呂 鐵 黃陽(yáng)華 賀 俊

高鐵“走出去”戰(zhàn)略與政策調(diào)整

呂 鐵 黃陽(yáng)華 賀 俊

在中國(guó)高鐵完成了掌握正向設(shè)計(jì)能力和具有完全知識(shí)產(chǎn)權(quán)自主開(kāi)發(fā)兩次歷史性的跨越之后，國(guó)人對(duì)高鐵的期許和關(guān)注點(diǎn)開(kāi)始逐漸由技術(shù)領(lǐng)先向拓展全球市場(chǎng)轉(zhuǎn)移。中國(guó)高鐵“走出去”的意義，已經(jīng)超越了一般的產(chǎn)業(yè)或部門競(jìng)爭(zhēng)力提升的范疇，更多地承載了國(guó)人對(duì)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)國(guó)的期盼與夢(mèng)想。然而，當(dāng)中國(guó)高鐵“走出去”由過(guò)去的勘察設(shè)計(jì)、工程建設(shè)、裝備制造等單個(gè)環(huán)節(jié)的局部“試水”，進(jìn)入產(chǎn)業(yè)鏈整體“出?！彪A段的時(shí)候，高鐵“走出去”的戰(zhàn)略定位、組織協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)和國(guó)外市場(chǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)入等深層次問(wèn)題也逐漸浮出水面，成為我們必須重新思考和面對(duì)的困難。

高鐵“走出去”不是國(guó)內(nèi)成功模式的簡(jiǎn)單復(fù)制

受我國(guó)鐵路長(zhǎng)期政企合一體制慣性的影響，同時(shí)也出于國(guó)內(nèi)高鐵快速發(fā)展過(guò)程中資源高效整合的需要，過(guò)去十余年我國(guó)高鐵部門的治理帶有較強(qiáng)的行政協(xié)調(diào)色彩。這種部門治理方式有效地發(fā)揮了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)，在較短時(shí)間內(nèi)追上老牌高鐵強(qiáng)國(guó)數(shù)十年積累起來(lái)的技術(shù)水平。行政協(xié)調(diào)在國(guó)內(nèi)的成功很容易讓人延續(xù)在高鐵“走出去”過(guò)程中同樣復(fù)制國(guó)內(nèi)治理模式的思維。然而，由于國(guó)內(nèi)和國(guó)外迥異的市場(chǎng)需求條件和競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，中國(guó)高鐵“走出去”并不是國(guó)內(nèi)成功模式的簡(jiǎn)單復(fù)制。

高鐵產(chǎn)業(yè)鏈可分為勘察設(shè)計(jì)、工程建設(shè)、裝備制造和運(yùn)營(yíng)組織管理等環(huán)節(jié)。在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，鐵路主管部門（原鐵道部）通過(guò)計(jì)劃指令履行鐵路部門管理和產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)調(diào)之責(zé)。改革開(kāi)放后，我國(guó)鐵路系統(tǒng)歷經(jīng)多輪重大改革，原鐵道部所轄勘察設(shè)計(jì)、工程建設(shè)、裝備制造等業(yè)務(wù)相繼“脫鉤”，再加上2011年原鐵道部被拆分，各業(yè)務(wù)領(lǐng)域逐漸形成了相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)主體。但即便在相對(duì)市場(chǎng)化的環(huán)境下，中國(guó)鐵路總公司憑借對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)資源的壟斷性掌控，仍然能夠?qū)θa(chǎn)業(yè)鏈發(fā)揮有效的組織協(xié)調(diào)作用。因此，盡管過(guò)去十幾年我國(guó)鐵路管理體制幾經(jīng)變化，但我國(guó)高鐵發(fā)展始終滿足兩方面的有利條件：一是有效協(xié)調(diào)。原鐵道部或中國(guó)鐵路總公司通過(guò)綜合運(yùn)用高鐵發(fā)展規(guī)劃、牽頭制定高鐵技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、組織科研攻關(guān)、創(chuàng)新試驗(yàn)手段、培育初始市場(chǎng)等方式，有效整合了分布在高鐵產(chǎn)業(yè)鏈上的各類資源；二是激勵(lì)相容?？焖侔l(fā)展的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)形成了推動(dòng)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)自身成長(zhǎng)的內(nèi)在激勵(lì)與國(guó)家高鐵大發(fā)展的高度統(tǒng)一。

中國(guó)高鐵如何在海外市場(chǎng)需求條件和競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境都發(fā)生了根本性變化的背景下，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容和有效協(xié)調(diào)，成為中國(guó)高鐵“走出去”必須面對(duì)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：一方面，如何繼續(xù)在海外市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容？擬建高鐵的國(guó)家普遍缺乏類似我國(guó)的鐵路中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，而且海外高鐵項(xiàng)目具有單一化、零星化的特征，投資規(guī)模大、專用性強(qiáng)、回收期長(zhǎng)、不確定性大，投資海外市場(chǎng)的“賺錢效應(yīng)”還沒(méi)有形成，不少企業(yè)實(shí)際上持有謹(jǐn)慎觀望的態(tài)度。另一方面，如何繼續(xù)在海外市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)有效協(xié)調(diào)？即便在國(guó)內(nèi)，過(guò)去濃重的行政協(xié)調(diào)也逐步轉(zhuǎn)向了企業(yè)間的市場(chǎng)交易關(guān)系，新的產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)調(diào)機(jī)制尚處于完善階段，遑論海外市場(chǎng)的協(xié)調(diào)。

高鐵海外項(xiàng)目宜分類施策

造成企業(yè)走出去激勵(lì)不夠、協(xié)調(diào)不足的背后，是政府行為與企業(yè)行為缺少有效的協(xié)調(diào)，更深層次的原因則是海外項(xiàng)目沒(méi)有根據(jù)項(xiàng)目屬性的差異進(jìn)行分類管理。如果將海外高鐵項(xiàng)目簡(jiǎn)單劃分為商業(yè)性質(zhì)的項(xiàng)目和外援性質(zhì)的項(xiàng)目?jī)纱箢?，這兩類項(xiàng)目的決策主體和管理模式應(yīng)有所差別。雖然在實(shí)踐中，海外項(xiàng)目通常兼具商業(yè)性質(zhì)和外援性質(zhì)，但是仍有必要明確兩類屬性的優(yōu)先排序，遵循“宜政府牽頭的就以政府牽頭、宜企業(yè)主導(dǎo)的就以企業(yè)為主導(dǎo)”的原則，形成政府與企業(yè)良性協(xié)作關(guān)系。

第一，對(duì)于外援性質(zhì)的項(xiàng)目，作為決策主體的政府應(yīng)注意兩方面的問(wèn)題。一是控制好“走出去”的節(jié)奏，牢牢把握主導(dǎo)權(quán)。國(guó)家不僅要有“一帶一路”、國(guó)際產(chǎn)能合作、優(yōu)勢(shì)裝備“走出去”等宏觀戰(zhàn)略，更要有步驟、有策略、有重點(diǎn)地推進(jìn)高鐵“走出去”，避免在國(guó)際上形成中國(guó)高鐵急于“走出去”的誤判，使一些原本需要從我國(guó)輸入高鐵的國(guó)家靜候中國(guó)“送貨上門”，導(dǎo)致高鐵外交功能的自我弱化。二是更有效地加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)海外高鐵項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，外援類高鐵項(xiàng)目的管理職能分散在多個(gè)部委，極有必要提高政策資源的跨部門協(xié)調(diào)。高鐵產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)、專業(yè)性強(qiáng)、配套設(shè)施要求高，項(xiàng)目后期運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理并不是商務(wù)部等“路外”部門所長(zhǎng)。因此，即便是政府牽頭的外援性質(zhì)高鐵項(xiàng)目，也應(yīng)注重調(diào)動(dòng)企業(yè)在投資和運(yùn)營(yíng)維護(hù)中的積極性，保障項(xiàng)目的持續(xù)良性發(fā)展，形成良好的國(guó)際形象和口碑。

第二，商業(yè)類項(xiàng)目的主導(dǎo)模式應(yīng)是“企業(yè)主導(dǎo)、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)、國(guó)家服務(wù)”。這是由高鐵建設(shè)對(duì)人口密度、專業(yè)技術(shù)與管理人才和配套基礎(chǔ)設(shè)施均有較高要求的特點(diǎn)決定的。高鐵項(xiàng)目耗資巨大，投資回收周期長(zhǎng)，沉沒(méi)成本高，企業(yè)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)大，應(yīng)以企業(yè)為項(xiàng)目決策主體，以項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)收益為評(píng)估的主要依據(jù)，形成商業(yè)上可持續(xù)的“走出去”模式。國(guó)家在此類項(xiàng)目中的作用更多體現(xiàn)在對(duì)企業(yè)的協(xié)調(diào)、扶持和服務(wù)方面，如防范國(guó)際政治風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化國(guó)家信譽(yù)保障；加強(qiáng)引導(dǎo)和協(xié)調(diào)，避免中國(guó)企業(yè)血拼式“走出去”；綜合利用金融、外交、法律、智庫(kù)、文化傳播等手段，構(gòu)建和完善促進(jìn)高鐵“走出去”的公共服務(wù)體系。

高鐵標(biāo)準(zhǔn)“走出去”應(yīng)更加注重策略性

高鐵標(biāo)準(zhǔn)本身難以“走出去”，必須依托高鐵項(xiàng)目才能“走出去”，兩者之間的關(guān)系并不是簡(jiǎn)單地用標(biāo)準(zhǔn)帶動(dòng)項(xiàng)目，或者以項(xiàng)目帶動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。高鐵標(biāo)準(zhǔn)“走出去”的關(guān)鍵點(diǎn)在于，以促進(jìn)我國(guó)高鐵企業(yè)形成能夠適應(yīng)、運(yùn)用和主導(dǎo)各類型高鐵標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)能力與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力為根本目標(biāo)，根據(jù)具體的競(jìng)爭(zhēng)情景靈活地選擇和運(yùn)用有效的標(biāo)準(zhǔn)策略。

受路徑依賴和各國(guó)現(xiàn)實(shí)利益的影響，可以預(yù)見(jiàn)在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)很難形成全球統(tǒng)一的高鐵標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)高鐵作為全球高鐵市場(chǎng)的新進(jìn)入者，應(yīng)針對(duì)區(qū)域市場(chǎng)的現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)狀況，策略性地利用標(biāo)準(zhǔn)助力高鐵“走出去”。一是對(duì)高鐵標(biāo)準(zhǔn)缺失的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，宜在設(shè)計(jì)施工、裝備通信、組織運(yùn)營(yíng)等方面推薦全面采用中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)，為增強(qiáng)中國(guó)在國(guó)際高鐵標(biāo)準(zhǔn)制定中的話語(yǔ)權(quán)打好基礎(chǔ)。二是在高鐵標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)完備的成熟市場(chǎng)，直接植入中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)的難度較大，應(yīng)明確該類市場(chǎng)中高鐵項(xiàng)目的首要目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)收益最大化，在接受既有標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，逐漸提升中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)的兼容性，爭(zhēng)取獲得成熟標(biāo)準(zhǔn)體系的認(rèn)證認(rèn)可。三是在多種標(biāo)準(zhǔn)相互競(jìng)爭(zhēng)的中間地區(qū)，應(yīng)以中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)為藍(lán)本，根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際建設(shè)運(yùn)營(yíng)條件對(duì)中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)加以適應(yīng)性調(diào)整，提高中國(guó)高鐵的市場(chǎng)吸引力。四是在公開(kāi)輿論中應(yīng)策略性地宣傳中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)，在宣傳中國(guó)高鐵標(biāo)準(zhǔn)的安全性、先進(jìn)性和經(jīng)濟(jì)性的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)放性和兼容性的宣傳，避免東道國(guó)國(guó)內(nèi)反對(duì)派和民眾借題發(fā)揮，以反中國(guó)高鐵標(biāo)準(zhǔn)“控制”之名行反對(duì)中國(guó)高鐵項(xiàng)目之實(shí)。

圖/中新社

此外，政府應(yīng)在推進(jìn)中國(guó)高鐵標(biāo)準(zhǔn)體系化和國(guó)際化等基礎(chǔ)性工作中扮演更加積極的角色。首先，理順高鐵標(biāo)準(zhǔn)管理體制。雖然中國(guó)高鐵在某些技術(shù)指標(biāo)上全球領(lǐng)先，但是也要客觀認(rèn)識(shí)到中國(guó)高鐵標(biāo)準(zhǔn)與歐洲、日本等高鐵主流標(biāo)準(zhǔn)相比，仍然存在不夠完備、細(xì)致的問(wèn)題，導(dǎo)致企業(yè)在海外項(xiàng)目談判和可行性研究中缺乏令人信服的談判手段。中國(guó)高鐵標(biāo)準(zhǔn)管理體制不完善是導(dǎo)致這些問(wèn)題的制度根源。僅就鐵路行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)管理而言，原鐵道部撤消后，國(guó)家鐵路局與中國(guó)鐵路總公司之間就高鐵標(biāo)準(zhǔn)的擬訂、實(shí)施與監(jiān)管，存在著職能分工與實(shí)際能力不匹配的問(wèn)題：國(guó)家鐵路局作為標(biāo)準(zhǔn)主管部門，難以及時(shí)跟進(jìn)高鐵標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)發(fā)展，而實(shí)際主導(dǎo)高鐵標(biāo)準(zhǔn)升級(jí)的中國(guó)鐵路總公司又不具備標(biāo)準(zhǔn)的管理權(quán)限。能力和權(quán)責(zé)的不匹配不利于中國(guó)高鐵標(biāo)準(zhǔn)的體系化建設(shè)，不利于企業(yè)形成穩(wěn)定的“走出去”投資預(yù)期。

其次，促進(jìn)企業(yè)之間的協(xié)調(diào)和一致行動(dòng)。如上所述，企業(yè)對(duì)國(guó)際版的中國(guó)高鐵標(biāo)準(zhǔn)存在強(qiáng)烈需求，但是編制國(guó)際版的中國(guó)高鐵標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)超個(gè)別企業(yè)的能力。因此，應(yīng)由政府牽頭或者委托、協(xié)調(diào)中國(guó)鐵路總公司和中國(guó)中車等重點(diǎn)企業(yè)，整合全行業(yè)的力量，組織編制和出臺(tái)國(guó)際版的中國(guó)高鐵標(biāo)準(zhǔn)，以標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際化“倒逼”標(biāo)準(zhǔn)的體系化，最終服務(wù)高鐵海外項(xiàng)目的高效推進(jìn)。國(guó)家與鐵路行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)主管部門還應(yīng)更加地積極向國(guó)際鐵路組織推選專業(yè)技術(shù)人員，參與和引導(dǎo)國(guó)際規(guī)則的制定，發(fā)揮中國(guó)在高鐵建設(shè)運(yùn)營(yíng)中的優(yōu)勢(shì)，增加中國(guó)在國(guó)際高鐵標(biāo)準(zhǔn)制定中的話語(yǔ)權(quán)。

高鐵“走出去”的戰(zhàn)略與政策調(diào)整

在加強(qiáng)項(xiàng)目分類施策、優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)制定的組織協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，未來(lái)在更高水平支撐我國(guó)高鐵“走出去”的戰(zhàn)略和政策調(diào)整主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

一是在國(guó)家戰(zhàn)略層面，充分利用我國(guó)的綜合國(guó)力優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)高鐵“走出去”與優(yōu)勢(shì)產(chǎn)能“走出去”、資本“走出去”以及政策性資金支持的聯(lián)動(dòng)，以海外高鐵項(xiàng)目為紐帶，發(fā)揮我國(guó)制造業(yè)和資本的綜合優(yōu)勢(shì)，提升中國(guó)高鐵在海外市場(chǎng)的吸引力。探索在高鐵沿線建設(shè)由中方參建的產(chǎn)業(yè)園區(qū)、加工貿(mào)易區(qū)、保稅區(qū)和國(guó)際創(chuàng)業(yè)園區(qū)等，利用高鐵開(kāi)通后的交通優(yōu)勢(shì)帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，同時(shí)也為中國(guó)產(chǎn)業(yè)“走出去”搭建海外平臺(tái)。在組織協(xié)調(diào)上，探索建立中國(guó)大型對(duì)外投資項(xiàng)目協(xié)調(diào)工作機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府各部門的工作，建立暢通的政府與企業(yè)間溝通渠道。

二是在高鐵自身戰(zhàn)略層面，以“國(guó)內(nèi)市場(chǎng)率先應(yīng)用領(lǐng)先技術(shù)、國(guó)際市場(chǎng)爭(zhēng)創(chuàng)領(lǐng)先供應(yīng)商”的“雙領(lǐng)先”戰(zhàn)略制定中國(guó)高鐵“走出去”的中長(zhǎng)期規(guī)劃。一是在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)采取“領(lǐng)先市場(chǎng)戰(zhàn)略”，將最前沿的高鐵技術(shù)和服務(wù)優(yōu)先應(yīng)用于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，將國(guó)內(nèi)市場(chǎng)打造成為全球高鐵新技術(shù)應(yīng)用的高地。在安全可控、技術(shù)可靠、經(jīng)濟(jì)可行的條件下，盡快恢復(fù)時(shí)速350公里及更高速度等級(jí)的高鐵運(yùn)營(yíng)，同時(shí)進(jìn)一步利用外國(guó)鐵路機(jī)構(gòu)人員來(lái)華培訓(xùn)、政府首腦試乘中國(guó)高鐵等方式，以切實(shí)的用戶體驗(yàn)加強(qiáng)宣傳中國(guó)高鐵，讓跑起來(lái)的高鐵成為中國(guó)高鐵“走出去”的“活廣告”。二是在海外市場(chǎng)實(shí)施“領(lǐng)先供應(yīng)商戰(zhàn)略”，集中優(yōu)勢(shì)資源，盡早進(jìn)入歐美等戰(zhàn)略性市場(chǎng)，在與老牌高鐵強(qiáng)國(guó)的國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中推動(dòng)實(shí)現(xiàn)從高鐵大國(guó)向高鐵強(qiáng)國(guó)的轉(zhuǎn)變。

三是在加強(qiáng)戰(zhàn)略組織協(xié)調(diào)保障層面，針對(duì)高鐵“走出去”過(guò)程中出現(xiàn)的橫向惡性競(jìng)爭(zhēng)、縱向各自為陣的問(wèn)題，明確海外高鐵項(xiàng)目的“牽頭人”?？紤]到中國(guó)鐵路總公司在國(guó)內(nèi)高鐵事業(yè)發(fā)展中逐漸積累起來(lái)的項(xiàng)目組織經(jīng)驗(yàn)和協(xié)調(diào)能力，因而適宜在一定時(shí)期內(nèi)繼續(xù)擔(dān)任海外高鐵項(xiàng)目的“牽頭人”。長(zhǎng)期看，則應(yīng)加快“中國(guó)高鐵‘走出去’產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟”等行業(yè)性組織的建設(shè)，通過(guò)市場(chǎng)化的談判和磨合，逐步形成既競(jìng)爭(zhēng)又合作的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，由行業(yè)性組織協(xié)調(diào)海外高鐵項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)。

四是從政府政策資源著力點(diǎn)層面，在戰(zhàn)略性地繼續(xù)深化推進(jìn)鐵路體制改革的基礎(chǔ)上，將政策重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)移到完善高鐵“走出去”服務(wù)體系方面來(lái)。一是對(duì)內(nèi)進(jìn)一步簡(jiǎn)化國(guó)內(nèi)審批手續(xù)和流程，對(duì)外爭(zhēng)取相關(guān)國(guó)家政府在市場(chǎng)準(zhǔn)入、勞工制度、環(huán)境保護(hù)、工程承包、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面的支持。二是依照不同類別項(xiàng)目的融資需求特點(diǎn)，充分利用國(guó)內(nèi)國(guó)外兩個(gè)資本市場(chǎng)，探索搭建高鐵“走出去”投融資平臺(tái)，設(shè)立高鐵項(xiàng)目海外投資風(fēng)險(xiǎn)基金等，有效降低高鐵海外項(xiàng)目的融資成本。

作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所