本刊記者 張 倪

“1+3+7”雁陣引領(lǐng)對外開放新格局

本刊記者 張 倪

這是一個不平凡的四月。

前有國務(wù)院印發(fā)第三批7個自由貿(mào)易試驗區(qū)（遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西）總體方案，緊接著是雄安新區(qū)的“橫空出世”，之后是國家發(fā)改委制定印發(fā)的《2017年國家級新區(qū)體制機制創(chuàng)新工作要點》部署進一步推進粵港澳三地的深度合作探索。一系列密集的開放型區(qū)域經(jīng)濟新設(shè)計、新安排的背后，蘊含著頗多深意。

這是否預(yù)示著我國區(qū)域發(fā)展總布局與重心正面臨新的戰(zhàn)略性調(diào)整？已正式擴圍至11家的自由貿(mào)易試驗區(qū)，今后又將如何更好地對接“一帶一路”、長江經(jīng)濟帶等國家戰(zhàn)略？對于近年來國家開放型區(qū)域政策規(guī)劃過于碎片化等質(zhì)疑之聲，究竟如何看待？對此，《中國發(fā)展觀察》邀請了多位權(quán)威學(xué)者進行前瞻與解讀。

“區(qū)”里的改革開放道路探索

縱觀我國改革開放進程，各種“區(qū)”可謂層出不窮。

改革開放伊始，國家設(shè)立了深圳等“經(jīng)濟特區(qū)”，區(qū)內(nèi)實行特殊政策；上世紀80年代中期，又分別先后建立14個“沿海開放城市”和設(shè)定沿海地區(qū)的一些市、縣和沿海開放城市所轄縣為“沿海經(jīng)濟開放區(qū)”；伴隨著改革開放的深化，不斷有“經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)”和“高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)”在全國范圍內(nèi)成立。自上世紀90年代初期至今，又先后出現(xiàn)了10余個“國家級新區(qū)”，近幾年還陸續(xù)設(shè)立了多個“自貿(mào)試驗區(qū)”，等等。

為什么國家層面會不斷地設(shè)立各種“特區(qū)”、“開發(fā)區(qū)”、“新區(qū)”呢？

國務(wù)院發(fā)展研究中心對外經(jīng)濟研究部第二研究室主任許宏強近日在接受《中國發(fā)展觀察》采訪時表示，設(shè)立各種“特區(qū)”“開發(fā)區(qū)”“新區(qū)”是根據(jù)特定發(fā)展階段或者特定地區(qū)的發(fā)展需要決定的，且各類“開發(fā)區(qū)”“新區(qū)”等各有其不同的功能定位。

例如，在改革開放初期，由于對是否需要開放、如何開放等問題，認識并不一致，因此，設(shè)立了深圳、珠海、汕頭、廈門等經(jīng)濟特區(qū)，實行特殊的對外開放經(jīng)濟政策，為全國的改革開放打開窗口和先行先試，實現(xiàn)以點帶面，推動全國的改革開放和經(jīng)濟發(fā)展。

開發(fā)區(qū)是為吸引外部生產(chǎn)要素、促進自身發(fā)展而劃出一定范圍并在其中實施特殊政策和管理手段的特定區(qū)域，有國家級開發(fā)區(qū)，也有地方級開發(fā)區(qū)。例如，經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)是為引進國外資本、先進技術(shù)與管理經(jīng)驗，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)并帶動其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在一些城市和地區(qū)中劃出的實行一系列類似經(jīng)濟特區(qū)優(yōu)惠政策的地區(qū)。1984年，中國在14個沿海開放城市建立了第一批國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，目前，全國已有國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)共219家。

高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)則是專為發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)而設(shè)立的產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，通過實施高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠政策和各項改革措施，實現(xiàn)軟硬環(huán)境的局部優(yōu)化，最大限度地把科技成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力而建立起來的集中區(qū)域。高新技術(shù)的范圍根據(jù)國內(nèi)外高新技術(shù)的不斷發(fā)展而進行補充和修訂。目前全國共有國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)156 家。

國家級新區(qū)設(shè)置于某個特定區(qū)域，其成立乃至開發(fā)建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略，總體發(fā)展目標、發(fā)展定位等由國務(wù)院進行規(guī)劃和審批，相關(guān)特殊優(yōu)惠政策和權(quán)限由國務(wù)院直接批復(fù)，在轄區(qū)內(nèi)實行更加開放和優(yōu)惠的特殊政策，并鼓勵其進行各項制度改革與創(chuàng)新的探索工作?！皣壹壭聟^(qū)”的布局主要是考慮通過新區(qū)的建設(shè)帶動區(qū)域發(fā)展，將之建設(shè)成為一個區(qū)域的增長極，改變整個區(qū)域的發(fā)展態(tài)勢，并輻射帶動周邊發(fā)展。例如，上海浦東新區(qū)對長三角、東南沿海及沿江的經(jīng)濟增長具有積極帶動作用；重慶兩江新區(qū)對重慶經(jīng)濟增長和發(fā)展的帶動作用非常明顯。1992年10月設(shè)立的上海浦東新區(qū)是我國第一個國家級新區(qū)，截至目前，我國已有國家級新區(qū)19個。

自貿(mào)試驗區(qū)：前兩批存共性問題，第三批賦特殊使命

“國家設(shè)立自由貿(mào)易試驗區(qū)的三大主要目標，是加快特定地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和改革、加快特定地區(qū)的對外開放以及體制機制的試驗和推廣?！睂ν饨?jīng)貿(mào)大學(xué)國際經(jīng)濟貿(mào)易學(xué)院教授、FDI研究中心主任盧進勇日前在接受《中國發(fā)展觀察》采訪時指出，如今前兩批的四個自貿(mào)區(qū)（上海、天津、福建、廣東）已基本實現(xiàn)以上目標，具體表現(xiàn)為五個方面：一是體制機制的改革試驗。按照高版本、高標準的國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則，進行管理體制改革。二是貿(mào)易的自由化和便利化。三是投資的自由化和便利化。四是服務(wù)業(yè)的開放。五是金融業(yè)的開放。

盡管如此，前兩批自貿(mào)區(qū)試驗至今，也暴露出不少問題。在采訪中，盧進勇和國家發(fā)改委對外經(jīng)濟研究所貿(mào)易與投資研究室主任王海峰都強調(diào)，前兩批的四個自貿(mào)區(qū)存在兩大共性問題。

一是中央與地方對于設(shè)立自貿(mào)區(qū)的目標并不一致。中央層面的設(shè)立目標主要體現(xiàn)在體制機制的試驗，而地方的目標主要在加快特定區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展。中央更加關(guān)注體制機制創(chuàng)新試驗效果如何，而地方則更加關(guān)注的是，自貿(mào)區(qū)的招商引資情況如何、進出口貿(mào)易情況如何、GDP增長情況如何，等等?！坝葹橥怀龅膯栴}是地方部門的服務(wù)意識仍十分欠缺。未來由政府的管理轉(zhuǎn)向政府的服務(wù)，消除政府的管理意識，將是自貿(mào)區(qū)建設(shè)的最大難題。”王海峰強調(diào)。

二是前兩批自貿(mào)區(qū)在試驗過程中，對國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則的試驗仍不夠充分。諸如環(huán)境保護、知識產(chǎn)權(quán)保護、各類企業(yè)平等競爭、勞工權(quán)益等方面。

從第三批自貿(mào)區(qū)的布局來看，自貿(mào)區(qū)由東部向中西部進一步擴圍。對此，在專家們看來，今后重點在對接“一帶一路”、長江經(jīng)濟帶等國家戰(zhàn)略等層面，其將帶來尤為關(guān)鍵的作用與使命。

許宏強指出，一方面，新設(shè)的7個自貿(mào)區(qū)中，四川、重慶、陜西和浙江位于“一帶一路”沿線，通過制度創(chuàng)新和擴大開放，有利于加快“一帶一路”沿線的區(qū)域開放和“五通”建設(shè)，吸引更多經(jīng)濟要素聚集，推動地區(qū)發(fā)展。位于中原地區(qū)的河南，著力打造國際交通物流通道，將為“一帶一路”交通設(shè)施聯(lián)通發(fā)揮積極作用。

另一方面，四川、重慶、浙江和湖北四個自貿(mào)區(qū)與長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略有著緊密聯(lián)系——湖北自貿(mào)區(qū)重點要推動創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展和促進中部地區(qū)與長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略對接和有關(guān)產(chǎn)業(yè)升級；重慶將重點推進“一帶一路”和長江經(jīng)濟帶聯(lián)動發(fā)展；四川要推動內(nèi)陸與沿海沿邊沿江協(xié)同開發(fā)戰(zhàn)略。再加上最早設(shè)立的上海自貿(mào)區(qū)，自貿(mào)區(qū)布局已經(jīng)覆蓋長江上中下游，將有力推動長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略的實施。另外，遼寧自貿(mào)區(qū)主要是落實中央關(guān)于加快市場取向體制機制改革、推動結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，重點深化國資國企改革，著力打造提升東北老工業(yè)基地發(fā)展整體競爭力和對外開放水平的新引擎。

在商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院研究員梅新育看來，在我國已有的11個自貿(mào)區(qū)中，最大的看點在于“長江經(jīng)濟帶+自貿(mào)區(qū)”，即上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴州等長江經(jīng)濟帶11省市，與上海、浙江、湖北、重慶、四川等5個自貿(mào)區(qū)的重疊結(jié)合。

圖/中新社

“經(jīng)濟社會稟賦決定了長江經(jīng)濟帶有能力當好改革開放的龍頭和試驗田，‘長江經(jīng)濟帶+自貿(mào)區(qū)’的結(jié)合，將有助于夯實中國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，在溯江而上的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中改善中國經(jīng)濟布局，使之更加均衡?！泵沸掠赋?，今后在“長江經(jīng)濟帶+自貿(mào)區(qū)”戰(zhàn)略結(jié)合中，上海、江蘇、浙江應(yīng)發(fā)揮龍頭和國際競爭高地的作用，安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川六省市則應(yīng)做好產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和開放經(jīng)濟新局面的文章，湖北、重慶、四川尤其應(yīng)當在開放經(jīng)濟發(fā)展方面闖出新天地。

“如果說，湖北和同在中游的湖南、江西、安徽一樣，開放經(jīng)濟重心在于傳統(tǒng)外貿(mào)商路，那么，重慶、四川可以在開辟絲綢之路經(jīng)濟帶和南方絲綢之路上作出更大貢獻。”在梅新育看來，四川、重慶不僅僅是面向西南境外發(fā)展外向型經(jīng)濟的內(nèi)陸基地，還比西北省區(qū)更有潛力成為面向“一帶”的內(nèi)陸產(chǎn)業(yè)基地。

大開放大發(fā)展：東中西部齊頭并進，沿海內(nèi)陸比翼齊飛

如今我國自貿(mào)區(qū)已正式擴圍至11個。今年，國家發(fā)改委重點部署將加快編制粵港澳大灣區(qū)、海峽西岸、關(guān)中平原、呼包鄂榆等多個城市群發(fā)展規(guī)劃。

在許宏強看來，前兩批自貿(mào)區(qū)呈現(xiàn)出了上海加廣東、天津、福建“1+3”的試驗型格局，擴圍至1 1個省市后，形成了“1+3+7”的系統(tǒng)型格局，這是一個全新的自貿(mào)試驗區(qū)開放體系?！拔磥?，這個新的開放體系，將橫跨東中西部和東北地區(qū)，再加上即將建設(shè)的粵港澳大灣區(qū)、海峽西岸、關(guān)中平原、呼包鄂榆等開放開發(fā)區(qū)域，將形成一個東部和中西部齊頭并進、沿海和內(nèi)陸比翼齊飛，兼顧各地特點、因地制宜的大開放、大發(fā)展新局面?！?/p>

尤其對于粵港澳大灣區(qū)概念的提出，盧進勇和王海峰同時表示，將進一步開拓我國在城市發(fā)展規(guī)劃進程中的視野，亦有利于今后包括產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會管理體制改革、環(huán)境保護等方面在內(nèi)的更大范圍的統(tǒng)籌和布局。

“事實上，盡管行政區(qū)劃是局部的，但經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律則是突破行政限制的。所以我們看到，如今國際上，雙邊、多邊自由貿(mào)易協(xié)定層出不窮。粵港澳大灣區(qū)的提出，正是旨在突破行政區(qū)域限制，使我國經(jīng)濟社會發(fā)展釋放新活力、新動力、新空間?！北R進勇如是說。

王海峰進一步指出，粵港澳三地聯(lián)動發(fā)展至今，所面臨的最大障礙是由通關(guān)效率低下導(dǎo)致的人員自由流動限制?！敖窈蠡浉郯拇鬄硡^(qū)要想取得更進一步發(fā)展，就必須提升人員通關(guān)效率。如果港澳與內(nèi)地之間無法實現(xiàn)人員的自由流動，如果香港的資源無法與深圳的資源進行有效整合，那么，香港的競爭力在可預(yù)見的未來將會逐漸喪失，更再無法與新加坡等周邊經(jīng)濟體相媲美?！?/p>

對于國家正在推行的開放型區(qū)域政策規(guī)劃，社會上也出現(xiàn)了不少質(zhì)疑政策碎片化，且過多、過濫的聲音。

對此，盧進勇直言，當前的確存在政策碎片化、數(shù)量濫化、政策作用逐漸弱化、手段老化的現(xiàn)象，著實應(yīng)該靜下來好好反思與總結(jié)。未來，我國經(jīng)濟發(fā)展的手段必須進行相應(yīng)調(diào)整。他指出，過去，我國經(jīng)濟發(fā)展手段更多是政府主導(dǎo)的特殊政策，包括區(qū)域特殊政策、產(chǎn)業(yè)特殊政策、部門特殊政策等。這其中存在兩方面問題：一是政府主導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展。二是由于經(jīng)濟發(fā)展要素過多集中在特殊區(qū)域內(nèi)，使特殊區(qū)域以外地區(qū)發(fā)展緩慢，造成區(qū)域發(fā)展不平衡。今后，我們應(yīng)更多采用通用、公平、透明的政策來推動經(jīng)濟發(fā)展。通過經(jīng)濟發(fā)展模式的轉(zhuǎn)換，真正地讓市場發(fā)揮出作用。要依靠企業(yè)和要素的自然移動，來實現(xiàn)特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

王海峰則表達了不同看法。在他看來，2013年開始的新一輪改革開放大潮，其推進效果遠不如始于1992年的上一輪改革。這在很大程度上是源于地方政府的改革積極性、主動性、創(chuàng)造性未能充分發(fā)揮出來。因此，中央的簡政放權(quán)尤為重要。國家層面不斷推行的多項開放型政策與區(qū)域規(guī)劃，恰恰是中央簡政放權(quán)的一種有效方法。

王海峰強調(diào)，在國家層面出臺不同的區(qū)域發(fā)展政策，反映了中央將改革開放的權(quán)力下放到地方的決心，旨在激發(fā)各地市場化改革、區(qū)域經(jīng)濟整合的積極性。但由于我國不同區(qū)域面臨著不同的發(fā)展狀況和問題，需要多樣化的試點方案，以更好地釋放地方活力。截至目前，我國已有11個自貿(mào)試驗區(qū)和19個國家級新區(qū)。這些試點地區(qū)可能不會全部試驗成功，但只要有小比例的地區(qū)試驗成功，其經(jīng)驗就可以推廣到其他地區(qū)進行適當借鑒。而那些試驗不成功的地區(qū)的一些教訓(xùn)，也可以被其他地區(qū)所及時吸取。

誠然，相較于前兩輪改革而言，2013年開始的本輪改革，無論是自貿(mào)區(qū)還是新區(qū)的改革發(fā)展，在國際上可學(xué)習(xí)借鑒的經(jīng)驗比較少，需要我們自行創(chuàng)新。而這點從日前獲批的雄安新區(qū)可見一斑。

記者注意到，幾乎就在國家宣布設(shè)立雄安新區(qū)的同時，中共中央決定，將時任廣東省委常委、深圳市委書記、市長的許勤調(diào)任河北省委委員、常委、副書記；之后，許勤被河北省人大常委會任命為代省長?！按伺e預(yù)示著今后雄安新區(qū)會適當借鑒深圳和浦東的相關(guān)經(jīng)驗進行更好地探索?！蓖鹾７逄寡裕^去，深圳與浦東是在市場化過程中，順應(yīng)市場發(fā)展規(guī)律和趨勢而設(shè)立的特區(qū)和新區(qū)；而雄安新區(qū)，就目前來看，行政推動的色彩仍較濃，市場化措施較弱?！翱上攵?，其未來改革創(chuàng)新道路難度之大?！?/p>

改革開放進入新階段，尋求新路徑

回溯我國改革開放三十多年來取得的經(jīng)驗與成果，許宏強指出，主要體現(xiàn)在四個方面：

第一，由點到面，從先行先試到復(fù)制推廣。例如，改革開放之初設(shè)立經(jīng)濟特區(qū)和開放14個沿海港口城市，到全國范圍的改革開放；自貿(mào)試驗區(qū)先在上海設(shè)立，之后先形成“1+3”，再形成“1+3+7”的自貿(mào)試驗區(qū)系統(tǒng)等。

第二，先東部后中西部開放，逐步推進型區(qū)域開放策略。這既是因為東部沿海地區(qū)從地緣和文化上，更容易實施開放政策、更容易吸引外資和融入國際市場；也因為在開放之初，需要控制和測試風(fēng)險，在獲取對外開放紅利的同時，盡可能減少風(fēng)險。

第三，從區(qū)域間的梯度開放發(fā)展到全面均衡開放發(fā)展。在經(jīng)歷了區(qū)域間的梯度開放開發(fā)之后，積累了一定發(fā)展經(jīng)驗和調(diào)控管理能力，我國更加注重區(qū)域間的均衡開放發(fā)展，先后實施了西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地、中部崛起和京津冀協(xié)同發(fā)展等戰(zhàn)略。自貿(mào)試驗區(qū)的建設(shè)也經(jīng)歷了從東部向中部和東北等地區(qū)的擴圍過程。

第四，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平的提高和國際開放環(huán)境的變化，及時提升對外開放水平和調(diào)整相應(yīng)的政策措施。從改革開放早期的吸收勞動密集型和低端生產(chǎn)加工產(chǎn)業(yè)，到積極開放發(fā)展高端機械設(shè)備、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等；從偏重吸引投資和擴大出口，到著力推動體制機制改革、引進來和走出去并重等。

“7個新自貿(mào)區(qū)與雄安新區(qū)的相繼獲批，更是標志著我國改革開放進入了新階段。我國新一輪改革開放，正由點到面、由東部向中西部和全國范圍擴大，一個歷史性的開放開發(fā)大格局正在形成?！痹S宏強指出，新設(shè)的7個自貿(mào)試驗區(qū)，將繼續(xù)依托現(xiàn)有經(jīng)國務(wù)院批準的新區(qū)、園區(qū)，緊扣制度創(chuàng)新這一核心，進一步對接高標準國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，在更廣領(lǐng)域、更大范圍形成各具特色、各有側(cè)重的試點格局，推動全面深化改革和擴大開放。

而擴大全方位對外開放，打造擴大開放新高地和對外合作新平臺，恰恰也是中央提出規(guī)劃建設(shè)雄安新區(qū)的七大重點任務(wù)之一。接受本刊采訪的專家們普遍認為，今后，雄安新區(qū)的更加深遠的意義將在于，充分發(fā)揮京津冀各自比較優(yōu)勢，以形成區(qū)域內(nèi)目標同向、措施一體、優(yōu)勢互補、互利共贏的協(xié)同發(fā)展新格局。

我國11大自由貿(mào)易試驗區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃一覽