艾昆鵬+徐雅杰

關(guān)鍵詞：公共資源治理；公地悲??；協(xié)同機制

摘要：公共資源的公共性、稀缺性、非排他性、效用綜合性等特點，導致其在實際治理過程中會遭遇諸多障礙，從而形成資源危機和一系列社會問題。實踐中形成的政府治理、市場治理和自主組織治理等單一主體模式在一定范圍和程度上可以避免“公地悲劇”的發(fā)生，但都難以有效應對現(xiàn)代社會利益分化與多元交織所形成的日益復雜的公共資源治理難題。近年來逐漸發(fā)展和興起的公共資源治理多元主體模式——協(xié)同治理模式，以其適用范圍廣泛、形式靈活多樣、實踐中彈性空間大、更能適應公共資源治理的復雜性等優(yōu)勢，為解決這種復雜性問題展現(xiàn)了一種令人期待的前景，對于推動我國公共資源治理模式的創(chuàng)新具有重要參考意義。鄭州輕工業(yè)學院學報（社會科學版）2017年4月第18卷第2期艾昆鵬，等：公共資源治理困境與治理模式選擇11隨著現(xiàn)代工業(yè)文明的日益發(fā)達和全球人口的增加，人類對自然資源的需求及開發(fā)利用急劇增長，資源短缺和生態(tài)危機日益成為一個全球性的問題。尋求一種更為合理的方式，以提高對有限的公共資源進行保護與可持續(xù)開發(fā)的效果，同時實現(xiàn)公平、公正的分配與利用，一直是國外學術(shù)界十分關(guān)注的課題。近年來，由于我國經(jīng)濟社會發(fā)展中遭遇到的資源緊張、環(huán)境污染等問題越來越突出，國內(nèi)學術(shù)界對公共資源治理問題的討論也逐漸增多，并積累了不少成果。概括來說，有代表性的相關(guān)研究主要集中在三個方面：一是對國外相關(guān)理論的介紹，主要涉及集體行動理論[1-2]、自主治理理論[3-4]、協(xié)同治理理論等[5-6]；二是對各種治理方式的討論，比如多元治理、網(wǎng)絡治理與相關(guān)機制[7-9]；三是結(jié)合具體案例分析公共資源治理中的問題與對策[10-12]。這些研究對于深化對公共資源問題的認識、推動我國探索合適的公共資源治理模式與機制發(fā)揮了積極作用。本文擬在上述研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合公共資源的特點與治理困境，著重分析、比較幾種治理模式的特點與局限，為尋求適合我國現(xiàn)實情勢的治理模式提供參考。

一、公共資源的特點

寬泛地來說，人類群體在社會生產(chǎn)和生活中公有共用的基本資料來源都屬于公共資源，它既包括自然界自然形成的自然資源，也包括社會中通過人類活動而形成的各種公共設施、公共物品，如各種公共教育、衛(wèi)生、文化設施與服務，以及國防、司法、行政資源等。限于篇幅，本文所提到的公共資源僅指由國家和地區(qū)共有產(chǎn)權(quán)的自然資源，如水、空氣、森林、礦產(chǎn)、漁場、牧場等，以上資源在經(jīng)濟學中，一般被稱為公共池塘資源。這類公共資源既具有自然資源本身的特點，也具有公共物品的特性。公共資源的提取、開發(fā)和利用過程，常會受到來自這兩方面因素的共同影響與困擾，從而導致資源的濫用、浪費、污染、枯竭等問題，甚至帶來災難性的后果。作為一種公共資源，其具有以下幾種鮮明的特點。

1.系統(tǒng)性

自然資源是自然界自發(fā)演化的結(jié)果，在漫長的演化過程中，各種資源形成了一個相互聯(lián)系、相互依存、相互影響、相互制約的生態(tài)系統(tǒng)。人類在開發(fā)利用自然資源的過程中，如果不謹慎，很容易破壞這個系統(tǒng)，從而導致自然資源生態(tài)圈的失衡。比如過度砍伐會導致水土流失，過度放牧會導致草場沙化等。當然，如果得到良好的治理，也可以帶來正面的外部效應。

2.不均衡性與稀缺性

自然資源在全球各地的分布很不均衡，有的地方豐富，而有的地方貧瘠。即使某地自然資源絕對總量很豐富，但若不均衡也很容易導致相對的短缺和紛爭。并且，絕大部分資源都不是取之不盡、用之不竭的，即使一些可再生資源，如果過度開發(fā)利用也會出現(xiàn)再生能力銳減等問題。這一特點無疑會加劇公共資源分配中的困難和矛盾。

3.非排他性

公共資源不同于私人資源，私人資源產(chǎn)權(quán)明晰、歸屬明確，具有較強的排他性，而公共資源產(chǎn)權(quán)界定極為困難，作為共有共享的資源，在使用和消費上具有非排他性，即一定區(qū)域或時間內(nèi)，群體中的所有成員都可以對其進行使用。之所以具有這一特點，有的是因為受產(chǎn)權(quán)界定技術(shù)或成本的制約而不可取，有的則是因為出于公正、公益目的而無需排他。

4.效用綜合性

公共資源并不專屬任何個人和組織，它是社會成員共有的資源，其開發(fā)利用的最終目的是要維護公共利益，增進公共福利。要實現(xiàn)這種公共目標，在效用上，公共資源也不應僅僅滿足社會成員的單一目的，而是要兼顧經(jīng)濟發(fā)展、社會公正和生態(tài)效益。只有做到這些，才能體現(xiàn)它的公共屬性。

二、公共資源治理中的困境

各種公共資源是維系人們?nèi)粘Ｉ詈蜕娴谋匦杵?，是人們從事各類?jīng)濟活動的重要資本，而它的稀缺性又決定了人們必須合理地、節(jié)約地利用這些寶貴資源。如果人們對此缺乏認識，過度開發(fā)或浪費嚴重，就會導致資源危機的發(fā)生，最終會威脅到人類的生存與發(fā)展。但由于具有非排他性、產(chǎn)權(quán)不明晰等特點，公共資源治理面臨著重重困難。

1.公地悲劇

早在兩千多年前，亞里士多德就曾指出，“凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們懷著自己的所有，而忽視公共的事物；對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個人多少有些相關(guān)的事物”[13]。這深刻地表明人們在面對公共物品時所具有的先天性缺陷。1968年，美國學者加勒特·哈丁在《科學》雜志上發(fā)表論文The tragedy of the commons，對這一問題進行了更為系統(tǒng)深入的思考，提出了著名的公地悲劇理論。哈丁假設了一個對所有人都開放的公共牧場，他基于理性人的假設對此進行了分析，認為每個放牧人即使認識到過度放牧的后果，也會毫不猶豫地不斷增加自己牲畜的數(shù)量，因為過度放牧的后果是由大家共同承擔的，而其收益則全部歸為己有。這是一個理性人進行理性選擇的必然結(jié)果，也是一個悲劇結(jié)果。原因在于，“在這樣一個人人都被理性規(guī)則鎖定的系統(tǒng)里，每個人都被驅(qū)使在一個有限的牧場上無節(jié)制地增加自己的牲畜，結(jié)果是每個人都在追求自己最大利益的道路上走向共同毀滅”[14]。與亞里士多德的總結(jié)式論斷不同，哈丁的這個理論以一種清晰確定的推理向人們證明：只要人們共同使用一種稀缺性的自然資源，不加節(jié)制、順其自然，結(jié)果必然導致這種自然資源的衰竭或毀滅。

2.囚徒困境

囚徒困境理論最先由美國蘭德公司的梅里爾·弗勒德和梅爾文·德雷希爾于1950年提出，后來由艾伯特·塔克以囚徒方式闡述，故稱之為“囚徒困境”。該理論指出，假如有兩個共謀犯罪的人被關(guān)入監(jiān)獄，警方給出如下條件：其一，兩個人若都不揭發(fā)對方，則會由于證據(jù)不確定，每個人都坐牢一年；其二，若一人揭發(fā)而另一人沉默，則揭發(fā)者會因為立功而立即獲釋，沉默者會因不合作而入獄五年；其三，若兩人互相揭發(fā)，則會因證據(jù)確鑿都判刑兩年。在不能相互了解或確證對方想法的情況下，兩個囚徒都會選擇第三個條件。但這并不是一個最優(yōu)的選擇。該理論運用博弈論對哈丁的公地悲劇理論進行了支持性的解釋。運用到公共牧場中就是，如果放牧者都選擇合作（限制自己的牲畜數(shù)量在合理范圍內(nèi)），大家就會獲得最優(yōu)的結(jié)果，即牧場利用的可持續(xù)性。但實際上放牧者并不會這樣選擇，因為在沒有外部條件約束的情況下（順其自然的情況下），正如兩個囚犯不能了解和確信對方的想法而去選擇背叛一樣，所有的放牧者也會選擇背叛（不合作）。因此，那個糟糕的悲劇結(jié)果也就不可避免了。

3.集體行動邏輯

曼瑟爾·奧爾森在1965年出版的《集體行動的邏輯》一書中對傳統(tǒng)的群體理論提出了質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的群體理論一般傾向于認為，具有共同利益的個人會自愿為促進集體利益而行動。但奧爾森指出，“除非一個集團中人數(shù)很少，或者除非存在強制或其他某些特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現(xiàn)他們共同的或集團的利益”[15]。他同樣也是基于理性人的分析，認為一個理性的個體如果不被排除在集體物品的收益之外，他就沒有動力去為集體物品的供給自愿貢獻力量。因為，在這種情況下，搭便車是理性人的合理選擇。奧爾森對集體行動困境的分析同樣也在一定程度上解釋了為什么公共資源容易被濫用和破壞。

這些理論使人們對公共資源的治理難題在理論上有了更多的認識，同時也影響了人們在實踐中對公共資源治理模式選擇的偏好。

三、公共資源治理單一主體模式及其局限現(xiàn)代社會日益嚴重的資源危機和生態(tài)問題，要求人們必須有效破解公共資源治理中的難題。但如何才能避免“公地悲劇”、實現(xiàn)公共資源的有效治理呢？加強制度供給，通過外部約束條件來克服人們在公共資源消費中的內(nèi)在理性缺陷，是一種普遍認可的解決途徑。基于不同的治理主體，人們從理論上概括了以下幾種有代表性的治理模式。

1.政府治理模式

公地悲劇理論、囚徒困境理論和傳統(tǒng)的群體理論三者關(guān)系非常密切，并且在核心立場上能夠相互支持和佐證，共同預示了人們依靠自身解決“公地悲劇”的灰暗前景。正如埃莉諾·奧斯特羅姆所言，“通過把自然場景稱為‘公地悲劇，‘集體行動的問題，‘囚犯的困境，‘自由享用的資源，或者甚至是‘公共所有的資源，觀察者經(jīng)常希望激起一種想象：一群無助的個人陷入了毀滅他們自己資源的殘酷進程之中”[16]。這些理論的合力效應使很多學者在治理途徑上，無奈而堅定地選擇了中央政府控制方案。比如，Ophuls等曾說，“我們只有悲劇性地把利維坦作為唯一手段時，才可能避免公地悲劇”[17]。Hardin后來也指出，“如果人們想要在這個混亂的世界上避免毀滅，就必須對外在于他們個人心靈的強制力（霍布斯意義上的‘利維坦）表示臣服”[18]。與這兩位觀點相近的學者有很多，這為實踐中增強中央政府對公共資源實行集中控制和管理的政策提供了理論支持。

在單純的政府治理模式中，由中央或地方政府集中控制和管理公共資源是治理的唯一途徑。政府一般通過制定法律、頒布命令、制定政策等進行制度供給，然后通過建立一個科層制的組織機構(gòu)來負責有關(guān)執(zhí)法與監(jiān)管事務。這種模式保證了約束條件的一致性和執(zhí)行的外在強制力，理想狀態(tài)下能夠避免“公地悲劇”的發(fā)生。如同埃莉諾·奧斯特羅姆所分析的那樣，這是以政府擁有對稱的信息、監(jiān)督得力、制裁及時有效和極低的行政成本為前提條件的[16]24。但由于科層制自身存在的弊端，以及信息獲取、監(jiān)督和制裁的復雜性，加之成本因素，上述條件的實現(xiàn)很難保證。所以，政府治理模式在實踐中經(jīng)常會遭遇效率低下、成本高昂、信息不足等困難，使治理的有效性大打折扣。

2.市場治理模式

也有不少學者基于對政府的過度警惕和對市場的充分信賴，認為通過市場機制來解決公共資源治理難題是一種最優(yōu)的選擇。要借助自由市場機制，就需要把私有產(chǎn)權(quán)制度引入公共資源領(lǐng)域。這些學者相信，只要把公共資源進行私有化處理，就能實現(xiàn)良好的利用和治理。正像Smith所認為的那樣，“在自然資源和野生動植物問題上，要想避免公地悲劇，其唯一方法，就是創(chuàng)立一種私有產(chǎn)權(quán)制度來取代資源公有制度”[19]。按照這些學者的設想，只要產(chǎn)權(quán)明晰，在利益激勵和風險約束下，利用市場交換和價格機制來分配公共資源，就能實現(xiàn)對自然資源的最佳管理與利用。

在實踐中，一些國家雖然通過私有化的方式對諸如牧場、農(nóng)場、漁場等公共資源進行治理，收到了良好的治理效果，但由于這種治理模式有很多局限性，并不能成為所有公共資源治理的通用方案。因為有很多公共資源很難進行產(chǎn)權(quán)劃分，如河流、大型湖泊等；有的即使可以進行產(chǎn)權(quán)劃分，但在保證排他性上也面臨技術(shù)上或成本上的巨大障礙。還有一些資源由于自身的動態(tài)性、生態(tài)相關(guān)性、公益性等諸多特點，私有化處理之后會產(chǎn)生諸如社會不公、生態(tài)失衡等負面效應。因此，市場治理模式在實際上也只能解決一小部分公共資源的治理難題，對于其他很多公共資源來說，單靠這種模式無法應對。

3.自主組織治理模式

鑒于前兩種治理模式存在的問題，埃莉諾·奧斯特羅姆在大量實證調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出了一種替代性方案，一般稱之為“自主組織治理模式”。埃莉諾·奧斯特羅姆并不完全贊同“公地悲劇”假設，認為“個人把他們自己從各種不同的困境中解脫出來的能力因環(huán)境的不同而不同”[16]31。根據(jù)她的分析，在一個共享資源的群體中，即使政府的強制式管理沒有介入，也沒有通過私有化方式來引入市場機制，但只要群體成員意識到合作的必要性，借助彼此之間的密切關(guān)系，以及共同的價值、信念，再加上社會中實際存在的聲望、信譽、輿論等約束因素，從內(nèi)部形成一個具有有效約束力的合作機制在實際上是可能的。并且，這種從內(nèi)部自發(fā)產(chǎn)生的管理機構(gòu)和運行機制，不但成本低、效率高，而且可以避免前兩種模式存在的政府失靈或市場失靈問題。因為，規(guī)則的制定、執(zhí)行和監(jiān)督者都是直接利用這些資源的成員，他們不但能夠清楚地洞悉實踐中存在的真正問題在哪里，據(jù)此制定有針對性的規(guī)則，而且能夠直接進行監(jiān)督和制裁。這些優(yōu)勢在政府模式和市場模式下很難體現(xiàn)出來。

實踐中，一些地區(qū)的公共資源利用自發(fā)形成的群體組織進行自主治理，確實取得了非常好的治理效果。埃莉諾·奧斯特羅姆在其著作中通過大量的案例和數(shù)據(jù)對比令人信服地證明了這一點。不過，實踐表明，這種治理模式與市場化模式一樣，在某些類型的公共資源治理中能夠發(fā)揮獨特的作用，而在另外一些公共資源治理中卻失靈。原因在于，這種模式有著嚴格的適用范圍，按照埃莉諾·奧斯特羅姆的研究，只有在農(nóng)業(yè)灌溉系統(tǒng)、水利系統(tǒng)、中小型漁場等類型資源的治理上，這種模式才有效。并且，對自發(fā)形成的自主組織及其運行過程也有著嚴格的要求，并不是所有類型的公共資源都具備那樣的組織條件和運行環(huán)境。

總之，公共資源的上述三種治理模式，其有效性的發(fā)揮都有著嚴格的條件與環(huán)境制約，且其有效性也只局限在特定的領(lǐng)域，公共資源治理的困境并沒有得到真正解決。在這種背景下，協(xié)同治理模式應運而生。

四、公共資源治理多元主體模式——協(xié)同治理模式的優(yōu)勢與適用性“協(xié)同治理”概念的出現(xiàn)得益于自然科學中的協(xié)同論與社會科學中的治理理論的交叉、結(jié)合。與“協(xié)同治理”相近的概念表達有多中心治理、網(wǎng)絡治理等，從實踐指向上來說，這三個理論具有很多相似的立場，不過多中心治理偏重于對多元治理主體的強調(diào)，網(wǎng)絡治理則側(cè)重于表達治理過程中不同組織和要素之間的網(wǎng)狀化的復雜關(guān)系狀態(tài)。

現(xiàn)代治理理念與協(xié)同論中的自組織原理相結(jié)合形成的協(xié)同治理理論，能夠?qū)碗s的公共資源治理問題提供優(yōu)于依靠政府或市場等單一主體進行治理的實踐方案。概括來說，協(xié)同治理理論具有幾個顯著特征：一是擺脫對單一主體的依賴，主張治理主體的多元化，除了中央和地方政府機構(gòu)外，企業(yè)、社會組織、地方團體、公民個體等都可以作為主體參與治理；二是注重各主體之間的協(xié)同性，每一個參與主體都可視為一個子系統(tǒng)，各自都掌握著一定的知識、信息和資源，在集體行動中要達成共同目標，子系統(tǒng)之間必須相互依賴，進行協(xié)商談判和資源交換；三是重視社會自組織的發(fā)展和協(xié)同能力的培育，自組織作為協(xié)同治理過程中的重要主體之一，必須擁有足夠的自主范圍才能保證其作為協(xié)同一方的意義，這就需要在減少政府對其控制的同時培育組織自身的自治與協(xié)同能力；四是治理過程的全面參與，其他非政府主體并不是停留在決策咨詢階段，而是廣泛參與治理政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督、評估等全過程；五是對規(guī)則意識和信任的強調(diào)，協(xié)同治理作為一種集體行為，在實踐中必須以相互信任和共同認可的行動規(guī)則作保證，這二者是實現(xiàn)良好治理的基礎(chǔ)。

盡管協(xié)同治理理論尚處于興起階段，有些基本問題和要素還有待進一步探究，以形成更廣泛的共識，但其在實踐中的應用價值已經(jīng)得到廣泛重視。在一些西方國家，實踐中運用協(xié)同治理方式解決那些日益復雜的公共問題已經(jīng)取得了不少成效。特別是在牽涉各方利益和具有多重價值目標的公共資源治理中，協(xié)同治理方式更受人推崇。例如，美國的水資源規(guī)劃、聯(lián)邦森林和土地管理局對有關(guān)資源進行的治理，正在主推協(xié)同治理方案[20-21]。如果把協(xié)同治理模式運用到公共資源治理中，作為一種與政府治理模式、市場治理模式和自主組織治理模式相對應的治理模式，我們會發(fā)現(xiàn)，其與前述三種單一主體治理模式明顯不同。前述三種單一主體治理模式都是以治理主體的不同進行區(qū)分的，協(xié)同治理模式則具有多元主體，它突出的不是某個主體，而是側(cè)重于主體之間的合作。與前述三種單一主體治理模式相比，協(xié)同治理模式的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

其一，適用范圍廣泛。協(xié)同治理強調(diào)包容性，“廣泛的包容性不僅反映了協(xié)同治理開放、合作的精神，它還是協(xié)同治理合法性進程的核心”[14]。這種特點使協(xié)同治理模式可以適應任何種類的公共資源治理，因為政府治理、市場治理和自主組織治理方式都可以被包容進來，彼此之間可以取長補短。政府治理的弊端和缺陷可以通過市場治理和自主組織治理來克服，市場失靈的地方則由政府和自主組織的治理來補充，自主組織難以形成或無法應對的時候，則可以由政府提供制度供給或幫助為其創(chuàng)造條件。

其二，形式靈活多樣，實踐中彈性空間大。面對不同的社會條件、地區(qū)狀況和資源種類，可以建立不同的協(xié)商平臺和運行機制。既可以建立完全平等的協(xié)商平臺，也可以建立以政府為主導的協(xié)商平臺。并且，協(xié)商平臺和具體運行機制也可以隨著經(jīng)濟形勢、資源狀況和社會的發(fā)展變化而呈現(xiàn)動態(tài)的自我調(diào)整。

其三，更能適應公共資源治理的復雜性。公共資源效用的綜合性特點，決定了其治理目標的綜合性：既要體現(xiàn)其社會性與生態(tài)性，以維護人類生存，社會可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境的需要，也需要考慮到經(jīng)濟性價值。但在實際治理過程中，如果各治理主體不能做到有效協(xié)商和協(xié)同行動，往往會相互沖突，顧此失彼。協(xié)同治理則能夠突破部門主義和科層制組織的弊端，化解不同部門和機構(gòu)之間的隔閡，調(diào)動社會、企業(yè)、各類社會組織參與公共治理的積極性，有助于促進公共資源綜合效用目標的實現(xiàn)。

當然，協(xié)同治理模式在實踐中也存在不少制約性因素和困難，這恰是直到今天這種模式并沒有被普遍采用的原因所在。在不同的社會條件、地區(qū)差異和資源特點面前，建立協(xié)同治理機制所遇到的困難也不一樣。在法治發(fā)達、制度完備、社會組織成熟、民主發(fā)展程度高的社會，協(xié)同治理模式的推行相對要容易些，但也會面臨一些實際操作上的困難。比如，參與主體擁有各自不同的目標和利益，在具體協(xié)商和行動中會不可避免地遇到各種困難，從而影響協(xié)同治理的效果，不但體現(xiàn)不出協(xié)同優(yōu)勢，反而導致協(xié)同惰性[23]。這些問題的解決既依賴協(xié)同治理理論的深入發(fā)展，也需要在實踐中不斷積累經(jīng)驗，創(chuàng)新形式。

在我國，長期過于依賴政府治理模式所形成的慣性，以及存在法治完備程度不夠、社會組織不發(fā)達、公眾參與意識不強等因素，運用協(xié)同治理模式會面臨更多的困難。但這絕不是拒絕該模式的理由，環(huán)境問題和資源危機迫使我們必須探尋更加有效的公共資源治理方式。因此，如何在現(xiàn)有制度和社會條件的基礎(chǔ)上，充分利用協(xié)同治理模式的靈活適應性來循序漸進地推進協(xié)同治理機制因地制宜地發(fā)揮作用，以應對公共資源治理難題，已成為一項十分緊迫的任務。參考文獻：[1]李煒.奧爾森的集體行動理論[J].青年研究，1999（1）：44.

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