【摘要】在行政訴訟制度轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵點(diǎn)上，原告資格作為行政訴訟制度的重要構(gòu)成部分，理應(yīng)適當(dāng)?shù)臄U(kuò)展原告資格范圍，從而使得更多人的合法權(quán)利和利益得到維護(hù)。進(jìn)一步認(rèn)識(shí)和理解我國(guó)現(xiàn)行法律下的行政訴訟原告資格問(wèn)題，探討我國(guó)行政訴訟原告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展與完善顯得十分必要。

【關(guān)鍵詞】原告資格；利益衡量；行政行為

在我國(guó)公權(quán)力的結(jié)構(gòu)當(dāng)中，行政占據(jù)絕對(duì)中心，威勢(shì)不僅遠(yuǎn)勝原告，甚至掣肘法院，訴權(quán)保護(hù)之需求愈來(lái)愈烈。行政訴訟作為“民告官”的這樣一種特殊的訴訟類型，伴隨著二十多年的訴訟實(shí)踐，暴露了其制度中的缺陷與不足但也因此有了很大的發(fā)展與進(jìn)步。在行政訴訟中，關(guān)于原告的相關(guān)問(wèn)題，還有很多爭(zhēng)議需要我國(guó)立法不斷為之完善，古語(yǔ)有云：“窮則變，變則通。”不斷發(fā)展的社會(huì)狀況，要求我們與時(shí)俱進(jìn)。何種“民”才能作為行政訴訟中的原告？現(xiàn)行狀況下我國(guó)應(yīng)怎樣確定這一界限和范圍？值得我們每一個(gè)法律人為之思考。

一、行政訴訟原告的概述

1、關(guān)于行政訴訟原告的法律規(guī)定

根據(jù)行政訴訟法的法律規(guī)定我們可以總結(jié)出來(lái)，行政訴訟原告是指在行政訴訟中，依照行政訴訟法的規(guī)定，對(duì)行政主體具體行政行為不服，而向人民法院起訴的公民、法人和其他組織，并且是以自己的名義。所以說(shuō)，行政訴訟原告大多是行政管理中的行政相對(duì)方。根據(jù)原《行政訴訟法》第24條的規(guī)定，依照本條法律規(guī)定依法提起行政訴訟的公民、法人或者其他組織是行政訴訟的原告。根據(jù)這兩條條法律規(guī)定，前者概念完全取決于起訴人的主觀狀態(tài)，也就是由起訴人自己決定是否起訴，這不能滿足行政訴訟法審查中界定原告資格的需要；后者亦未揭示出原告資格的任何要件。

而在最新《行政訴訟法》修正案中可以看出，其取消了第24條第一款規(guī)定，取而代之的是第25條第一款規(guī)定，其中，除了行政相對(duì)人以外，其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，也有權(quán)依照法律規(guī)定有權(quán)提起行政訴訟。

從上述法律規(guī)定可以看出，行政行為的相對(duì)人是指行政機(jī)關(guān)作出行政行為的直接相對(duì)者，其可以依法提起訴訟毫無(wú)疑問(wèn)。與行政行為有利害關(guān)系是指與行政行為有直接利害關(guān)系或者雖然與行政行為無(wú)直接利害關(guān)系但與案件處理結(jié)果有利害關(guān)系，可以依法提起訴訟，其主要有三種人，相鄰權(quán)人、公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)人、受害人。如果其沒(méi)有提起訴訟，可以依法申請(qǐng)作為第三人參加訴訟，或者由法院通知作為第三人參加訴訟。當(dāng)然在行政訴訟中此處不區(qū)分無(wú)獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人和有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人。

在新法實(shí)施以后，起訴人的原告資格認(rèn)定仍然是實(shí)務(wù)中的爭(zhēng)議焦點(diǎn)問(wèn)題之一。原告資格認(rèn)定與起訴期限、受案范圍、起訴條件及資格等因素，是行政訴訟中特有的受到重視的問(wèn)題之一。原告資格設(shè)置主要目的是防止行政訴訟起訴人濫用訴權(quán)，在實(shí)務(wù)中，法院以起訴人不符合法定原告資格而駁回起訴或不予受理的情況時(shí)有發(fā)生，這非常不利于保障原告的起訴權(quán)。

2、行政訴訟原告的法律特征

根據(jù)我國(guó)法律相關(guān)規(guī)定可以得出以下幾點(diǎn)原告的法律特征：

（1）原告必須是行政相對(duì)人或者與行政行為有利害關(guān)系；

（2）原告是認(rèn)為行政行為侵犯了自己的合法權(quán)益；

（3）原告是主動(dòng)參加訴訟的當(dāng)事人；

（4）原告提起訴訟必須有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)依據(jù)。

二、我國(guó)行政訴訟原告的立法缺陷

1、“相對(duì)人原告資格論”的缺陷

行政機(jī)關(guān)作出行政行為，并不是任何一個(gè)公民、法人或者其他組織都享有作為原告的起訴資格，必須是行政行為的相對(duì)人或者與行政行為有利害關(guān)系并且承擔(dān)該行為法律后果的、已經(jīng)進(jìn)入該行政法律關(guān)系，才具有原告資格。

何為“相對(duì)人”？它是行政法學(xué)中的一個(gè)概念，是行政法學(xué)中為了說(shuō)明與行使行政職權(quán)的主體相對(duì)應(yīng)一方主體的一個(gè)理論概念，即具體行政行為所具體對(duì)應(yīng)的那個(gè)人。

根據(jù)行政訴訟法第25條第二款的規(guī)定，如果有權(quán)提起訴訟的公民死亡的，其近親屬可以提起訴訟。這里有一個(gè)問(wèn)題，如果有權(quán)提起訴訟的公民是無(wú)民事行為能力人的話，其如何提起行政訴訟，對(duì)此法律沒(méi)有明確的規(guī)定，這不利于保護(hù)原告的合法權(quán)益。

2、受案范圍對(duì)原告資格的限制

訴權(quán)都是有條件的，這一點(diǎn)在任何國(guó)家都是如此。行政訴訟中，利益衡量貫穿于行政訴訟的整個(gè)過(guò)程中，尤其是公益與私益的權(quán)衡，使得行政訴訟的條件的不確定性和復(fù)雜性超過(guò)刑事和民事訴訟。受案范圍就是指哪些行政活動(dòng)可以受到法院的司法監(jiān)督，原告只有在法律規(guī)定的范圍內(nèi)提起行政訴訟，法院才有受理的可能。體現(xiàn)行政訴訟的廣度。

（1）司法審查范圍主要局限于具體行政行為

訴訟活動(dòng)本質(zhì)上是為了解決糾紛，凡有權(quán)利必有救濟(jì)，沒(méi)有救濟(jì)的權(quán)利談不上權(quán)利，也不是權(quán)利，哪里有權(quán)利哪里就有救濟(jì)。尋求社會(huì)的公平與正義是訴訟活動(dòng)最本質(zhì)的特征，行政訴訟當(dāng)然也不可能例外。從行政行為的結(jié)果來(lái)看，不論是抽象的行政行為，還是具體行政行為，只要行政機(jī)關(guān)做出一定的行政行為，其相對(duì)方都可作為原告起訴，要求法院對(duì)該行政行為的合法性進(jìn)行審查，依法作出判決。這也是合法性審查原則的體現(xiàn)。

法院的司法審查能否審查行政機(jī)關(guān)作出的抽象行政行為，這是法學(xué)界里有爭(zhēng)議的一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。如果說(shuō)具體行政行為針對(duì)的是某一個(gè)具體的人的話，那么抽象行政行為則是針對(duì)不確定的所有人，如果其違法，它的危害性將更大。從這一點(diǎn)上來(lái)說(shuō)，把抽象行政行為納入司法審查的范圍顯得尤為必要。對(duì)此，行政訴訟法第53條規(guī)定，在提起行政訴訟的同時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查，即附帶性審查，當(dāng)然該規(guī)范性文件不包含規(guī)章，即只包含規(guī)章以下的行政機(jī)關(guān)制定的決定、命令等。也就是說(shuō)如果行政相對(duì)人認(rèn)為抽象行政行為不合法，只有在對(duì)具體行政行為提起訴訟的時(shí)候，才能一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。

（2）司法審查范圍主要限于人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)

根據(jù)行政訴訟法第12條的規(guī)定，該條在具體規(guī)定了11條法院可以受理的行政案件外，又以一條概括性的條款規(guī)定認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的，原告也可以依法提起訴訟。筆者在此認(rèn)為，此法條看似規(guī)定的很全面，但由于其過(guò)于概括，可能會(huì)導(dǎo)致當(dāng)事人在起訴時(shí)，法院由于拿捏不準(zhǔn)是否屬于行政案件的受案范圍而不予受理，這樣一來(lái)當(dāng)事人的合法權(quán)利就又可能遭到侵害而無(wú)法救濟(jì)。

憲法賦予了我國(guó)公民廣泛的自由和權(quán)利。所以筆者認(rèn)為為了更好地保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益和利益，此處法條可以規(guī)定的更加具體些。

三、行政訴訟原告制度的發(fā)展與完善

1、“相對(duì)人原告資格論”轉(zhuǎn)向“利害關(guān)系人原告資格論”

近年來(lái)，隨著依法行政原則的推進(jìn)和民主政治制度的進(jìn)一步完善，使我們逐漸認(rèn)識(shí)到僅僅主張只有行政相對(duì)人有原告資格的理論已經(jīng)不能適應(yīng)我國(guó)行政訴訟制度發(fā)展的需要。對(duì)此行政訴訟法第25條規(guī)定，除行政行為的相對(duì)人外，其他與行政行為有利害關(guān)系的當(dāng)事人也有權(quán)提起行政訴訟，此處的利害關(guān)系是指與案件本身有利害關(guān)系或者與案件處理結(jié)果有利害關(guān)系。如果其沒(méi)有作為原告提起訴訟，可以在訴訟過(guò)程中作為第三人參加訴訟，當(dāng)然這里不區(qū)分有獨(dú)立請(qǐng)求的第三人和無(wú)獨(dú)立請(qǐng)求的第三人?，F(xiàn)實(shí)中這樣的案例非常多。

有損害必有救濟(jì)，受損害者即應(yīng)享有申請(qǐng)救濟(jì)的權(quán)利和資格。對(duì)行政訴訟原告資格認(rèn)識(shí)范圍的擴(kuò)大，既反映了行政訴訟制度本身的發(fā)展，也是社會(huì)發(fā)展的必然要求。

2、“具體行政行為”轉(zhuǎn)向“行政行為”

將對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的審查由審查具體行政行為擴(kuò)展到抽象行政行為，這是維護(hù)法治統(tǒng)一，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的雙重需要?，F(xiàn)行法規(guī)定對(duì)規(guī)章的“參照適用”事實(shí)上就是對(duì)行政機(jī)關(guān)抽象行政行為一定范圍的司法審查。立法應(yīng)該將對(duì)行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為的司法審查規(guī)范化、制度化、普遍化，使受抽象行政行為侵害的行政相對(duì)人以及行政相關(guān)人可以到法院尋求公平與正義，通過(guò)司法手段維護(hù)自己的合法權(quán)益。應(yīng)充分發(fā)揮行政訴訟在維護(hù)法治統(tǒng)一方面的功能，使公權(quán)力得到制約和監(jiān)督，這有利于實(shí)現(xiàn)法治的統(tǒng)一。

3、“人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)”轉(zhuǎn)向“合法權(quán)益”

“合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)”是對(duì)我國(guó)行政訴訟原告資格及法院受理案件標(biāo)準(zhǔn)的高度概括，用一個(gè)通俗的公式表示為：合法權(quán)益=法定權(quán)利+事實(shí)上利益?！笆聦?shí)上的利益”實(shí)則就是上文中已論述過(guò)的“利害關(guān)系人資格論”，這里將主要論述法定權(quán)利。

人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)屬于民事權(quán)利的范疇，包括人身權(quán)和身份權(quán)。按照《憲法》規(guī)定，國(guó)家保護(hù)和尊重人權(quán)，而人權(quán)按照《憲法》的列舉規(guī)定，至少包括以下幾項(xiàng)：私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)，選舉權(quán)和被選舉權(quán)，人身自由，人格尊嚴(yán)等憲法規(guī)定的基本權(quán)利。以上所列除了私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)外、人身自由、人格尊嚴(yán)、住宅權(quán)之外，均不屬于典型的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)范疇。

但在實(shí)踐中，已有案件突破了“人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)”這一限制。例如1998年，北京科技大學(xué)學(xué)生田永因未能獲得畢業(yè)證和學(xué)位資格提起行政訴訟，法院受理并判令學(xué)校頒發(fā)畢業(yè)證并對(duì)田某學(xué)位資格問(wèn)題重新作出處理。這一受教育權(quán)的案件，打破了陳舊的行政訴訟受案范圍，擴(kuò)大了行政訴訟原告資格。

4、共同訴訟

共同訴訟也就是當(dāng)事人一方人數(shù)眾多一般指超過(guò)三人的訴訟。共同訴訟分為必要共同訴訟和普通共同訴訟。行政訴訟中關(guān)于共同訴訟的規(guī)定基本上是直接借鑒和照搬民事訴訟法的規(guī)定。根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，人民法院審理行政案件，行政訴訟法本法沒(méi)有直接規(guī)定的，可以直接適用民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定。因?yàn)樾姓V訟與民事訴訟在法律關(guān)系等諸多方面具有相似性，且民事訴訟法規(guī)定的比較細(xì)致，出于節(jié)約司法資源提高司法效率的需要，可以直接適用民事訴訟法的規(guī)定。行政訴訟法在共同訴訟的問(wèn)題上，法條規(guī)定的比較簡(jiǎn)潔，很多問(wèn)題沒(méi)有交代清楚，所以筆者在此建議，可以直接參照民事訴訟法的規(guī)定。但是畢竟民事訴訟與行政訴訟有著本質(zhì)上的差異，不能簡(jiǎn)單的套用民事訴訟法的規(guī)定，而需視情況對(duì)有關(guān)問(wèn)題予以明確和有關(guān)情況予以變通。

四、撤訴后以同一事實(shí)和理由再次起訴

根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，如果原告起訴后又申請(qǐng)撤訴，經(jīng)法院審查同意撤訴后。原告不能以同一事實(shí)和理由再次起訴，如果以同一事實(shí)和理由再次起訴的，法院不予受理。此處就有一個(gè)問(wèn)題，如果原告不是自愿申請(qǐng)撤訴而是在被告的脅迫下或者被被告欺騙而申請(qǐng)撤訴，發(fā)現(xiàn)之后想再次起訴來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益，但法院卻不受理，這樣原告的司法救濟(jì)就會(huì)終結(jié)，無(wú)法維護(hù)自己的合法權(quán)益。當(dāng)然如果法院準(zhǔn)予撤訴的裁定確實(shí)有錯(cuò)的話，可以通過(guò)再審即審判監(jiān)督程序予以救濟(jì)。

而根據(jù)民事訴訟法的規(guī)定，原告申請(qǐng)撤訴法院同意后，只要案件沒(méi)有經(jīng)過(guò)實(shí)體解決，原告再次起訴的，法院都應(yīng)當(dāng)受理。對(duì)此，筆者認(rèn)為，行政訴訟可以借鑒民事訴訟的規(guī)定，只要案件沒(méi)有經(jīng)過(guò)實(shí)體解決，也就是只要沒(méi)有經(jīng)過(guò)法庭審理，在此之前，原告再次起訴的，法院都應(yīng)當(dāng)受理。這對(duì)維護(hù)原告的合法權(quán)益非常必要，當(dāng)然法院要對(duì)原告的起訴是否符合起訴的條件進(jìn)行審查。

五、結(jié)語(yǔ)

原告的起訴要想真正的進(jìn)入行政訴訟程序，除了具有原告的資格外，還要屬于法院受理案件的范圍，并且要符合起訴的條件，且如果是屬于復(fù)議前置的案件，還必須要先申請(qǐng)行政復(fù)議，之后才能提起行政訴訟，所有上述的條件都要滿足，原告的起訴才能真正的進(jìn)入訴訟程序。當(dāng)然原告的起訴還要在法律規(guī)定的起訴期限內(nèi)起訴，不能超過(guò)起訴期限，并且還須屬于受理案件的人民法院管轄。所以說(shuō)，原告主體資格、起訴條件、起訴期限、管轄等是相互聯(lián)系且不可分割的，他們共同構(gòu)成了原告能夠成功起訴的整體。

從訴訟功能上看，行政訴訟的首要功能是解決行政爭(zhēng)議而非監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。如果行政訴訟的首要功能是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，那么如何激發(fā)和保障原告的訴訟動(dòng)力將是一個(gè)難以解決的問(wèn)題，而要想解決這一問(wèn)題，首先要做的就是保證原告的起訴權(quán)利，這一點(diǎn)要從實(shí)體法和程序法去雙重保障。原告資格與訴權(quán)的保護(hù)以及人民法院的司法監(jiān)督權(quán)之間關(guān)系非常密切，明確原告的起訴資格，保障原告的起訴權(quán)利，才能從實(shí)質(zhì)上解決“立案難，起訴難，受理難的問(wèn)題”，也才能真正發(fā)揮人民法院的監(jiān)督權(quán)，當(dāng)然這需要原告和被告及法院三方的多重努力。

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【作者簡(jiǎn)介】

孫燕（1987—），女，山西永濟(jì)人，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院2014級(jí)憲法與行政法學(xué)碩士在讀。