陸陽+唐一芝

摘要：社會治理背景下檔案制度將呈現(xiàn)出主體多元化、手段信息化、工作法制化、管理高效化等特征。為達(dá)成以上制度創(chuàng)新目標(biāo)，本文深入剖析了檔案制度創(chuàng)新的五大基礎(chǔ)要素：理論基礎(chǔ)、社會認(rèn)同、科學(xué)技術(shù)、大眾傳媒與法律規(guī)范。

關(guān)鍵詞：社會治理檔案制度制度創(chuàng)新

Abstract： The development of archives institu？ tion would present new characteristics including multi- subject， information- based means， policy le？ galization， high-efficient management from the per？ spective of social governance. In order to achieve goals above， the article analyzes five basic factors of archives institution innovation： theoretical basis， so？ cial identification， science and technology， mass me？ dia， rules of law.

Keywords： Social governance； Archives institu？ tion； Institutional innovation

“社會治理”一詞發(fā)端于20世紀(jì)70年代西方國家的治理理論，它是對傳統(tǒng)意義上“政府管理”的挑戰(zhàn)，意味著新型的社會管理模式正在形成。國內(nèi)學(xué)者21世紀(jì)初開始對該理論進(jìn)行了深入探討，形成了中國視角的社會治理觀念，國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為“社會治理”的本質(zhì)特征在于“它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與市民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)”。[1]社會治理的核心意義在于提升政府治理能力，同時納入社會組織的力量，通過治理主體間的合作來促進(jìn)社會的公平正義。

社會治理視角下的檔案制度創(chuàng)新，首先應(yīng)當(dāng)從制度主體調(diào)整起步，以技術(shù)與正式規(guī)則作為保障，以效率追求作為目標(biāo)，四者共同構(gòu)成一個完整的創(chuàng)新體系。為此，檔案制度創(chuàng)新應(yīng)具備主體多元化、手段信息化、工作法制化和管理高效化的特點。第一，主體多元化，即檔案管理的主體不局限于檔案機構(gòu)人員本身，也包括公民個人、社會組織、社會團體等其他社會力量的參與；第二，手段信息化，即要求檔案管理重視科學(xué)技術(shù)的運用，實現(xiàn)從單純的紙質(zhì)管理向電子管理，從以手動查找、保管向自動查考、利用轉(zhuǎn)變；第三，工作法制化，即要求以法律法規(guī)規(guī)范檔案實體與管理人員，堅持檔案管理有法可依、有法必依，有效落實檔案管理工作的責(zé)任制與監(jiān)督制；第四，管理高效化，即要求檔案管理實現(xiàn)高效優(yōu)質(zhì)，運用大眾傳媒、社交媒體等手段推進(jìn)檔案成果的利用與傳播，提升檔案管理機構(gòu)的工作效率與質(zhì)量。要達(dá)成以上制度創(chuàng)新目標(biāo)，需要相應(yīng)的基礎(chǔ)條件，我們將從理論基礎(chǔ)、社會認(rèn)同、科學(xué)技術(shù)、大眾媒體以及法律規(guī)范等方面來討論檔案制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)。理論基礎(chǔ)與社會認(rèn)同為主體多元化認(rèn)識提供了支撐條件，科學(xué)技術(shù)則是手段信息化的前提條件，大眾媒體為管理高效化提供了重要平臺，法律規(guī)范則無疑是工作法制化的基石。

一、理論基礎(chǔ)

（一）制度成本理論

經(jīng)濟學(xué)家科斯在《企業(yè)的性質(zhì)》一文中提出“交易費用”的概念之后，這一經(jīng)典概念在經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)組織、制度變遷等研究領(lǐng)域都占據(jù)了重要的地位。此后，諾斯在關(guān)于制度變遷理論中交易費用的討論給出了更明確的解釋：交易費用是“決定一種政治或經(jīng)濟體制結(jié)構(gòu)的制度基礎(chǔ)”。[2]

根據(jù)諾斯的制度變遷理論，國家治理模式從社會控制向社會治理的轉(zhuǎn)變，正是尋求交易費用優(yōu)化的過程。一般我們將作用于制度的交易費用稱為制度成本，社會治理背景下的檔案制度創(chuàng)新，可視為出于降低傳統(tǒng)檔案制度高昂成本所進(jìn)行的調(diào)整。制度成本理論為檔案制度創(chuàng)新提供了理論支撐，也為創(chuàng)新的實現(xiàn)與否提供了評判標(biāo)準(zhǔn)。

（二）公民社會理論

公民社會是從英語“civil society”翻譯而來，又被譯作“市民社會”。公民社會就是“處于個人與國家之間有組織的社會生活領(lǐng)域，是與國家相對等的一種實體，是聯(lián)系個人和國家的媒介和橋梁，是形成穩(wěn)定而長久的自由、寬容和社會參與的政治模式的社會資本?！盵3]公民社會理論從國家和公民社會的二維視角將國家與公民社會的博弈關(guān)系分為強國家——強社會、強國家——弱社會、弱國家——弱社會、弱國家——強社會和國家與社會對等合作五種模式。不過，在現(xiàn)代社會實踐中弱國家的模式極為罕見，在此不作討論。

在封閉的社會控制和半封閉的社會控制階段，國家與社會同構(gòu)，政治強大，社會萎縮，屬于強國家——弱社會模式，社會組織發(fā)育極不完善，自主性相對政府組織來說極小。然而在社會治理階段，社會形態(tài)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、生活方式、人與人之間的聯(lián)系形式等各方面均發(fā)生巨大變化，此時的國家與公民社會之間形成既相互制約又相互協(xié)調(diào)的關(guān)系，國家與公民社會之間的模式由強國家——弱社會轉(zhuǎn)變?yōu)閺妵摇獜娚鐣?，并不斷向國家與社會對等合作轉(zhuǎn)變。也就是說，公民社會的活力被激活，依賴于公民社會生存的社會組織以及在公民社會中迫切尋求發(fā)聲的公民得到了更優(yōu)越的民主環(huán)境。因此，公民社會理論的發(fā)展也為社會治理提供了理論依據(jù)，為檔案制度創(chuàng)新提供了價值依托。

（三）公共服務(wù)理論

公共服務(wù)理論認(rèn)為政府服務(wù)于公民，公共利益是就共同利益進(jìn)行對話的結(jié)果，公共行政官員必須重視公民權(quán)，關(guān)注法令和憲法、社區(qū)價值、政治規(guī)范、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和公民利益。該理論向我們傳達(dá)了一個核心概念：政府屬于它的公民，這與檔案制度創(chuàng)新所強調(diào)的政府不再是檔案管理權(quán)力的單一擁有者這一觀點不謀而合。從公共事務(wù)的角度來看，檔案既具有作為社會管理工具及公共信息的公共產(chǎn)品屬性，又具有公民隱私的私人物品屬性，無論是作為公共產(chǎn)品，還是作為私人物品，為公眾服務(wù)是檔案的終極價值所在。事實上，經(jīng)過足夠的時間沉淀，絕大部分檔案具備能夠為社會公民共享共知的條件。這就意味著檔案公共產(chǎn)品屬性凸顯，政府需要通過放權(quán)檔案管理來實現(xiàn)它服務(wù)公民、尊重社會組織與公民集體參與的職能。公共服務(wù)理論為檔案制度創(chuàng)新提供了極好的管理思路和理念，檔案制度的創(chuàng)新也需要政府充當(dāng)普通民主的公正協(xié)調(diào)者，保護(hù)公民的權(quán)利和自由，保障民權(quán)、關(guān)注民生、激發(fā)民資、開發(fā)民智。

二、社會認(rèn)同

（一）公民對檔案權(quán)益的爭取

當(dāng)下社會發(fā)展階段中，公民意識日漸成熟，不少公眾開始關(guān)注自身檔案權(quán)益。在維權(quán)意識主導(dǎo)下，相關(guān)的檔案權(quán)益爭取行為也在不斷增加。2014年9月，最高人民法院公布了人民法院關(guān)于政府信息公開的十大案例，包括余穗珠起訴海南省三亞市國土環(huán)境資源局案、奚明強起訴中華人民共和國公安部案、王宗利起訴天津市和平區(qū)房地產(chǎn)管理局案等，內(nèi)容涉及對公眾要求政府行政處罰金額、房屋用地、拆遷協(xié)議、方針政策等的公開，起訴對象上至國家公安部，下至縣鎮(zhèn)級人民政府。由此可見，廣大群眾對參與管理檔案擁有較大的熱情，并積極捍衛(wèi)自己的合法權(quán)益。

（二）社會組織對檔案建設(shè)的參與

檔案制度創(chuàng)新要求檔案管理主體多元化，其中，社會組織的作用日益彰顯。當(dāng)前討論較為熱烈的社群檔案管理領(lǐng)域，許多社群檔案館都是由社群組織主體自發(fā)建設(shè)并自主管理的，如“英國的黑人社群，加勒比移民社群，加拿大的同性戀社群，澳大利亞西部的努家原住民社群，均建立了自己的檔案保管場所”。[4]此外，還有一些專業(yè)性的檔案社會組織也在發(fā)揮重要的作用，如美國檔案工作者協(xié)會、中國檔案學(xué)會等，它們均設(shè)立了規(guī)則章程，定期舉辦全國性的大會，并擁有屬于自己的理事會，開設(shè)教育與培訓(xùn)講座，舉辦各類吸引公眾的展覽。社會組織在檔案管理中的參與積極、主動，且擁有一批成功案例，這為檔案制度創(chuàng)新的順利推進(jìn)帶來極大裨益。

（三）政府機構(gòu)對社會需求的順應(yīng)

政府掌握的社會資源與自身權(quán)力地位的特殊令它可以輕而易舉地獲得最大利益。很大程度上，它可以決定社會能做什么，不能做什么。因此，在所有的社會認(rèn)同中，政府的放權(quán)至關(guān)重要。政府的放權(quán)主要基于政府主體對人本思想的肯定以及對自身管理地位的維護(hù)。

早期的國家不但對實體資源進(jìn)行集中控制，對信息資源也呈現(xiàn)出伴隨的壟斷控制狀態(tài)，這種壟斷性的全面控制使得檔案制度主體呈現(xiàn)國家獨大的局面，而隨著社會宏觀制度的變遷，社會生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)換為以信息為核心，國家發(fā)現(xiàn)自己在信息乃至檔案制度供給中的作用單靠壟斷與限制信息流量已經(jīng)不能實現(xiàn)預(yù)期的收益，反倒是提供更多的公共信息使得社會系統(tǒng)的運作更加順暢，管理成本降低，效率提升，而且公民的檔案權(quán)益意識也與日俱增，不公開反而使得政府的合法性受到質(zhì)疑。

三、科學(xué)技術(shù)

（一）檔案資源共享

檔案制度創(chuàng)新要求應(yīng)當(dāng)被公開的檔案信息能夠被社會公眾廣泛獲知，這就需要一系列科學(xué)技術(shù)的運用來實現(xiàn)檔案信息獲取渠道的暢通。相關(guān)的技術(shù)包括VPN技術(shù)、XML技術(shù)、WEB技術(shù)、云計算技術(shù)等。

這些技術(shù)使得用戶獲取檔案信息的過程更簡單，任何連入Internet、Intranet、Extranet的計算機都可以獲取該數(shù)據(jù)倉庫的數(shù)據(jù)或應(yīng)用程序，而無需與倉庫的服務(wù)器相連。云計算技術(shù)甚至為用戶提供了一個外在的管理平臺，用戶僅需通過WEB瀏覽器登錄到該平臺便可以發(fā)布或獲取信息，組織機構(gòu)也只需花費較少的金額建設(shè)和維護(hù)。由此，這些技術(shù)為建立檔案信息公共空間提供了技術(shù)支撐，公民只需登錄云平臺，即可將自身獲取的檔案合法信息與網(wǎng)民共享，而不受信息容量、服務(wù)器維護(hù)等方面的影響，檔案資源共享得以由此便利地全面實現(xiàn)。

（二）檔案信息利用

IIIP智能信息推拉技術(shù)的出現(xiàn)促進(jìn)了檔案利用的人性化。它以提高信源對用戶興趣的推測水平以及用戶檢索信息的準(zhǔn)確度，實現(xiàn)個性化的信息推送服務(wù)。這種技術(shù)一方面令檔案用戶發(fā)揮主觀能動性，正視自己的檔案利用需求，糾正、完善檢索行為以提高檔案利用的速度；另一方面，也幫助信息提供者實時掌握用戶需求，深度分析用戶檢索心理，并及時提供個性化的檔案信息，促進(jìn)檔案提供者與利用者間關(guān)系的和諧。

RSS技術(shù)在新聞以及網(wǎng)站中的運用也幫助普通公民及時獲得檔案開發(fā)成果。用戶運用RSS技術(shù)的網(wǎng)站提供的聚合新聞目錄列表中訂閱自己感興趣的欄目，便會及時獲得所訂閱頻道的最新內(nèi)容。參與檔案管理的普通公民可以足不出戶在閱讀器中獲知即時公布的檔案信息，并且與檔案信息的提供者，或者是國家、社會組織，又或者是公民個人互動交流，實現(xiàn)信息的聚合。

四、大眾媒體

（一）檔案信息傳播范圍的拓展

社會治理下的檔案制度創(chuàng)新，要求營造全民管“檔”、全民建“檔”的氛圍，而擴大全社會公民的檔案管理意識，傳播公民參與檔案管理的成效，需要借助大眾媒體的作用。

電視媒體已然對檔案信息的開發(fā)抱有極大的興趣。如北京衛(wèi)視利用檔案信息制作的電視節(jié)目《檔案》，自2009年開播以來，收視率居高不下。該節(jié)目選材涵蓋民生百態(tài)，緊跟時代脈搏，結(jié)合各種影像資料、圖片、當(dāng)事人口述等檔案信息，披露國內(nèi)大案要案、社會傳奇、情感故事。電視媒體對原本沉封檔案的再披露，向社會大眾普及了檔案歷史信息，加快了檔案資源的傳播。

微博、微信、Twitter、Facebook等新媒體的普及實現(xiàn)了公民“足不出戶而知天下事”的心愿。簡單、便捷、使用人群廣的新媒體，令檔案信息得以快速在不同的公民個人平臺中流轉(zhuǎn)，據(jù)此提高公民實現(xiàn)信息權(quán)的效率。在此基礎(chǔ)上，公民個人也愿意借助平臺與虛擬網(wǎng)絡(luò)背后千千萬萬真實的人群分享自己獲知的合法、準(zhǔn)確的檔案信息，實現(xiàn)人與人、群體與群體之間的互動。國家也借助媒體平臺與公民積極展開互動，如上海市浦東新區(qū)建立了官方微博，發(fā)布由公民提供的反映上海生活百態(tài)的照片，并積極回復(fù)公眾留言；美國國家檔案館曾在Flickr上開展“通過透視鏡”系列項目，邀請用戶對千余張照片進(jìn)行標(biāo)注，或者寫下某張照片激起的個人記憶，或上傳相似照片等。[5]

（二）檔案信息管理成效的監(jiān)督

社會輿論監(jiān)督是當(dāng)今社會管理監(jiān)督體系中的重要部分，大眾媒體的強勢話語權(quán)和廣泛的影響力，使其在很大程度上影響社會輿論的方向。近年來大眾媒體對檔案管理的監(jiān)督十分嚴(yán)密。2015年，《新聞1+1》欄目就干部人事檔案管理中的檔案造假進(jìn)行曝光，并質(zhì)疑檔案工作者在檔案信息核實、管理過程中的不作為。同期，《新京報》也發(fā)表文章《干部人事檔案信息不妨有限度公開》，為干部檔案信息公開施加壓力。而廣大公民則利用微博、微信、Facebook等各種社交平臺表達(dá)對檔案權(quán)益的追求以及對檔案信息被隱瞞、篡改的質(zhì)疑，并質(zhì)詢有關(guān)國家部門及媒體公知，希望可以得到社會各界的關(guān)注并有效解決問題。可見，大眾媒體在監(jiān)督檔案信息管理中發(fā)揮了積極的作用。

五、法律規(guī)范

（一）信息公開范圍的劃定

社會治理背景下的檔案制度創(chuàng)新，是對國家、社會組織與公民在檔案管理中作用和地位的協(xié)調(diào)，并據(jù)此進(jìn)行的一系列管理思維、方式、手段的轉(zhuǎn)變。實質(zhì)上，這種創(chuàng)新是對檔案信息權(quán)的再分配，以實現(xiàn)制度的優(yōu)化，降低政府的行政成本。

我國《政府信息公開條例》的頒布在一定程度上為政府公開檔案信息的范圍提供了依據(jù)。該條例第二章共用四條二十七款對“應(yīng)當(dāng)公開”“重點公開”“不予公開”的政府信息予以界定，認(rèn)為“涉及公民、法人或者其他組織切身利益的”“需要社會公眾廣泛知曉或者參與的”“反映本行政機關(guān)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的”以及“其他按照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動公開的”必須公開。[6]

美國的《信息自由法》列舉了不予公開的例外信息（包括涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私等九類信息），并說明除此之外的其他信息必須按慣例公開，同時援引《隱私權(quán)法》和《陽光中的政府法》作為信息公開的補充內(nèi)容；英國的《信息公開法案》同樣以“公開為原則，不公開為例外”，規(guī)定了豁免信息的內(nèi)容，但同時指出，當(dāng)豁免信息對公眾利益至關(guān)重要之時，也可以適當(dāng)公開。

可見，法律法規(guī)對檔案信息公開的規(guī)定主要采用列舉公開內(nèi)容以及列舉不公開內(nèi)容，其他均被視為可公開信息，并同時強調(diào)與社會生活息息相關(guān)的信息應(yīng)當(dāng)予以公開。這些科學(xué)且與時代共進(jìn)的法律，在新型檔案制度下為保障公民信息獲取權(quán)提供了法律依據(jù)。

（二）信息獲取渠道的暢通

當(dāng)前一些相關(guān)法規(guī)、規(guī)章也為社會組織與公民合理合法獲取檔案信息并參與管理做出了規(guī)定?！稒n案法實施辦法》第二十條規(guī)定：“各級國家檔案館保管的檔案應(yīng)當(dāng)按照《檔案法》的有關(guān)規(guī)定，定期分批地向社會開放，并同時公布開放檔案的目錄”；[7]《政府信息公開條例》也同時規(guī)定了公民在國家檔案館、公共圖書館獲取檔案信息的權(quán)利，在第十六條提出：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)在國家檔案館、公共圖書館設(shè)置政府信息查閱場所，并配備相應(yīng)的設(shè)施、設(shè)備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利?！盵8]

除此之外，法律規(guī)定公民可以通過媒體等形式獲知信息。《檔案法實施辦法》第二十三條指出，檔案信息可以通過報紙、刊物、圖書、聲像、電子出版物、電臺、電視臺、公眾計算機傳播，以及以在公開場合宣讀、播放和出版發(fā)行檔案史料、資料的全文或者摘錄匯編等形式傳播。[9]《政府信息公開條例》第十五條也給出了相應(yīng)的條例，規(guī)定“行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)將主動公開的政府信息，通過政府公報、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開”。[10]

（三）檔案社會化管理的規(guī)范

美國的《信息自由法》公布之后，印刷出版了相應(yīng)內(nèi)容的“公民指南”，其中詳細(xì)規(guī)定了公民的權(quán)利和義務(wù)，包括公民擁有的對檔案管理的意見權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)、捐贈權(quán)，對特定信息的保密以及對部分信息查閱的費用交納，使得檔案工作者和利用者間的信任度不斷加強，促進(jìn)了檔案信息建設(shè)的發(fā)展。2014年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強和改進(jìn)新形勢下檔案工作的意見》（以下簡稱《意見》），更是“社會治理”理念引導(dǎo)下對檔案領(lǐng)域管理方法的具體規(guī)范和指導(dǎo)。《意見》的第一部分第五大點中明確指出：需要“規(guī)范并支持社會力量參與檔案事務(wù)”，要求“充分發(fā)揮檔案學(xué)會等社會組織的作用，推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。規(guī)范并支持檔案中介機構(gòu)、專業(yè)機構(gòu)參與檔案事務(wù)；支持企業(yè)、社會組織和個人依法設(shè)立檔案事業(yè)發(fā)展基金；支持有條件的家庭建立家庭檔案；支持個人保管、展示其收藏的檔案，并向國家檔案館捐贈或寄存檔案，對捐贈重要、珍貴檔案的，給予一定獎勵?！盵11]由此可見，檔案的社會化管理已由社會共識逐漸轉(zhuǎn)為規(guī)范性文件，支持和鼓勵大眾參與檔案事務(wù)建設(shè)，是新形勢下解決檔案工作缺陷、保障檔案事業(yè)有序運行的正確手段。國家對社會組織與公民在檔案管理工作中作用的肯定，為檔案制度創(chuàng)新堅持的檔案管理主體多元化注入了強心劑。

綜合上述討論，我們欣喜地看到，社會治理背景的出現(xiàn)已經(jīng)為檔案制度創(chuàng)新提供了堅實的基礎(chǔ)，而檔案制度創(chuàng)新也將沿著社會治理這個總方向不斷前行，最終實現(xiàn)檔案信息權(quán)在國家、社會與公民間的重新配置，從而充分發(fā)揮檔案信息資源的效能。

*本文為國家社科基金項目“社會治理視角下的檔案制度變遷研究”（項目編號： 14BTQ069）的研究成果之一。

注釋及參考文獻(xiàn)：

[1]俞可平.全球治理引論[J].馬克思主義與現(xiàn)實，2002（1）：23.

[2]（美）道格拉斯·C·諾斯.經(jīng)濟史上的結(jié)構(gòu)與變遷[M].厲以平譯.上海：商務(wù)印書館，1991：1.

[3]常宗虎.公民社會理論及其對社會管理工作的意義[J].中國民政，2002（7）：21.

[4]譚雪.西方社群檔案研究熱點及其引入障礙分析[J].檔案學(xué)通訊，2015（6）：41.

[5]NationalArchives.Discovery-ourcatalogue[EB/OL].[2016- 07- 20].http：//dis- covery.nationalarchives.gov.uk/ SearchUI.

[6][8][10]中華人民共和國國務(wù)院令.政府信息公開條例[EB/OL].[2016- 07- 20].http：//www.most.gov.cn/ yw/200704/20070424_43317.htm.

[7][9]中華人民共和國國家檔案局.中華人民共和國檔案法實施辦法[EB/OL].[2016-07-20].http：//www. saac.gov.cn/xxgk/2010-02/05/content_1541.htm.

[11]中共中央辦公廳，國務(wù)院辦公廳.關(guān)于加強和改進(jìn)新形勢下檔案工作的意見[EB/OL].[2016-07-22]. http：//baike.baidu.com/link？url=8hT1U7vlk- LfEnYzAZ？ ryAqP0tgBXQlAZsCodXCaBMhQ6j3DwINQwYTTIK？ trepXFgxf4_8adZkbVc9JoWcJAFKV_RyULDZfJ_Hp6A2tJcK？ ZlZ8m39s97vCo2kA0zvrX9iQfWyKQZZoKUxatpaOW？ BaVU5xBIw_jkKTwyk6D7NRZ2wNS38OgJjF0uju0y BJcf-_ESlrhoY0rFo1EgKmUyFcnYI_WcVS2GrbPeH1KwXK？ dKPgtRUlPzXyk0iYW_8F1ZELdKyNSJ89UxnHIuVw？ yCFw85VdhCwntwmuse8AJ3Az-Za.