(qū)普遍產(chǎn)業(yè)層級較低，規(guī)模有限，但占用了較多的土地資源，急需提升產(chǎn)業(yè)聚集度，對于資源實現(xiàn)優(yōu)化配置，最大限度地提升園區(qū)效能。此外，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，特別是三次產(chǎn)業(yè)，服務業(yè)占其經(jīng)濟總量的比重約為40%，其中批發(fā)零售、住宿、房地產(chǎn)等傳統(tǒng)服務行業(yè)占比較大，生產(chǎn)性服務業(yè)，例如科技研發(fā)、資訊類、創(chuàng)意文化類總體規(guī)模較小。

（二）江北新區(qū)重工業(yè)污染問題突出

新區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，石化、鋼鐵、電力等產(chǎn)業(yè)集聚度高、規(guī)模大，重工業(yè)污染問題嚴重。由于區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)規(guī)模大、比重高，全年總用水量占南京全市用水總量接近50%。污染源較多，主要污染物排放強度遠超過全市平均水平，單位 GDP 化學需氧量和二氧化硫排放強度分別為全市的 3.1 倍和 2.8 倍；單位國土面積化學需氧量和二氧化硫的排放量分別為全市的 1.6 倍和 1.4 倍。重污染還導致大氣環(huán)境、水環(huán)境等方面存在問題。大廠、化工園等重污染聚集地，空氣質(zhì)量較差。水環(huán)境狀況不容樂觀，污染問題普遍存在，檢測達標率較低，環(huán)境基礎設施建設相對滯后，污水處理系統(tǒng)極不完善。此外，新區(qū)的化工帶臨江，碼頭危險品種類繁多、數(shù)量巨大，存在安全隱患，加大了環(huán)境保護工作的難度。

（三）江北新區(qū)行政體制帶來發(fā)展阻力

在城鎮(zhèn)建設與產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，南京市江北新區(qū)仍然沿襲原功能區(qū)與行政區(qū)的地域界線與發(fā)展特色。在管理體制上，江北新區(qū)采取了分散化的管理與發(fā)展模式，結(jié)合江北新區(qū)政治經(jīng)濟社會發(fā)展的資源條件與產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，在初期著力抓本區(qū)域的經(jīng)濟社會建設，調(diào)動功能區(qū)與行政區(qū)的積極性，重點搞好基礎設施建設。這種管理模式雖然在短期內(nèi)推動了改革的進程，但是從長遠來看，這種管理模式卻是弊大于利。首先，在這種管理模式鞏固了江北地區(qū)原有的獨立交叉的產(chǎn)業(yè)局面與內(nèi)耗式的競爭形式，阻礙了新區(qū)資源的優(yōu)化配置。其次，這種模式下，管理主體職責不夠清晰明確，為了維護自身利益，各個部門各自為政，嚴重降低了行政效率。最后，政府對功能區(qū)與行政區(qū)的激勵性政策不夠明朗，導致功能區(qū)與行政區(qū)建設熱情低下，最終阻滯新區(qū)建設的整體性推進。

三、推進江北新區(qū)生態(tài)發(fā)展建設的建議

江北新區(qū)在發(fā)展機遇面前，面對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、環(huán)境整治、體制改革等問題，應堅持綠色發(fā)展、共享發(fā)展理念，建設生態(tài)、和諧的江北新區(qū)。

（一）堅持江北新區(qū)綠色生態(tài)發(fā)展道路

實現(xiàn)生態(tài)文明的建設目標是江北新區(qū)發(fā)展的最良好的態(tài)勢。第一，建立綠色低碳示范區(qū)，在排污總量一定的前提之下，實行排污交易制度并完善相應的排污監(jiān)測系統(tǒng)，在示范區(qū)內(nèi)有償使用排污權(quán)，使企業(yè)為降低治理成本，自覺減少排污。第二，轉(zhuǎn)變考核方法。江北新區(qū)是一個新興的區(qū)域，因此，過去我們所追求的片面的以經(jīng)濟總量和經(jīng)濟發(fā)展的速度為核心的考核區(qū)域發(fā)展的方法已不再適用?，F(xiàn)今，我們對于園區(qū)的管理可通過建立差別化的考核方法，激發(fā)企業(yè)的活力，實現(xiàn)生態(tài)文明的建設目標。第三，綠化改造，尤其是要加強建設生態(tài)防護林等綠化工作，利用江北地區(qū)資源優(yōu)勢與城市發(fā)展相結(jié)合，構(gòu)建城市度假休閑中心，促進江北地區(qū)的新發(fā)展，樹立一個綠色文明、生態(tài)良好的新區(qū)形象。

（二）推動江北新區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代化

江北新區(qū)擁有豐富的資源，通過產(chǎn)業(yè)優(yōu)化轉(zhuǎn)型升級，逐步推進現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的構(gòu)建。一是制造業(yè)的轉(zhuǎn)型。隨著科技發(fā)展，傳統(tǒng)的以勞動密集型為特征的制造業(yè)面臨著許多新的壓力，轉(zhuǎn)型升級已經(jīng)成為構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)的重要標志。二是推動戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)代表著科技創(chuàng)新的方向，江北新區(qū)應著重將綠色化工、軌道交通等新興產(chǎn)業(yè)作為未來的發(fā)展目標，樹立創(chuàng)新的理念，加快科技攻關，積極探索江北新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新模式。三是加快服務業(yè)的發(fā)展。通過推動現(xiàn)代物流、信息服務及安全服務等現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展，有效緩解就業(yè)壓力，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。四是推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。堅持因地制宜，充分結(jié)合江北新區(qū)的資源條件，發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，促進農(nóng)業(yè)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟、生態(tài)、社會效益的提高，有效促進都市型現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

（三）健全江北新區(qū)行政管理體制

領導力量是新區(qū)發(fā)展的關鍵因素，健全江北新區(qū)行政管理體制，可保障新區(qū)發(fā)揮強而有力的領導力量。新區(qū)的領導力量不是指新區(qū)管委會（黨工委）無論任何事都施行直接的管理，而更多的是要管委會通過現(xiàn)今政府所推崇的簡政放權(quán)有效地對新區(qū)進行規(guī)劃。首先，通過管委會派出職能機構(gòu)或功能區(qū)、行政區(qū)自建承接機構(gòu)的形式，承接管委會、功能區(qū)和行政區(qū)的新區(qū)政策與服務。通過電子政務等形式，實現(xiàn)提高公共服務效率的目標。其次，管理主體在經(jīng)濟管理和社會管理方面的職責需要清晰界定。重新梳理功能區(qū)與行政區(qū)的管理權(quán)責，同時確立各主體在經(jīng)濟和社會管理方面的職責，推動新區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。最后，以投資管理與收益分配制度為動力推動新區(qū)的持續(xù)發(fā)展。新區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不僅需要了解前期的投資政策，同時在后期的分配機制上，也要落實具體的相關政策。

（四）建立新區(qū)生態(tài)治理交流圈

構(gòu)建新區(qū)生態(tài)治理交流圈，推動新區(qū)治理主體的多元化，這是江北新區(qū)生態(tài)發(fā)展的智力源泉與人才隊伍保障。一方面，建立生態(tài)交流圈可以有效發(fā)揮新區(qū)智庫的力量，而新區(qū)智庫的建立需要法律部門、生態(tài)學、資源環(huán)境等多個部門專業(yè)人才的配合。另一方面，結(jié)合江北地區(qū)高校集聚的特點及優(yōu)勢，在擴充智庫力量的同時，充分利用各高校的資源開展交流與合作，包括南京工業(yè)大學、東南大學、南京信息工程大學等多所高校之間的合作聯(lián)盟。此外，江北新區(qū)政府應積極鼓勵并支持高校聯(lián)合，為高校聯(lián)合提供資源保障，激發(fā)高?；盍?，使其積極主動地為江北新區(qū)未來的發(fā)展出謀劃策。

誠然，江北新區(qū)生態(tài)發(fā)展道路不是一蹴而就的，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、環(huán)境問題治理、行政管理體制改革等方面新區(qū)應以生態(tài)發(fā)展理念為指導，堅持走綠色、生態(tài)發(fā)展道路，建設和諧、共享的新區(qū)，科學謀劃新區(qū)長遠發(fā)展。

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